孫計川

一、我國耕地保護形勢

我國耕地保護形勢非常嚴峻?！笆终湎А⒑侠砝猛恋睾颓袑嵄Ｗo耕地”是我國的基本國策。人多地少，特別是適宜生產(chǎn)糧食的優(yōu)質(zhì)耕地少，一直是我國的基本國情。這從近年公布的相關數(shù)據(jù)中可以得到充分說明。

2013年12月，國土資源部、國家統(tǒng)計局、國務院第二次全國土地調(diào)查領導小組辦公室聯(lián)合發(fā)布《關于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報》。公報顯示，在此次調(diào)查的標準時點2009年底，全國共有耕地13538.5萬公頃（20.3077億畝），全國人均耕地0.101公頃（1.52畝），不到世界人均水平的一半，且耕地質(zhì)量總體不高。如果考慮灌溉條件、生態(tài)退耕以及土壤污染、損毀等情況，則適宜生產(chǎn)糧食的優(yōu)質(zhì)耕地將會更少。

2014年4月，環(huán)境保護部、國土資源部聯(lián)合發(fā)布《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》。公報顯示，全國耕地土壤點位超標率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環(huán)芳烴，“舌尖上的安全”面臨挑戰(zhàn)。

2014年12月，國土資源部發(fā)布《關于發(fā)布全國耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評定主要數(shù)據(jù)成果的公告》。公告顯示，全國耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，等別總體偏低，中、低等耕地面積占70.6%，其中東北地區(qū)和西部地區(qū)耕地平均質(zhì)量等別僅為11.23等和11.35等。

中央農(nóng)村工作會議指出，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧，一個國家只有立足糧食基本自給，才能掌握糧食安全主動權(quán)，進而掌控經(jīng)濟社會發(fā)展大局。我國必須毫不動搖地堅持實行最嚴格的耕地保護制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保我國實有耕地數(shù)量基本穩(wěn)定。

二、耕地占補平衡政策要點

耕地占補平衡是最嚴格耕地保護制度的重要內(nèi)容。它是一項我國特有的土地用途管制制度，在《中華人民共和國土地管理法》（1998年修訂版，下稱《土地管理法》）中又稱為占用耕地補償制度。2015年，國家主席習近平指出，耕地占補平衡政策是對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設占用耕地不斷擴大的補救措施，要堅決防止耕地占補平衡中出現(xiàn)的補充數(shù)量不到位、補充質(zhì)量不到位問題，堅決防止占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地的現(xiàn)象，對耕地占補平衡以及耕地保護中出現(xiàn)的新情況新問題，要加強調(diào)查研究，提出有效的應對之策，像保護大熊貓一樣保護耕地。

耕地占補平衡是耕地總量動態(tài)平衡的子平衡。耕地總量動態(tài)平衡是指一定區(qū)域、一定時期內(nèi)的耕地減少量與耕地增加量相抵，使得耕地凈增減趨于0，耕地保有量基本不變的一種平衡狀態(tài)。耕地減少分為建設占用（包括合法占用、違法占用）、生態(tài)退耕、人為撂荒或損毀、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等去向。耕地增加分為農(nóng)村土地整治（包括補充耕地項目、一般整治項目）、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、違法用地治理、閑置土地復耕、毀損土地修復等來源。其中，耕地占補平衡是指耕地總量動態(tài)平衡中的特定去向與特定來源之間的平衡，即合法建設占用耕地與補充耕地項目增加耕地相平衡。

1997年，中共中央、國務院發(fā)布《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號），規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設確需占用耕地的，必須開發(fā)、復墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標準的耕地”。1998年，全國人大常委會修訂《土地管理法》，規(guī)定“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母亍?。這是耕地占補平衡的政策淵源。此后，國家采取漸進決策的模式，陸續(xù)出臺了多項耕地占補平衡的補充性、調(diào)整性政策，與此同時地方政府也陸續(xù)出臺了相關的地方性政策，耕地占補平衡政策體系逐步建立和完善。

