周民偉

[摘要]中國共產(chǎn)黨是武裝奪取政權(quán)并以武裝手段獲取國家統(tǒng)治資格的，特殊的歷史和國情決定了黨對國家必須要有“核心控制力”——即堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)必須毫不動搖。經(jīng)過半個世紀(jì)以來的反復(fù)比較，中華兒女得出了“只有共產(chǎn)黨才能救中國、只有共產(chǎn)黨才能發(fā)展中國”的真知。中國共產(chǎn)黨才是真正發(fā)展繁榮中國的可靠保障。確保黨在新形勢下能夠長期執(zhí)政、穩(wěn)定執(zhí)政，必須解決好善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。只有從根本上解決好“黨權(quán)”與“政權(quán)”的問題，才能確保黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，才能推進(jìn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞]黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法執(zhí)政；國家治理能力和治理體系

“黨治國家”是特殊歷史背景下的產(chǎn)物，它指由政黨運行國家、將國家置于政黨操縱下的國家形態(tài)，核心是政黨作為國家的靈魂，主導(dǎo)國家一切。它指政黨統(tǒng)治國家，國家受控在政黨下的事實局面或狀態(tài)。在現(xiàn)代政治關(guān)系中，“政黨—國家—社會”構(gòu)成了民主政治的良性運作。政黨成為國家的核心，但應(yīng)只對國家規(guī)劃方向，不可代替政府的職能，只是通過國家機器的正常運轉(zhuǎn)和社會民眾的自覺參與來實現(xiàn)政黨對國家的有效領(lǐng)導(dǎo)。政黨成為了國家政治規(guī)則的制定者和國家政治權(quán)力的使用者，既代表國家的訴求，也代表階級的利益。馬克思主義政黨是無產(chǎn)階級利益的代言人，以暴力手段推翻舊政權(quán)，這就決定了它并不是一個可以經(jīng)由“合法”的途徑通過選舉、組閣等方式獲得統(tǒng)治國家資格的政黨，而是一個體制外的組織，要想“滲透”國家、掌控國家機器，必須建立高度集權(quán)的黨政體系。而高度集權(quán)就會導(dǎo)致“黨政不分”、“以黨代政”、“黨國一體”。因此，在當(dāng)代中國，既要確保黨對國家的絕對領(lǐng)導(dǎo)又不能混淆紊亂黨政的同異功能，是對黨治理好國家的一大考驗。

一、“黨治國家”既是歷史必然，又有國情需要

封建時期的華夏王朝，逃不過人亡政息的歷史周期律。哪怕是鼎盛的秦、漢時代，中央集權(quán)也沒能覆蓋到疆域內(nèi)的全部領(lǐng)土。辛亥革命后，中國陷入軍閥割據(jù)的局面。任何一派軍閥都不能組建一個強有力的政府來保境安民。五四運動后，國人民主意識開始覺醒，認(rèn)識到政黨在國家政治生活中的作用。進(jìn)入民主時代，社會產(chǎn)生了代表民眾訴求的組織——政黨來進(jìn)行階級利益的表達(dá)和爭奪。同時，中國經(jīng)濟(jì)政治高度不平衡的現(xiàn)實也必然要求要通過出現(xiàn)一個主張人民權(quán)益、掌握國家機器的政黨來運作政權(quán)。國民黨上臺后，憑借著“黨權(quán)”“政權(quán)”“軍權(quán)”的高度統(tǒng)一，將四分五裂的中國在形式上完成了統(tǒng)一，并第一次在表面上賦予了人民參與公共事務(wù)的權(quán)利。第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭和抗日戰(zhàn)爭時期，無論是國民政府還是陜甘寧邊區(qū)政府都可以說實際上是“黨治國家”的型態(tài)。國民黨是由于階級屬性和“一黨專政”的需要，共產(chǎn)黨是出于殘酷的生存環(huán)境。作為革命的領(lǐng)導(dǎo)者和政權(quán)的締造者，黨在國家體制中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位就是基于此確定下來的。這既是歷史的選擇，也是人民的選擇。共產(chǎn)黨執(zhí)政后，由于黨的不朽功績，使黨享有崇高威望，在社會層面擁有巨大民心，能夠迅速進(jìn)行社會動員。出于鞏固新生的人民政權(quán)，集中力量向社會主義過渡以及社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，限于當(dāng)時生產(chǎn)力的低下水平，必須樹立高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，才能保證高效調(diào)動和最大程度整合社會資源，確保國家盡快從千瘡百孔中恢復(fù)生機，向國內(nèi)外展現(xiàn)社會主義的制度優(yōu)勢。因此，不管在新民主主義社會還是社會主義社會，“黨治國家”都是符合當(dāng)時歷史和國情需要的，都在一定時期內(nèi)對鞏固政權(quán)起到了重要作用。

