【摘要】我區(qū)從2003年開展了黃河取水水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作，在對我區(qū)水權(quán)制度建設(shè)、水權(quán)交易現(xiàn)狀、存在的問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了在水權(quán)試點(diǎn)工作中要加強(qiáng)水權(quán)基礎(chǔ)工作建設(shè)、規(guī)范水權(quán)制度建設(shè)、水權(quán)交易市場建設(shè)等方面的對策建議。

【關(guān)鍵詞】水權(quán)；制度；交易

寧夏回族自治區(qū)地處中國西北內(nèi)陸干旱地區(qū)，主要可用水資源包括本地地表水、地下水、黃河水以及苦咸水（苦咸水淡化因?yàn)槌杀据^高，目前在寧夏沒有得到推廣）。本地地表水可利用量僅為3.00億立方米，地下水可開采量為1.50億立方米（扣除地表水重復(fù)計(jì)算量）。目前寧夏的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠黃河水支撐。1987年國務(wù)院分水方案分配寧夏耗用總量指標(biāo)40億立方米，加上當(dāng)?shù)氐叵滤Y源量，全區(qū)可耗用總量41.5億立方米，人均不足700方，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。干旱缺水是寧夏基本區(qū)情，隨著黃河流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對水的需求量的增加，黃河水資源日趨緊張，我區(qū)耗用黃河水量將受到嚴(yán)重限制。要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，對水資源的需求將進(jìn)一步增加，水資源總量不足與發(fā)展需求之間、生產(chǎn)發(fā)展與生態(tài)用水之間的供需矛盾日趨尖銳，水資源短缺已成為制約寧夏社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。實(shí)現(xiàn)黃河水資源優(yōu)化配置、高效利用，必須明晰水權(quán)，建立水權(quán)配置制度，推進(jìn)寧夏節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

一、水權(quán)制度建設(shè)

1.1 水權(quán)制度制定背景

寧夏水資源具有時(shí)空分布不均、年內(nèi)和年際變化大等特點(diǎn)，極端天氣加劇了水資源總量匱乏的問題。2011年中央1號文件提出“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，充分運(yùn)用市場機(jī)制優(yōu)化配置水資源”。2013年習(xí)近平總書記提出了政府與市場“兩手發(fā)力”的治水思路。黨的十八大、十八屆三中全會(huì)和習(xí)近平總書記重要講話精神要求，立足我國基本國情水情，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，正確發(fā)揮市場作用和政府作用，加快推進(jìn)水權(quán)水市場建設(shè)，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效、流轉(zhuǎn)順暢的國家水權(quán)制度體系和水市場格局?！端ā返谒氖藯l規(guī)定“直接從江河、湖泊或者地下水取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并交納水資源費(fèi)取得水權(quán)”。實(shí)行取水許可制度和水資源有償使用制度體現(xiàn)了水資源是有價(jià)值的商品水。由于用水效率和效益因行業(yè)和用戶的不同而不同，各用水戶的用水量因用水效率的改變會(huì)發(fā)生動(dòng)態(tài)變化。因此，這種行政分水方式是無法取得高效率和效益的。實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置，只有通過制度和市場雙重手段，才能促進(jìn)有限水資源的高效利用和合理配置，使水資源利用效率最大化和配置最優(yōu)化。

1.2 水權(quán)制度和水權(quán)交易是水資源有效配置的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

水資源是自然資源，具有財(cái)產(chǎn)和資源雙重屬性，當(dāng)水資源短缺時(shí)，水資源具有資產(chǎn)的特性?！吨腥A人民共和國憲法》、《中華人民共和國水法》規(guī)定，水資源屬于國家所有。水權(quán)指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)（包括占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能）。水權(quán)確權(quán)是指依法確認(rèn)單位或個(gè)人對水資源占有、使用和收益的權(quán)利的活動(dòng)。我國當(dāng)前在水資源所有權(quán)和使用權(quán)上制定了一些制度，如流域管理與行政管理相結(jié)合的管理制度、取水許可制度和有償使用制度、用水計(jì)量收費(fèi)制度、用水總量控制和定額管理制度等，這些更多地體現(xiàn)在水權(quán)持有者的義務(wù)上。用水戶層面的初始水權(quán)（國家及其授權(quán)部門第一次通過法定程序?yàn)槟骋坏貐^(qū)、部門或用戶分配的水資源使用權(quán)）尚不明晰。農(nóng)業(yè)用水戶和工業(yè)企業(yè)用水等的初始水權(quán)不明確，可轉(zhuǎn)讓的水權(quán)無從核算。另外，水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)也需要從水權(quán)的角度進(jìn)行分析解決。