通過對耕地占補平衡政策體系進行研究，歸納出5個政策要點。

（一）占一補一

占用耕地面積與補充耕地面積相等，是耕地占補平衡政策的第一原則，是自該項政策制定至今考察政策執(zhí)行情況的首要指標。這與面積數(shù)據(jù)易于獲取、易于統(tǒng)計有很大關系。該政策要點旨在實現(xiàn)數(shù)量上的耕地占補平衡。

（二）占優(yōu)補優(yōu)

占用耕地質(zhì)量與補充耕地質(zhì)量相當，也是耕地占補平衡政策的題中之義，旨在實現(xiàn)質(zhì)量上的耕地占補平衡。然而由于國土部門與農(nóng)業(yè)部門職能交叉、規(guī)范的耕地質(zhì)量評價體系建立較晚、耕地質(zhì)量評價中的主觀性較強等因素，質(zhì)量平衡在很長時期內(nèi)只是原則性規(guī)定。2012年以來，全國完成了耕地質(zhì)量等級補充完善工作，建立了耕地質(zhì)量等級日常評價、年度更新等技術(shù)規(guī)程，為實現(xiàn)質(zhì)量平衡提供了條件。在習近平等中央領導同志推動下，質(zhì)量平衡得以嚴格貫徹。采用耕地質(zhì)量等級評價中的國家利用等作為指標，規(guī)定補充耕地等級等于（或高于）占用耕地等級，同時還規(guī)定占用水田必須補充水田。

（三）先補后占

從時間順序上，先行完成補充耕地，通過驗收、納入補充耕地指標庫，然后才能批準建設占用耕地。該政策要點旨在保障政策執(zhí)行效率，杜絕了以往“先占后補”“邊占邊補”存在的補充耕地落實進度滯緩的現(xiàn)象。代表性文件是《國土資源部關于全面實行耕地先補后占有關問題的通知》（國土資發(fā)〔2009〕31號）。

（四）項目管理

實行項目管理是指補充耕地項目必須具備立項、規(guī)劃設計和預算、工程招投標、工程監(jiān)理、驗收、決算等基本手續(xù)。該政策要點旨在保證補充耕地質(zhì)量，杜絕早期存在的“圖上畫畫、賬上改改”根本沒有實際投入使用的虛假補充耕地、重復補充耕地現(xiàn)象。目前在管理中根據(jù)土地類型不同，將補充耕地項目分為針對未利用地的土地開發(fā)項目、針對農(nóng)用地的土地整理項目、針對建設用地的土地復墾項目三種類型。

（五）省內(nèi)平衡

《土地管理法》規(guī)定，“個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務院批準減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾”。盡管上海市、天津市等地多次向國務院申請，但是國務院從戰(zhàn)略高度考慮，尚未批準任何省市進行易地開墾。2008年中共十七屆三中全會作出《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定“不得跨省區(qū)市進行占補平衡”，進一步明確了當前時期耕地占補平衡只能在省級行政區(qū)內(nèi)落實。

三、耕地占補平衡政策趨勢

耕地占補平衡制度自實行以來，有效保障了我國耕地數(shù)量不因經(jīng)濟建設占用而減少，但也逐漸暴露出一些問題，如東部地區(qū)耕地占補平衡成本越來越高、耕地后備資源不足、生態(tài)環(huán)境保護重視不足等。綜合國土資源部門和有關專家學者的觀點，今后耕地占補平衡政策將朝以下方向發(fā)展。

（一）逐步放開跨省域易地占補平衡

首先，如前所述，根據(jù)《土地管理法》跨省域易地占補平衡存在法律依據(jù)。其次，從現(xiàn)實情況看，我國東南沿海地區(qū)擁有悠久的農(nóng)耕文明，眾多先民勤勞而智慧，適宜開墾的土地絕大部分早已開墾利用，剩余不會太多，但是現(xiàn)階段這些地區(qū)又是建設占用耕地最為集中的地區(qū)，耕地占補平衡壓力很大，從長遠看難以實現(xiàn)占補平衡，如不放開政策，勢必拖累經(jīng)濟發(fā)展。國內(nèi)學者楊韜、龔荔、李月潔及段巖燕、申靜等從學術(shù)上論證了易地占補平衡的必要性，探討了易地占補平衡的可行性和具體實現(xiàn)方法。

