新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)環(huán)境的法律保護初探

姚懿玶

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新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)環(huán)境的法律保護初探

姚懿玶

摘要：新型城鎮(zhèn)化化建設(shè)成為推動中國經(jīng)濟飛速發(fā)展的強大引擎，被賦予了時代的重任。在十八屆三中全會及中央城鎮(zhèn)化工作會議上，中央領(lǐng)導(dǎo)對我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進行了全面、科學(xué)、系統(tǒng)的謀劃。本文針對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的環(huán)境問題，從法律角度科學(xué)深入地分析其具體表現(xiàn)，并結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀，提出了具體的環(huán)保法律對策，以期對今后推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展有所助益。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；法律保護

一、概念及內(nèi)涵

“新型城鎮(zhèn)化”是對“傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化”的揚棄和發(fā)展。二者在人口集聚、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)擴大、城鎮(zhèn)空間擴張和城鎮(zhèn)文明發(fā)展四個方面并無顯著區(qū)別，但在實現(xiàn)內(nèi)涵、目標、內(nèi)容與方式上卻大相徑庭。現(xiàn)實中，由于各行業(yè)、各領(lǐng)域研究的著眼點不同[1]，致使“新型城鎮(zhèn)化”一詞至今尚無統(tǒng)一、明確的定義。

本文認為所謂新型城鎮(zhèn)化是指以可持續(xù)發(fā)展理論、“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以新型工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐，以城鄉(xiāng)要素的合理、自由流動為前提，以實現(xiàn)“城與鄉(xiāng)”、“人與自然”和諧發(fā)展為目標，以集約、智能、綠色、低碳為特征，構(gòu)筑人、自然、環(huán)境融為一體、互惠共生的嶄新城鎮(zhèn)化過程。

對其內(nèi)涵的理解表述為：

(1)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想是可持續(xù)發(fā)展和“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。承認人的需求是多方面的，經(jīng)濟發(fā)展是滿足人的需求的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，但不是人生存的唯一需求[2]。堅定走新型城鎮(zhèn)化道路，可以最大限度地將發(fā)展成果惠及廣大人民，更有效率的滿足人民多樣化的需求。

(2)新型城鎮(zhèn)化的物質(zhì)基礎(chǔ)是以信息化為基礎(chǔ)的新型工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)?！靶滦汀本鸵馕吨鴳?yīng)實行“低排放、低污染和低能耗”的發(fā)展方式。

(3)新型城鎮(zhèn)化的前提是城鄉(xiāng)要素的合理、自由流動。生產(chǎn)要素的合理、自由流動是經(jīng)濟活動的重要源泉[3]。自由體現(xiàn)了遵循市場規(guī)律，實現(xiàn)人口的自由流動，更是對人格尊嚴的根本保障。

(4)新型城鎮(zhèn)化的目標就是實現(xiàn)“城與鄉(xiāng)”、“人與自然”的和諧發(fā)展。全面推進區(qū)域統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)一體，實現(xiàn)人與人、人與鄉(xiāng)村、人與城鎮(zhèn)以及人與自然的和平共處。

二、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對生態(tài)環(huán)境的影響

(一)人口集中帶來的不利后果

城鎮(zhèn)化首先表現(xiàn)為人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，即人口的城鎮(zhèn)化[4]。當(dāng)人口過度集中，超出環(huán)境承載能力時，勢必給自然環(huán)境帶來威脅。

1.土地資源利用不合理

過去一些地區(qū)在快速城鎮(zhèn)化的過程中，將城鎮(zhèn)化單純地等同于城市建設(shè)，盲目學(xué)大中城市搞開發(fā)，片面追求城市規(guī)模的擴張。如修建大廣場、新城區(qū)、各式工業(yè)產(chǎn)業(yè)園，等等。如此大拆大建，肆意妄為，城鎮(zhèn)化淪為一場轟轟烈烈的“造城運動”[5]，為新型城鎮(zhèn)化的推進帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。

