社會治理創(chuàng)新過程中政府角色的轉(zhuǎn)變

李雙

摘 要：社會治理創(chuàng)新是各界共同關(guān)注的議題，也是完善治理理論的戰(zhàn)略性要求。而政府作為社會治理的主要參與者，如何轉(zhuǎn)變政府在社會治理過程中的角色，對當(dāng)前社會穩(wěn)定運行具有重大的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：治理；社會治理創(chuàng)新；挑戰(zhàn)；角色的轉(zhuǎn)變

社會的多元化正在成為時代的新特征，由政府單一主體進(jìn)行社會治理的時代正漸行漸遠(yuǎn)。社會組織以及其他社會自治力量正在迅速成長起來，并開始在社會治理中扮演越來越重要的角色。在這樣一個多元化的系統(tǒng)中，政府應(yīng)當(dāng)扮演什么樣的角色呢？

一、相關(guān)概念的界定

中共十八屆三中全會首次提到，要“創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素”，適應(yīng)社會發(fā)展各方面的需求，實現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（一）治理的內(nèi)涵

現(xiàn)代意義上的治理形成于上世紀(jì)八九十年代。1989年世界銀行對非洲地區(qū)的形勢進(jìn)行一系列科學(xué)考察時，第一次在報告中出現(xiàn)了“治理危機(jī)”一詞。此后，“治理”一詞便開始廣泛應(yīng)用起來。這其中，世界銀行提出了“公共治理”的概念，強(qiáng)調(diào)公共治理的功能性，組織要管理公共政策、最大限度地提供公共服務(wù)；經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出治理的目標(biāo)是善治；國際貨幣基金組織則認(rèn)為治理是萬能的，它無所不包，是一個國家經(jīng)濟(jì)政策、規(guī)則框架、管理體系等所有方面的總和；歐盟認(rèn)為治理就是一種公民表達(dá)政治利益訴求、進(jìn)一步參與國家社會管理和權(quán)力實施的過程；全球治理委員會認(rèn)為治理的過程就是實現(xiàn)各國政治平衡的過程，治理作為一種理論，具有過程性、協(xié)調(diào)性、多元性、持續(xù)性等特征。

綜上所述，我們可以看出治理的主體是多元化的，國家、政府、市場、社會、公民通過溝通、協(xié)商等一系列合法化方式，制定和執(zhí)行公共政策，共同對國家和社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，國家不是治理唯一的主體。

（二）社會治理創(chuàng)新內(nèi)涵

社會治理是當(dāng)代社會公共管理職能社會化的結(jié)果。[1]所謂社會治理，就是在現(xiàn)有的社會發(fā)展條件下，政府、各種社會組織與公民等多種社會主體參與到社會治理過程中來，共同協(xié)商合作，進(jìn)行社會公共事務(wù)的管理，實現(xiàn)公共利益的最大化。對這一內(nèi)涵的界定可從主體、方式和目的上進(jìn)行解釋。首先，從主體來看。傳統(tǒng)的社會治理主體主要是政府，政府的觸角延伸到社會的方方面面，扮演者掌舵人的角色，政府與其他社會組織、個人之間是管理者與被管理者的關(guān)系，社會組織與個人完全同從與政府的行政命令。但創(chuàng)新社會治理的主體改變了過去這種單一的主體模式，將社會組織與公民個人等納入到社會治理的主體范圍中來，政府不再是公共服務(wù)的唯一提供者，實現(xiàn)了主體的多元化；其次，從治理方式來看，創(chuàng)新社會治理要改變過去單一依靠行政命令的方式，多角度、多方面的采用行政手段、法治手段、經(jīng)濟(jì)手段以及文化手段等方式進(jìn)行社會治理，實現(xiàn)方式的多元化。例如，公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面既有政府等公共組織采用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段或市場手段、必要的行政手段或政策手段、道德手段等提供，也有工商企業(yè)等營利組織通過市場化手段供給，還有非營利性組織運用市場手段或者社會動員方式提供等；[2]最后，從目的上來看。社會治理的目的不僅是為了提高社會效率，實現(xiàn)公共利益最大化，更重要的是在此基礎(chǔ)上體現(xiàn)社會公平，以人的全面發(fā)展為最終宗旨。公民作為政府行政行為相對方，政府行政效果的好壞取決于政府與公民個人之間的關(guān)系，有賴于公民的合作與支持。政府以及社會組織與公民之間不僅是管理與被管理的關(guān)系、服務(wù)提供者與服務(wù)接受者的關(guān)系，同時還是被監(jiān)督者與監(jiān)督者之間的關(guān)系。[3]

二、政府角色轉(zhuǎn)換過程中遇到的挑戰(zhàn)