（二）政策適用范圍從耕地擴大到耕作層土壤

耕作層土壤是耕地的核心價值所在，保護耕地就是保護耕作層土壤。1厘米厚度的耕作層土壤需要200-400年才能自然形成，而具備種植條件的耕作層土壤厚度通常不少于30厘米，需要6000-12000年才能自然形成，可見其彌足珍貴。從“惜地”上升到“惜壤”，一是要推廣建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用（又稱移土培肥、表土剝離），征地不征壤、占地先救壤。這是美國、澳大利亞、日本等農(nóng)業(yè)大國的通行做法，我國從三峽工程開始探索積累了豐富經(jīng)驗。2015年1號文件《中共中央國務院關于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》提出，“全面推進建設占用耕地剝離耕作層土壤再利用”，國土資源部正在推動制定國家標準和立法。二是推行可調(diào)整地類占補平衡制度?？烧{(diào)整地類是指按照《國土資源部關于搞好農(nóng)用地管理促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的通知》（國土資發(fā)﹝1999﹞511號）精神，1999年以后除生態(tài)退耕以外，因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整原因?qū)⒏馗臑閳@地、林地、草地和坑塘水面，且耕作層未被破壞的土地，包括可調(diào)整果園、可調(diào)整茶園、可調(diào)整其他園地、可調(diào)整有林地、可調(diào)整其他林地、可調(diào)整人工牧草地和可調(diào)整坑塘水面?？梢?，可調(diào)整地類雖然不屬于耕地，但是也覆蓋有耕作層土壤，納入占補平衡管理十分必要。

（三）通過補充耕地跟蹤監(jiān)測實現(xiàn)長期占補平衡

建設占用耕地在審批時必須做到占補平衡，占一補一、占優(yōu)補優(yōu)。對于這種平衡狀態(tài)的期限，法律法規(guī)尚無明確規(guī)定。從耕地占補平衡的政策目標分析，既然占用耕地是長期的，那么補充耕地也應當是長期的。當前管理部門往往只在審批環(huán)節(jié)把關，批后跟蹤監(jiān)測缺位，補充耕地出現(xiàn)拋荒棄耕、產(chǎn)能下滑、違法建設、挖坑取土或調(diào)整為園地、林地等現(xiàn)象，未能做到長期占補平衡。近年來，國土資源部在耕地占補平衡檢查中已經(jīng)將補充耕地的現(xiàn)狀保持情況作為檢查內(nèi)容，現(xiàn)狀不合格的需要整改或者重新安排補充地塊?？梢?，對補充耕地的現(xiàn)狀情況進行跟蹤監(jiān)測，加強補充耕地項目后期管護，避免占補平衡走過場，實現(xiàn)長期占補平衡將是耕地占補平衡政策的重要發(fā)展方向。

四、地方典型實踐探索經(jīng)驗

自耕地占補平衡制度建立至今，各地從自身實際出發(fā)進行了大量有益的實踐探索，本文選其典型經(jīng)驗予以介紹。鑒于調(diào)研深度所限，如有不全面、不妥當之處，敬請同仁批評指正。