2.固體廢棄物污染

人口的大量集聚，勢必產(chǎn)生更多的生活垃圾，且城鎮(zhèn)人民的生活水平愈高，垃圾產(chǎn)量愈大，種類愈龐雜。無序堆放的固體廢棄物不僅占用了城鎮(zhèn)的大量土地，而且常常是群蠅飛舞、塵土飛揚，增加了大氣中的粉塵含量，對城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境造成嚴重污染。

3.水資源污染

隨著城鎮(zhèn)居民生活水平的顯著提高，居民所排放的生活污水成分更加復(fù)雜，排放量也顯著增多。大量未經(jīng)處理的生活污水直接排入河流、湖泊、水庫，致使地表水甚至地下水遭受嚴重污染，同時，排放的污水還極可能通過循環(huán)成為居民的飲用水，這無疑對城鎮(zhèn)居民的飲用水安全構(gòu)成嚴重威脅。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶來的工業(yè)污染

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決農(nóng)民就業(yè)、增加農(nóng)民收入等方面起到了重要的作用，功不可沒，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大多規(guī)模小且布局分散，且多為粗放型生產(chǎn)，資源利用率低，生產(chǎn)中污染物排放量大，給自然帶來一系列環(huán)境問題。

1.電子垃圾污染

科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展加快了電子產(chǎn)品更新?lián)Q代的速度，全國越來越多的廢舊電器、電子設(shè)備紛紛被淘汰，造成數(shù)量巨大的電子垃圾。電子垃圾含有許多有害物質(zhì)，如鉛、鎘、汞、鉻等，成為繼工業(yè)時代化工、冶金、造紙、印染等廢棄物后的又一新興環(huán)境污染物。

2.土壤污染

工業(yè)固體廢棄物、電子垃圾，不經(jīng)任何物理和生化處理，直接傾倒于土壤表面，經(jīng)過長時間的風(fēng)吹日曬、雨水沖刷，使得重金屬不斷向四周擴散，這些放射性物質(zhì)極易被土壤吸附，并長時間滯留土壤層中，日積月累，必將危害人體健康。

(三)城鎮(zhèn)交通擴張帶來的環(huán)境壓力

交通作為城鎮(zhèn)發(fā)展的樞紐，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供物資和人員流動服務(wù)，對城鎮(zhèn)發(fā)展具有重要的推拉作用。交通發(fā)展帶來正外部性的同時也帶來了明顯的負外部性，比如交通擁堵、空氣污染、噪聲污染等一系列“城市病”[6]。

1.汽車尾氣污染

隨著人民生活水平的快速提高，“家家有車”現(xiàn)象更為普遍，私有交通把交通的負外部性顯著擴大，交通擁堵、空氣質(zhì)量急劇惡化，霧霾天氣更為常見，汽車尾氣成為大氣的主要污染源。人體持續(xù)暴露于污濁的環(huán)境中，輕則頭暈?zāi)垦?、呼吸困難，重則損害中樞神經(jīng)，引起全身痙攣、麻痹，甚至導(dǎo)致死亡。

2.噪聲污染

噪聲污染成為城鎮(zhèn)發(fā)展的新公害。城鎮(zhèn)化的不斷推進，造成大量人口集聚一方，城鎮(zhèn)面積不斷擴大，大大增加了人們的出行距離，私人汽車日漸增多，造成交通繁忙，城鎮(zhèn)道路擁堵，交通噪聲此起彼伏。城鎮(zhèn)居民長期生活在噪聲超標的環(huán)境中，不僅嚴重損害人的身體健康，還影響到人的心理健康。長此以往，人們感到心緒不寧、煩躁不安，工作和學(xué)習(xí)中更難以集中精力，甚至?xí)l(fā)嚴重的身心疾病。

三、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)環(huán)境保護存在的法制問題

(一)環(huán)境立法不完善

環(huán)保方面的法律法規(guī)不健全是城鎮(zhèn)化進程中環(huán)境治理工作不理想的主要原因之一。徹底根除新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中所帶來的環(huán)境問題不僅需要直接的法律、法規(guī)，還需要間接的日常習(xí)慣與環(huán)保意識來約束。我國目前雖已有《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物污染防治法》等相關(guān)環(huán)保法規(guī)，但與有著豐富環(huán)境治理經(jīng)驗的西方國家相較，我國明顯存在著立法起步晚，經(jīng)驗不足，立法前瞻性不夠等問題，致使對推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中可能出現(xiàn)的環(huán)境管理、污染治理等相關(guān)問題難以考慮周全，使得具體環(huán)保管治措施難度加大。