水權(quán)制度建設(shè)旨在建立起歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的水資源產(chǎn)權(quán)制度，是要利用產(chǎn)權(quán)激勵(lì)和可轉(zhuǎn)讓功能，提高用水效率，減少水資源浪費(fèi)，并實(shí)現(xiàn)水資源在不同用途之間的轉(zhuǎn)換。

二、寧夏水權(quán)改革現(xiàn)狀和存在的主要問題

2.1 寧夏水權(quán)交易現(xiàn)狀

2003年9月，黃委會(huì)以黃水調(diào)[2003]28號文件《關(guān)于寧夏回族自治區(qū)開展黃河取水水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的復(fù)函》，同意寧夏開展黃河干流取水水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作。編制了《寧夏青銅峽河西灌區(qū)惠農(nóng)渠灌域向馬蓮臺(tái)電廠轉(zhuǎn)讓部分黃河取水水權(quán)可行性研究報(bào)告》和《寧夏青銅峽河?xùn)|灌區(qū)漢渠灌域向大壩電廠三期工程轉(zhuǎn)讓部分黃河取水水權(quán)可行性研究報(bào)告》。2004年，兩個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓節(jié)水改造項(xiàng)目已先后開工建設(shè)，進(jìn)展比較順利。

目前，寧夏已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)換水量主要通過干渠節(jié)水改造工程獲得。由寧夏水利廳代表寧夏政府與工業(yè)企業(yè)簽署水權(quán)轉(zhuǎn)換合同，并監(jiān)督水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目的實(shí)施。轉(zhuǎn)換水價(jià)根據(jù)節(jié)水項(xiàng)目成本和項(xiàng)目周期制定。隨著干渠改造成本的提高和節(jié)水潛力的下降，轉(zhuǎn)換水價(jià)呈現(xiàn)上升趨勢，截至2013年6月，寧夏共有9個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，轉(zhuǎn)換水量約8800萬立方米。水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目一方面在保持用水總量不變的情況下，幫助工業(yè)企業(yè)解決了用水難題，并用相對較少的水量撬動(dòng)全區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面強(qiáng)制工業(yè)企業(yè)合理用水，限制了其對新鮮水資源的占用。嚴(yán)格的水權(quán)轉(zhuǎn)換審批措施，極大地促進(jìn)了工業(yè)企業(yè)在節(jié)水方面的技術(shù)改造與升級。在水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施的10年間，水洞溝電廠、鴛鴦湖電廠等企業(yè)相繼實(shí)施節(jié)水改造工程，年節(jié)約水量為7000萬立方米，對緩解寧夏當(dāng)?shù)厮畨毫ψ饔蔑@著。

2.2 寧夏水權(quán)改革存在的問題

2.2.1 法律法規(guī)體系不健全

我國目前與水權(quán)交易有關(guān)的法規(guī)主要是《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》。對取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作了原則性規(guī)定?？傮w上看，誰能開展水權(quán)交易（市場主體）、能對哪些水權(quán)開展交易（可交易水權(quán)）、怎么開展交易（交易規(guī)則）等水權(quán)交易關(guān)鍵問題，缺乏通用的法律規(guī)定。同時(shí)，《條例》將取水權(quán)初始配置方式限定為政府行政配置，排除了市場機(jī)制的運(yùn)用，將取水權(quán)轉(zhuǎn)讓標(biāo)的限定為通過節(jié)水措施節(jié)約的水資源，限制了市場機(jī)制作用發(fā)揮的空間。

2.2.2 水權(quán)交易實(shí)踐不充分

目前我們寧夏雖然有了一些交易案例，總體上看，我區(qū)水權(quán)交易市場尚處于起步階段，很多方面還未形成有效的做法和經(jīng)驗(yàn)。主要表現(xiàn)在：一是這些交易案例都是由政府主導(dǎo)操作的，政府與市場的界限不清。二是市場機(jī)制的作用不明顯，市場供求機(jī)制、價(jià)格調(diào)節(jié)機(jī)制、競爭機(jī)制尚未在交易中發(fā)揮作用。三是水權(quán)交易平臺(tái)建設(shè)剛剛起步，缺乏有效的水權(quán)交易運(yùn)作體系，如管理體制不合理、轉(zhuǎn)讓市場不成熟。四是市場交易規(guī)則尚不健全，市場準(zhǔn)入、市場交易、市場監(jiān)管等規(guī)則基本處于空白。五是交易風(fēng)險(xiǎn)防范、第三方影響評價(jià)等機(jī)制尚未建立，只是停留在理論層面，市場監(jiān)管基本處于缺位狀態(tài)，社會(huì)監(jiān)督和公眾參與不足。