（一）上海市經(jīng)驗分析

1.建設用地規(guī)模減量化

上海市建設用地規(guī)模很早就已經(jīng)接近2020年規(guī)劃控制目標，新增建設用地余量不足。2014年上海市政府出臺了《關于進一步提高土地節(jié)約集約利用水平的若干意見》（滬府發(fā)〔2014〕14號），明確“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的土地管理思路，決定自2014年7月1日起對低效建設用地實施復墾，推進建設用地規(guī)模減量化工作，以2020年建設用地規(guī)模規(guī)劃控制目標3226平方公里為終極規(guī)模，力爭實現(xiàn)減量40-50平方公里，其中2015年至2017年減量20平方公里。上海市建立了區(qū)縣集中建設區(qū)外、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)區(qū)外198平方公里低效建設用地數(shù)據(jù)庫，作為減量化重點區(qū)域。區(qū)縣工業(yè)、商業(yè)辦公、普通商品住宅等經(jīng)營性項目必須使用減量化產(chǎn)生的建設用地指標和補充耕地指標。每年減量化任務由上海市國土部門在土地利用計劃中下達給各區(qū)縣，由區(qū)縣分解至相關鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實施。上海市財政按照減量完成規(guī)模20萬元/畝給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)補貼，區(qū)縣財政按照80-100萬元/畝向鄉(xiāng)鎮(zhèn)收購補充耕地指標，實現(xiàn)減量化的區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可獲得一定數(shù)量的建設用地指標獎勵。

減量化制度設計是以破解建設用地規(guī)模約束為出發(fā)點，以土地節(jié)約集約利用為著力點，也為耕地占補平衡找到了出路。減量化的核心就是低效建設用地復墾，通過復墾一方面實現(xiàn)建設用地指標的空間騰挪、布局優(yōu)化和提質(zhì)增效；另一方面為補充耕地開辟了新途徑，最終推動經(jīng)濟發(fā)展方式由外延擴張型向內(nèi)涵集約型轉(zhuǎn)變。這項制度能夠落實基于幾個保障條件：（1）高規(guī)格的政府文件做支撐；（2）詳實的調(diào)查摸底數(shù)據(jù)做基礎；（3）綜合運用補貼、獎勵、約束機制調(diào)動地方政府積極性。

2.立足于區(qū)縣自行占補平衡

強化區(qū)縣政府的耕地占補平衡法定責任，各類建設項目占用耕地原則上均由所在區(qū)縣自行落實占補平衡。只有確實無法在本區(qū)縣落實占補平衡的基礎設施、民生項目、市級以上重大項目，經(jīng)市領導同意，方可向市國土部門申請跨區(qū)縣調(diào)劑補充耕地指標，調(diào)劑指標價格在25萬-40萬元/畝。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導實施補充耕地

補充耕地工作情況納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的政績考核，有的區(qū)縣還將其納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委年度考核。每年初區(qū)縣主要領導與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導溝通下達工作任務。上海市通過以獎代補的方式按照5萬元/畝給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)獎勵，此外區(qū)縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有不同標準的獎勵或補貼。按照上海市國土部門的程序設計，補充耕地項目由鄉(xiāng)鎮(zhèn)啟動立項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地所負責落實具體地塊，確保項目可行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃尋找廢棄坑塘水面、宅基地以及斷頭河等一切可用土地資源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對1畝以下的地塊都不放過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導體現(xiàn)了權(quán)力下沉、分權(quán)放權(quán)的管理理念，有利于發(fā)揮基層智慧，提高工作效率。它依賴于行政強制與經(jīng)濟激勵的密切配合。

4.探索實行耕作層土地剝離再利用

2015年7月，上海市首個建設占用耕地耕作層土壤剝離再利用示范工程在青浦區(qū)金澤水源湖項目現(xiàn)場開工。耕作層是耕地的精華，表土剝離是對耕地的搶救和轉(zhuǎn)移，對于耕地占補平衡而言，能夠加快補充耕地進度，提高補充耕地質(zhì)量。近10年來，國家一直在推廣這項工程，但主要集中在吉林、甘肅、湖北、重慶等地，東部沿海地區(qū)相對遲滯。在上海市實施表土剝離的同時，蘇州市政府也出臺了《蘇州市占用耕地耕作層剝離和再利用工作實施辦法》（蘇府〔2015〕98號）。上海市、蘇州市的做法對于東部沿海省份具有示范作用。