主要表現(xiàn)在：(1)環(huán)保制度缺乏。傳統(tǒng)的社會制度是基于“經(jīng)濟理性”而非“生態(tài)理性”，科學(xué)、有效的環(huán)保制度供給不足，難以調(diào)動人們對環(huán)境保護的積極性和創(chuàng)造性，成為生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的根源[7]。追求經(jīng)濟利益是經(jīng)濟主體的內(nèi)在屬性，“經(jīng)濟人”以追求經(jīng)濟效益的最大化為主要目標，勢必將生態(tài)環(huán)境作為廢棄物的公共排污池。(2)監(jiān)管體制混亂。我國環(huán)保部門與其他部門在職責(zé)權(quán)限上存在著交叉，環(huán)保部門的“統(tǒng)一監(jiān)管”職能幾乎被弱化甚至被架空。加上各部門在履行職責(zé)中各自為陣，部門間缺乏長效合作機制與協(xié)調(diào)機制，使得污染行為屢禁不止。

(二)環(huán)境執(zhí)法不嚴

“環(huán)保執(zhí)法，絕不能失之于寬、失之與軟。”[8]長期以來，我國在環(huán)保方面存在的根本問題，不僅僅體現(xiàn)在法律法規(guī)的不健全，其執(zhí)法不嚴的問題更嚴重。對執(zhí)行主體-政府來說，它既是環(huán)境保護的主要監(jiān)督主體，同時又是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的重要推動者，由于法律條文上對政府環(huán)境責(zé)任規(guī)定的缺失，監(jiān)管力度較弱，使得部分地方政府在做投資建設(shè)項目以及招商引資的過程中，極易受經(jīng)濟利益的驅(qū)使，以致在執(zhí)法上消極懈怠與不作為。對執(zhí)行對象來說，現(xiàn)行法律通常以行政執(zhí)法、罰款等手段制裁責(zé)任者的污染行為，往往以罰代刑，顯然，這樣的懲罰手段力度還遠遠不夠。

(三)環(huán)境司法功能較弱、地位不高

司法的最終保障性功能決定了司法應(yīng)被視為環(huán)保法治建設(shè)中最為重要的環(huán)節(jié)。司法實踐中，我國卻采取了以環(huán)境行政為主、環(huán)境司法為輔的環(huán)保體制，環(huán)境污染案件大都先經(jīng)過環(huán)境行政部門的處理后才由法院受理。對于破環(huán)自然資源的案件，通常也是在行政部門不愿介入時，才轉(zhuǎn)由法院受理。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致雖有環(huán)保法但司法機關(guān)卻鮮以適用或者環(huán)境庭無案可辦的尷尬局面。同時，我國《刑法》分則條文第六章第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”中，僅有3種是關(guān)于環(huán)境污染的犯罪，而破壞資源方面的罪名多達14種以上，這種偏差降低了環(huán)境司法的地位，也大大減損了環(huán)境法制的功能。

(四)公眾環(huán)保意識淡薄

過去我國對環(huán)境教育并不重視，生活中開展環(huán)保知識的普及活動更是微乎其微。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期，許多政府仍忽視生態(tài)環(huán)境保護的重要性，忽視人與自然環(huán)境的協(xié)調(diào)，將環(huán)保意識停留于表面，只追求短期效益與政績，盲目發(fā)展經(jīng)濟。部分地方政府消極執(zhí)法，對企業(yè)污染行為更是采取默許、縱容的態(tài)度，致使企業(yè)為所欲為，置生態(tài)環(huán)境于不顧。