二、“黨治國家”在近代中國政治舞臺上的演繹

國民黨與外國資本主義和國內(nèi)腐朽落后勢力的聯(lián)系，決定了它不可能進(jìn)行徹底的社會革命和發(fā)動群眾，使得它不可能成為一個代表廣大民眾利益、名至實歸的中央政府。辛亥革命成功以后，中國并沒有形成一個統(tǒng)一的國家。普通民眾對國家和政府仍然深感失望，但是對高舉“國民革命”旗號的國民黨倍感推崇。這就為建立一個以“黨權(quán)”為核心的中央政府和以“黨治”為根本的政治秩序提供了社會土壤。孫中山曾說過“以黨治國，就是用本黨的主義治國?！边@個黨義就是三民主義。由此，國民黨通過成立各種黨務(wù)組織、行政系統(tǒng)和組建以黃埔軍校為核心的部隊，形成了“黨務(wù)——黨政——黨軍”一體化的“黨國”體系，在實踐上完成了“政黨國家化”和“國家政黨化”。在國民黨“訓(xùn)政”時期，“一黨專政”達(dá)到了頂峰。國民政府立法規(guī)定，其他黨派不得與國民黨分享權(quán)力，國民政府對國民黨中央政治會議負(fù)責(zé)。國民黨在全國范圍內(nèi)實行極度威權(quán)的“法西斯”領(lǐng)袖獨裁制，通過軍警憲特等組織控制社會各個細(xì)胞，公然宣稱黨、國家的一切都屬于領(lǐng)袖個人。這表明國民黨的“以黨治國”完全是通過行政命令甚至是黨直接下達(dá)命令的國家治理模式，是沒有一點積極作用的“黨國體制”。

共產(chǎn)黨在特殊時期所采用的井岡山政權(quán)、陜甘寧邊區(qū)政府政權(quán)還不能說是日臻成熟的“黨國體制”，國家形態(tài)未見端倪，黨卻要履行除了組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等政黨職能外的軍事、情報、經(jīng)濟(jì)等非政黨職能。爾后，黨通過贏得解放戰(zhàn)爭建立了新中國，成為國家的“靈魂”。黨不需要在法理上獲得“認(rèn)可”，而是通過人民群眾的真心擁護(hù)和意識形態(tài)的價值選擇而執(zhí)政的。因此，它游離于國家體制外，卻締造了國家體制。黨的屬性必然決定國家的屬性。正如1954年憲法所規(guī)定“人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”一樣，黨實際上已不需要法律所“賦予”權(quán)力，整個國家都是由其締造，國家即為她的產(chǎn)物。在這一點上，共產(chǎn)黨從不采用明文條例的模式來規(guī)定推廣。執(zhí)政后，黨通過在中央政府內(nèi)組織黨委和設(shè)立黨組形成了黨管政府的事實局面。社會主義制度確立到“文革”結(jié)束的這段時期，黨通過設(shè)立和政府工作重疊的“對口”部門來代行和壟斷政府工作。黨兼具國家身份，履行了政府的職能。伴隨改革開放的實踐，黨也迫切需要科學(xué)有效的執(zhí)政方式。黨不再代行政府職能轉(zhuǎn)而通過法定程序?qū)Ⅻh的主張上升為國家意志來實現(xiàn)對社會的控制。黨通過依靠群眾路線將之發(fā)揮于國家機器的力量之上，從而實現(xiàn)了全社會對黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)和事業(yè)的支持，中國政治結(jié)構(gòu)逐漸由“黨——人民”向“國家——社會”過渡，這也表明了中國共產(chǎn)黨對駕馭現(xiàn)代民主政治已有足夠的自信和清醒的認(rèn)識。