（二）廣東省經(jīng)驗分析

1.三舊改造

廣東省作為改革開放的先行地，經(jīng)歷了30多年的高速發(fā)展，消耗了大量土地資源，單靠新增建設用地已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求。2009年廣東省政府出臺了《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》（粵府〔2009〕78號），將目光投向存量建設用地二次開發(fā)上，提出了三舊（舊城鎮(zhèn)、舊村居、舊廠房）改造戰(zhàn)略。該意見規(guī)定，城市市區(qū)“退二進三”產(chǎn)業(yè)用地，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定不再作為工業(yè)用途的廠房用地，國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)廠房用地，不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的廠房用地以及布局散亂、條件落后、規(guī)劃確定改造的城鎮(zhèn)和村莊，列入“萬村土地整治”示范工程的村莊等，全部納入三舊改造范圍。全省三舊用地面積超過175萬畝，土地潛能巨大。

廣東省各級政府均成立了三舊改造領導小組，由政府領導任責任人，設立了專門辦公機構(gòu)，實行聯(lián)席辦公。改造政策注重讓利于民，如：在舊城鎮(zhèn)改造中，需要搬遷的企業(yè)用地由當?shù)卣婪ㄊ栈睾笸ㄟ^招標、拍賣、掛牌方式出讓的，在扣除土地補償?shù)荣M用后，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關規(guī)定專項用于支持企業(yè)發(fā)展；在舊村莊改造中，市、縣政府通過征收農(nóng)村集體建設用地進行經(jīng)營性開發(fā)的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關規(guī)定專項用于支持原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)展。截至2014年，廣東省共完成三舊改造項目3065個，改造面積15.75萬畝，節(jié)約土地7萬畝以上。

廣東省的三舊改造屬于土地重劃、市地整治范疇，與棚戶區(qū)改造、城中村改造、城市更新概念有所交叉重合，一般通過土地儲備模式運作。它與上海市的減量化政策比較，既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者的共同思想均是向存量建設用地要發(fā)展空間。不同的是，減量化是對存量建設用地進行置換再利用，而三舊改造是對存量建設用地進行直接再利用。從微觀看，單個三舊改造項目與耕地占補平衡并無關聯(lián)，而從宏觀看，三舊改造使建設項目落地在存量土地上，從而不占耕地，緩解了區(qū)域內(nèi)的占補平衡壓力。

2.利用社會資金補充耕地

2008年廣東省政府出臺了《廣東省土地開發(fā)整理補充耕地項目管理辦法》（粵府辦〔2008〕74號），明確了利用社會資金補充耕地的模式，一是通過市場競爭選擇投資者，二是土地所有單位或土地承包經(jīng)營者自籌資金補充耕地。社會資金投資項目的設計、預算、驗收和監(jiān)管仍由國土部門把關，產(chǎn)生的補充耕地指標由投資者與項目所在地的縣級政府按不低于6∶4的比例進行分成。社會資金投資者所獲得的補充耕地指標由其在省內(nèi)自主進行有償轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓所得歸投資者。該做法不僅解決了財政資金不足的問題，拓寬了資金渠道，而且擴大了公眾參與范圍。

3.補充耕地指標交易平臺

2012年廣東省國土部門出臺《廣東省耕地儲備指標交易管理暫行辦法》（粵國土資耕保發(fā)〔2012〕192號）。該辦法規(guī)定，市土地交易機構(gòu)是市級補充耕地指標交易服務機構(gòu)，并委托廣州土地交易機構(gòu)作為省級補充耕地指標交易服務機構(gòu)，負責組織跨市級行政區(qū)域的補充耕地指標交易活動。土地交易機構(gòu)以公開掛牌、網(wǎng)上公開競價方式確定成交單位和價格。該辦法還對交易程序、監(jiān)督管理等進行了詳細規(guī)定。可見，在補充耕地指標供給方面，廣東省建立了省、市兩級平臺為指標公開交易做好服務，并不干預定價和分配，市場在指標供給中起決定性作用。