四、推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中生態(tài)環(huán)境法律保護的對策

(一)立法層面

1.將相關(guān)環(huán)保制度入法

制度建設(shè)是推進城鎮(zhèn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，許多地方政府仍一味追求經(jīng)濟效益，忽視環(huán)保，導(dǎo)致環(huán)保制度的建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)化的建設(shè)速度，嚴重制約了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。(1)建立生態(tài)文明考核評價機制，實行“一票否決制”。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，使得地方政府不得不對環(huán)境問題高度重視，有效約束一些地方政府重經(jīng)濟輕環(huán)保的行為。(2)實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度。城鎮(zhèn)化建設(shè)中，建立健全居民生活用電、用水用氣等階梯價格制度，按照污染種類、污染程度的差異，制定不同等級的補償標準[9]。同時，制定并完善生態(tài)補償方面的政策法規(guī)，切實加大生態(tài)補償投入力度，嚴格規(guī)范生態(tài)補償操作流程，使得補償資金有針對化、合理化、透明化。

2.實行最嚴格的環(huán)境監(jiān)管制度

建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度，具體落實環(huán)境監(jiān)管部門的法定職責(zé)，依法獨立進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。第一，轉(zhuǎn)變政府績效考核標準，從根本上扭轉(zhuǎn)地方政府片面追求經(jīng)濟效益的政績觀，將單位GDP能源消耗及主要污染物排放強度等指標納入地方政府政績考核的范圍，使發(fā)展綠色、低碳城鎮(zhèn)化成為地方政府的自覺行為。第二，健全污染監(jiān)測、預(yù)警和風(fēng)險評估機制，加強環(huán)境監(jiān)督體系建設(shè)，提升自身的監(jiān)測能力，健全空氣、水污染的應(yīng)對體系，提高執(zhí)行力。

3.修改相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)，加重環(huán)境犯罪的懲罰力度

目前，我國的環(huán)境保護法律法規(guī)還不是很健全，有些內(nèi)容更是無法適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，特別是法條中所規(guī)定的罰則較輕，“守法成本高，違法成本低”的問題是長期以來我國環(huán)保工作中面臨的最常見難題。鑒于當(dāng)前中國嚴峻的環(huán)境現(xiàn)狀，需要制定重典，即需要一部真正的違法成本高的法律。因此，修改環(huán)保法律法規(guī)中的相關(guān)罰則，提高違法成本，勢在必行。

(二)執(zhí)法層面

1.加大環(huán)保執(zhí)法力度

環(huán)境污染事件屢禁不止，一個重要原因就在于法律懲罰力度過于疲軟，沒有讓污染環(huán)境者付出更大的成本。當(dāng)企業(yè)違法所獲得的利益高于罰款所付出的成本時，絕大多數(shù)企業(yè)仍會選擇鋌而走險。我國新修改的《環(huán)境保護法》在加大處罰力度上有了很大的突破，增設(shè)了“按日計罰”、連帶責(zé)任等內(nèi)容，是環(huán)保法歷史上的一大進步，為環(huán)保工作的穩(wěn)定開展奠定了堅實的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我國環(huán)境執(zhí)法還應(yīng)引入強制執(zhí)行制度，對那些造成環(huán)境污染，屢教不改的，可強制帶走，進行批評教育、予以行政處罰，對造成重大污染損失的，應(yīng)移交法院審理。

2.提高環(huán)保人員執(zhí)法素質(zhì)

要破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中環(huán)境執(zhí)法的困境，環(huán)保部門更應(yīng)從自身做起，從內(nèi)部改革，以內(nèi)促外。對環(huán)保執(zhí)法人員應(yīng)定期進行培訓(xùn)，使他們更加系統(tǒng)的掌握環(huán)境執(zhí)法的相關(guān)環(huán)保知識和法律法規(guī)，全面提高其業(yè)務(wù)水平，以增強執(zhí)法的合法性、合理性。執(zhí)法人員如若有嚴重違反環(huán)保執(zhí)法工作的，應(yīng)予以果斷開除，并永不錄用。這樣不僅可以檢驗執(zhí)法人員的素質(zhì)，還能有效肅清環(huán)保執(zhí)法隊伍中違法亂紀的行為，確保環(huán)保執(zhí)法工作的公平性、公正性。

(三)司法層面

1.對法官進行專業(yè)培訓(xùn)