2.2.3 基礎(chǔ)工作弱

主要表現(xiàn)在：一是管理水平不高，與現(xiàn)代水資源管理制度不適應(yīng)。水資源是部門分割管理的“多龍管水”體制。地表水與地下水、城市與農(nóng)村、供水與排水、治污與回用相脫節(jié)，體制障礙影響了水資源的統(tǒng)一管理，制約了水資源管理部門對水資源配置、節(jié)約、保護(hù)職能的正常履行。二是灌溉定額制定缺乏科學(xué)依據(jù)。2014年寧夏全區(qū)毛灌溉用水量為58.20億立方米，已超過最嚴(yán)格水資源管理制度規(guī)定的農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水量之和55.14億立方米。三是實(shí)際灌溉面積與上報(bào)的灌溉面積不符。2015年農(nóng)牧廳土地確權(quán)面積1935萬畝，實(shí)際灌溉面積783萬畝。四是水資源監(jiān)控能力弱。秦漢渠、東干渠等干渠直開口支斗渠有取水監(jiān)測計(jì)量設(shè)施，支斗渠以下渠道幾乎無監(jiān)測計(jì)量設(shè)施；在高峰期灌區(qū)用水需求量大時(shí)，干渠梢段和部分高口高地用水通常難以有效保障，致使供用水矛盾較為突出，灌溉水利用系數(shù)低；初始水權(quán)界定不清晰；各用水戶田塊分散，不利于節(jié)水；小額水權(quán)找不到交易市場，等等這些問題難以為水權(quán)交易提供技術(shù)支撐。

三、對策建議

3.1 加強(qiáng)水權(quán)基礎(chǔ)工作建設(shè)

農(nóng)業(yè)取水量占寧夏全區(qū)總?cè)∷康?0%，對寧夏而言，當(dāng)前最重要的是結(jié)合農(nóng)業(yè)用水定額管理制度，建立并實(shí)施農(nóng)業(yè)初始水權(quán)分配制度和流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制的建立。農(nóng)業(yè)初始水權(quán)與灌溉面積和作物種植結(jié)構(gòu)掛勾，所以首先要核實(shí)各市縣灌溉面積，合理分配初始水權(quán)。抓緊完善水資源監(jiān)測、計(jì)量、水量調(diào)度等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3.2 規(guī)范水權(quán)制度建設(shè)

目前我區(qū)選擇了賀蘭、紅寺堡、中寧3個(gè)試點(diǎn)縣做為寧夏水權(quán)交易試點(diǎn)縣，首先要探索3個(gè)試點(diǎn)縣的工作機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)，為水權(quán)確權(quán)工作提供法規(guī)依據(jù)。研究制定水權(quán)交易管理辦法，明確可交易水權(quán)的范圍和類型、交易主體和期限、交易價(jià)格形成機(jī)制、交易平臺(tái)運(yùn)作規(guī)則等。確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制范圍、初始水權(quán)分配制度、取用水管理、水權(quán)轉(zhuǎn)讓利益補(bǔ)償機(jī)制以及水市場的監(jiān)管制度等。在實(shí)踐探索中不斷修正和完善水權(quán)制度的理念、方法和適用性，不斷提高其可操作性和應(yīng)用性，摸索適合我區(qū)區(qū)情水情的水權(quán)制度。

3.3 在水權(quán)試點(diǎn)中，探索水權(quán)交易市場建設(shè)路徑

受水資源的流動(dòng)性、季節(jié)性等特性所決定，水權(quán)交易存在很多不易界定的問題，為此水權(quán)交易市場的培育更為復(fù)雜。要重視基層的實(shí)踐，充分運(yùn)用3個(gè)試點(diǎn)縣的工作機(jī)制，積極探索水權(quán)交易市場培育的方式方法，摸索適合我區(qū)的水權(quán)交易市場建設(shè)路徑，為在全區(qū)范圍內(nèi)培育水權(quán)交易市場提供示范、借鑒。

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