4.補充耕地資金補助制度

廣東省財政廳設立補充耕地補助資金，對已驗收的的新增耕地，按2000元/畝的標準給予所在區(qū)縣補助。補充耕地補助資金專款用于補充耕地和基本農(nóng)田建設與保護等支出，工作經(jīng)費按不超過3%的比例據(jù)實列支。其中2008年至2012年，廣東省財政共安排補充耕地補助資金40億元。補充耕地資金補助體現(xiàn)的是對區(qū)縣發(fā)展權(quán)損失的補償、對農(nóng)業(yè)的扶持補貼、對積極工作的獎勵，可以在一定程度上提高區(qū)縣政府的積極性。

（三）浙江省經(jīng)驗分析

1.設立省級統(tǒng)籌補充耕地指標

為保障國家和省重大建設項目占補平衡需要，浙江省設立省級統(tǒng)籌補充耕地指標。該指標任務在年度土地利用計劃中下達給各地市，由各地市落實到縣（市、區(qū)），納入地方政府耕地保護責任目標考核。項目驗收后，補充耕地指標由省財政按照5萬元/畝標準進行收購，納入省級統(tǒng)籌指標庫。浙江省國土部門按照指標入庫面積獎勵一定比例的建設用地計劃指標。雖然浙江省設立了省級統(tǒng)籌補充耕地指標，但是原則上所有建設項目的耕地占補平衡仍由項目所在地負責落實。對項目所在縣（市、區(qū)）落實國家和省重大建設項目耕地占補平衡的，省國土部門按照補充耕地面積的10%獎勵建設用地計劃指標。項目所在地補充耕地指標確實不足的，才可以申請使用省級統(tǒng)籌補充耕地指標。

根據(jù)建設項目對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的影響程度，地方政府普遍都會挑選一些建設項目作為重點（一般以基礎設施為主），而不可能所有項目一視同仁。省級統(tǒng)籌補充耕地指標正是體現(xiàn)了這種差異化管理的需要，對重點項目進行優(yōu)先安排和托底保障。在調(diào)動地方積極性方面，浙江省強調(diào)采用建設用地計劃指標激勵，這種激勵機制是從浙江省實際情況出發(fā)的。地方政府要想新增建設用地，必須要有國家下達、省級分配的建設用地計劃指標，如果占用耕地，還要有補充耕地指標。浙江省的現(xiàn)實情況是建設用地計劃指標更加吃緊，因此市縣愿意用補充耕地指標換取建設用地計劃指標，否則多余的補充耕地指標也只能閑置。

2.耕地占補數(shù)量、質(zhì)量分別平衡

2015年浙江省國土部門出臺《關于做好建設項目“占優(yōu)補優(yōu)”耕地占補平衡工作的通知》（浙土資函〔2015〕48號）。該通知規(guī)定，對交通、能源、水利、軍事等基礎設施項目，教育、醫(yī)療、城市道路等城市基礎設施項目，因受客觀條件限制，確實無法直接做到占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田的，允許采取“補改結(jié)合”方式，以補充耕地項目新增的旱地和“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升項目增加的水田共同落實占補平衡任務，其中“旱地改水田”耕地質(zhì)量提升項目新增水田的質(zhì)量等別不能低于建設項目占用水田的質(zhì)量等別。

3.補充耕地指標調(diào)劑平臺

2014年浙江省國土、財政、物價部門聯(lián)合發(fā)布《關于做好耕地占補平衡指標調(diào)劑工作的通知》（浙土資發(fā)〔2014〕36號），建立省級補充耕地指標調(diào)劑平臺?？缡姓{(diào)劑補充耕地指標必須經(jīng)省國土資源廳批準，在網(wǎng)絡平臺進行公示，根據(jù)申請雙方情況進行統(tǒng)一安排。未完成省統(tǒng)籌補充耕地任務，不得調(diào)出指標。未完成上級下達的墾造耕地任務，且耕地后備資源較多、當?shù)匮a充耕地指標尚有余額的，不得調(diào)入指標。指標調(diào)劑實行最高限價，旱地不高于20萬元/畝，水田不高于35萬元/畝。