環(huán)境侵權(quán)具有間接性、潛伏性、長期性的特點，加上因果關(guān)系的不確定性、致害原因的復(fù)雜性以及涉案人員的廣泛性，使得生態(tài)環(huán)境案件的審理更難于一般侵權(quán)案件。而法官對于法律條文的理解和熟練程度直接關(guān)系著審理的效果，決定著案件裁判結(jié)果是否公正。這就對法官的環(huán)境法理論、環(huán)境法實踐審判經(jīng)驗、環(huán)境司法技術(shù)與技巧等提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。針對目前我國司法隊伍的現(xiàn)狀，應(yīng)大力加強對法官環(huán)境方面專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，充分利用現(xiàn)有的審判資源，吸收專業(yè)人才，以充實審判隊伍，保障司法審判的公正性。

2.組建中立的環(huán)境監(jiān)測、鑒定機構(gòu)

環(huán)境訴訟中經(jīng)常遇到專門化、技術(shù)性的問題，需要環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)、環(huán)境鑒定機構(gòu)予以監(jiān)測或鑒定。然而，司法實踐中環(huán)境監(jiān)測、鑒定機構(gòu)大多隸屬于環(huán)境行政職能部門，不具有中立性，所出具的數(shù)據(jù)會影響到法院審判結(jié)果的公正性。因此，組建中立的環(huán)境監(jiān)測、鑒定機構(gòu)，使其擺脫行政隸屬性，為環(huán)保司法發(fā)揮其應(yīng)有的職能。

(四)守法層面

1.提高公眾環(huán)保責(zé)任意識

環(huán)境問題的產(chǎn)生大多是因為人們?nèi)狈Νh(huán)保責(zé)任意識所導(dǎo)致的，因此必須從普及環(huán)保知識、提高環(huán)保責(zé)任意識著手。只有徹底改變?nèi)藗儦㈦u取卵、竭澤而漁的生產(chǎn)方式，當(dāng)人們學(xué)會尊重自然，與自然和諧共處時，才能真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

第一，應(yīng)廣泛宣傳環(huán)保知識，開展環(huán)保教育。一方面，在義務(wù)教育中引入環(huán)保課程，從小就培養(yǎng)環(huán)保意識，讓環(huán)保觀念深入到人們的思想深處，內(nèi)化為人們的行為準則。另一方面，對那些未接受環(huán)保教育的，通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，廣泛宣傳和普及環(huán)保知識，公開揭露、譴責(zé)環(huán)境污染行為，喚起全民環(huán)保意識和可持續(xù)發(fā)展意識，增強全民環(huán)境保護的責(zé)任感和使命感。第二，增強人們的環(huán)保法律知識。讓每一個公民都參與到環(huán)保法制建設(shè)中來，將保護環(huán)境視為一個責(zé)任、一項義務(wù)，每個人都義不容辭。

2.加強企業(yè)對環(huán)保的重視度

改善環(huán)境質(zhì)量，單靠公民個人的力量是遠遠不夠的。在政府主導(dǎo)下，積極督促企業(yè)環(huán)境信息公開化，讓市民對其進行有效監(jiān)督。政府需要對企業(yè)的環(huán)境行為規(guī)定具體的標準，劃分企業(yè)的環(huán)境信譽度，采取宣傳教育與處罰相結(jié)合的方式，提高企業(yè)對環(huán)保的重視度。首先，對各企業(yè)管理人員進行宣傳教育，使其明確環(huán)保的重要性。其次，要求各企業(yè)制定污染廢棄物處理細則，并提高污染物處理技術(shù)，配備專門的污染物處理設(shè)備設(shè)施，須達到國家相關(guān)污染物處理、排放的標準。最后，針對排放污染廢棄物不達標的企業(yè)，可采取相應(yīng)的處罰措施，予以嚴厲懲處。

總之，對于個人、企業(yè)要參與到環(huán)保工作中來，需要政府及其他環(huán)保機構(gòu)有計劃、有步驟的開展，這樣才能把零散的環(huán)保力量集聚起來，為環(huán)保工作的有序、順利進行奠定重要根基。(作者單位：中南林業(yè)科技大學(xué))

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作者簡介：姚懿玶，女，漢族，湖南常德人，中南林業(yè)科技大學(xué)2013級法學(xué)碩士研究生。