與廣東省的補充耕地指標交易平臺相比，二者有明顯不同：（1）廣東省平臺含義是機構(gòu)，浙江省平臺含義是網(wǎng)絡系統(tǒng)。（2）廣東省平臺有省、市兩級，浙江省平臺僅有省級。（3）廣東省平臺適用于所有補充耕地指標，浙江省平臺只適用于跨市縣調(diào)劑的補充耕地指標。（4）廣東省平臺作用是競價、成交，浙江省平臺作用是公示，價格和分配還是依靠行政手段。（5）廣東省平臺的活動主體比較廣泛，浙江省平臺的活動主體是各個地方政府。（6）廣東省平臺沒有前置審批，浙江省平臺存在前置審批?？梢?，廣東省平臺是一個有形市場，浙江省平臺是一個行政輔助工具。其原因是廣東省補充耕地指標供給主體多元化、社會化，浙江省指標供給主體單一化，主要是各級政府。

（四）重慶市經(jīng)驗分析

重慶市是國務院批準的全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。2008年重慶市政府出臺《重慶市農(nóng)村土地交易所管理暫行辦法》（渝府發(fā)〔2008〕127），提出設立重慶農(nóng)村土地交易所，開展建設用地掛鉤指標交易。建設用地掛鉤指標特指農(nóng)村宅基地及其附屬設施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地后，產(chǎn)生的可用于建設的用地指標。建設用地掛鉤指標憑證稱為地票。憑地票可以增加等量城鎮(zhèn)建設用地，從而使土地利用計劃更加靈活，符合地方經(jīng)濟發(fā)展需要。截至2013年底，該市已有近67萬農(nóng)戶申請農(nóng)村建設用地復墾，涉及面積約39萬畝，已完成復墾18.15萬畝，已成交地票13.15萬畝，成交額達267億元。

如果從耕地占補平衡角度來看，重慶市地票交易與上海市減量化政策異曲同工，實際上都是城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點政策的延展，只不過地票交易將復墾產(chǎn)生的補充耕地指標進行了票據(jù)化，市場化程度更高，這有利于將更多的收益返還農(nóng)民，也有利于實現(xiàn)復墾資金的良性循環(huán)。目前成都市、廣州市也開始地票交易。

（五）山東東營經(jīng)驗分析

東營市地處渤海海岸低平原地帶，土壤鹽漬化程度重。我國傳統(tǒng)的明溝排鹽方式排鹽效率低，國際上較先進的方法是暗管排鹽，即遵循“鹽隨水來，鹽隨水去”的水鹽運動規(guī)律，將帶空隙的管道鋪設于地下，土體中含鹽水分通過管道空隙匯入管道后排離耕作區(qū)，達到淋洗脫鹽的目的。國外有關暗管排鹽技術(shù)的研究始于19世紀初，20世紀中葉開始廣泛應用。我國引入這項技術(shù)較晚，目前尚未大范圍應用推廣。

2010年，國家“十一五”科技支撐計劃項目“鹽堿地暗管改堿與生態(tài)恢復技術(shù)開發(fā)與示范”項目在吉林省、河北省、天津市、山東省、江蘇省啟動。東營市作為該項目在山東省的示范區(qū)之一，通過將明排明灌的渠道水利轉(zhuǎn)換為暗排暗灌的管道水利，起到3個明顯效果。一是通過暗管改堿技術(shù)改良中度、重度鹽堿地，可在1-2年內(nèi)迅速脫鹽，完成中低產(chǎn)田改造升級。東營市10萬畝重度鹽堿地改良3年后，耕作層含鹽量由10‰-30‰降為3‰-4‰。二是灌排渠系由地上轉(zhuǎn)到地下，原有的農(nóng)級灌水渠、排水溝全被埋在地下1米的暗管取代，對地表不造成影響，減少了溝渠對地塊的切割，擴大了田塊面積，有利于大型農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)，為農(nóng)業(yè)機械化、規(guī)?；?jīng)營搭建了基礎平臺。三是通過對原農(nóng)溝農(nóng)渠進行填埋復耕，實現(xiàn)了20%以上的新增耕地率，遠遠高于一般農(nóng)田整理項目的新增耕地率，這一點對于耕地占補平衡十分重要。暗管技術(shù)不僅適用于鹽堿地改造，也適用于一般耕地排灌系統(tǒng)的改造，在節(jié)地節(jié)水、排澇除漬方面潛力巨大。

2012年，該項目通過課題驗收，研制出了我國第一套暗管改堿裝備，打破了國外技術(shù)壟斷，填補了國內(nèi)空白，并編制完成《土地整治暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程》等11項技術(shù)標準，成功申請了“一種開溝鋪管機作業(yè)功率自適應控制方法及系統(tǒng)”等23項專利，探索試驗了一系列創(chuàng)新性、實用性新技術(shù)，包括科學配置管網(wǎng)形成紊流排除管道淤積技術(shù)、激光制導控制暗管比降技術(shù)等。2013年，國土資源部發(fā)布《暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程第1部分：土壤調(diào)查》（TD/T1043.1-2013）和《暗管改良鹽堿地技術(shù)規(guī)程第2部分：規(guī)劃設計與施工》（TD/T1043.2-2013），積極倡導有條件的地區(qū)開展暗管排水排鹽技術(shù)的推廣應用。

五、總結(jié)與展望

民以食為天，國以糧為先。2013年中央農(nóng)村工作會議指出，解決好13億人口的吃飯問題，始終是我國治國理政的頭等大事，是國際國內(nèi)復雜局勢下掌控經(jīng)濟社會發(fā)展以及國家安全大局的基礎，必須堅持以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。2015年7月，習近平簽署第29號主席令公布《中華人民共和國國家安全法》，首次將糧食安全納入國家安全體系，提出健全糧食安全保障體系，保護和提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障糧食供給和質(zhì)量安全。我國要用占全球7%的耕地，養(yǎng)活占全球21%的人口，耕地可謂寸土寸金。與此同時，我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中，經(jīng)濟建設還將占用大量耕地。耕地占補平衡制度正是協(xié)調(diào)保護資源與保障發(fā)展關系的政策途徑。

按照國家部署，各地正在開展土地利用總體規(guī)劃修改工作，其重要內(nèi)容之一就是劃定“三線”：城市開發(fā)邊界線、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)用地保護紅線。劃定三線的目的是在科學評估區(qū)域資源環(huán)境承載能力的基礎上，對土地資源進行優(yōu)化配置，實現(xiàn)經(jīng)濟建設、耕地保護、生態(tài)安全的多元目標。三線劃定以后，城市開發(fā)的范圍被鎖定，新增建設用地增幅預計收窄，經(jīng)濟建設占用耕地勢頭有望得到一定程度的遏制。

黨的十八大提出大力推進生態(tài)文明建設，努力建設美麗中國，將生態(tài)文明納入“五位一體”的總布局。國土是生態(tài)文明建設的載體，耕地的生態(tài)價值也越來越受到社會各界廣泛重視。在不遠的將來，在耕地占補平衡中引入生態(tài)評估和補償機制，實現(xiàn)耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)的平衡，將是時代賦予耕地占補平衡制度的新使命。

古人云，“但存方寸地，留與子孫耕”，體現(xiàn)了“藏糧于地”的永續(xù)發(fā)展思想。今天的公共管理應當繼承和發(fā)揚這種思想，強本固基，惜地惜壤，憫農(nóng)扶農(nóng)，嚴格執(zhí)行以耕地占補平衡為代表的世界上最嚴格的耕地保護制度，守護好“天下糧倉”，讓肥田沃土世代傳承不滅。

李求軍/責任編輯