我國正處于社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，過渡階段國際國內(nèi)復(fù)雜的社會矛盾使得改善社會治理充滿著挑戰(zhàn)，社會治理創(chuàng)新任重而道遠(yuǎn)。

首先，社會治理創(chuàng)新的理念缺失。眾所周知，傳統(tǒng)的政府管理理念是政府中心主義，政府行使行政權(quán)力、管理社會、約束相對人的行為，社會組織和公民個人處于一種被動管理的狀態(tài)。在這種理念下，政府在社會管理中只注重政府的需要，而忽視了公眾與社會的需求，只注重政府單一主體的管理，忽視了社會組織和公眾對社會的參與；在治理的同時，只注重效率而不重視社會公平以及個人的全面發(fā)展。這種治理理念造成的結(jié)果就是隨著改革的深入，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會矛盾或社會問題也更日益突出。[4]

其次，社會治理創(chuàng)新方式的落后。隨著社會分化的加速，我國社會結(jié)構(gòu)逐漸異質(zhì)化與多樣化，傳統(tǒng)的單一的社會結(jié)構(gòu)已慢慢淡出視野。在社會組織方面，各種社會組織不斷涌現(xiàn)，組織更加多樣化，功能更加專門化，而參與社會治理的能力也越高；在社會個體方面，社會個體所承擔(dān)的責(zé)任更大，充當(dāng)?shù)慕巧哺嘣?，成員間的異質(zhì)性也不斷增強(qiáng)。這樣在急劇變化的社會中舊的社會整合機(jī)制功能逐漸弱化，而新的整合機(jī)制還沒有健全，特別是各級政府及其部門習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理方式，官本位依然大行其道，政府社會管理方式明顯滯后于社會形勢發(fā)展的要求，從而導(dǎo)致社會整體整合力量特別是國家行政整合能力明顯不足。[5]

最后，社會治理創(chuàng)新中各主體之間角色難以平衡。受傳統(tǒng)管理思想的影響，政府之外的所有組織與個人都被排除在社會治理之外，同時，由于各種社會組織發(fā)展初期受到的來自政府與社會的不認(rèn)可，使得他們要承擔(dān)起社會治理的職責(zé)需要經(jīng)過更加漫長的認(rèn)可階段。同時，由于政府政治能力的強(qiáng)大，如何平衡政府與社會組織以及公民個人的治理關(guān)系也就成了社會治理創(chuàng)新的一道難題。

三、如何實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新過程中政府角色的轉(zhuǎn)換

社會治理創(chuàng)新主體是多元的，包括政府、社會組織和公民等?！皢我坏恼芾頇C(jī)制已經(jīng)不能滿足快速變革的社會需求，尤其是不能夠很好的處理常常要超越組織界限的問題”。[6]

（一）培育社會組織，實現(xiàn)治理主體多元化

政府在社會治理中起主導(dǎo)作用，這在很長一段時間內(nèi)都是事實。對于現(xiàn)代社會存在著的大量公共事務(wù)，政府是其管理的核心，但卻不是唯一的主體。政府不可能提供全部的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，政府在這過程中充當(dāng)著推動者的角色，要積極參與到社會組織的培育中來。各級政府要針對我國公民社會組織發(fā)展中面臨的問題，采取分類管理的辦法，對于不同類別的社會組織，制定不同的法律和法規(guī)，實行不同的管理方式?？偟乃悸肥牵骸胺砰_一大片，限制一小部分”?！胺砰_一大片，即放開服務(wù)類社會組織，讓它們在法律框架內(nèi)最大限度發(fā)揮積極性和創(chuàng)造性，配合政府提供更多的社會服務(wù)，以滿足我國人民日益增長的社會服務(wù)需求；“限制一小部分”，即限制有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發(fā)展，保證社會有序、穩(wěn)定。要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)劃規(guī)則和監(jiān)督評估。[7]

（二）實現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型

從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型是社會治理創(chuàng)新過程中政府角色轉(zhuǎn)換的必然環(huán)節(jié)?！胺?wù)型政府實現(xiàn)政府和社會之間關(guān)系的根本性改變，即由傳統(tǒng)政治管理中的政府本位和政府意志居于決定地位，向公民本位和公民意志決定性地位轉(zhuǎn)變”。[8]在各種社會組織與其他社會自治力量不斷涌現(xiàn)的今天，政府與社會對立的局面已經(jīng)開始松動，政府和社會開始變簡單的線性關(guān)系為網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。而作為治理主體的主導(dǎo)者，政府不能僅僅依靠過去的強(qiáng)制命令方式實現(xiàn)對社會的治理，而必須將注意力轉(zhuǎn)移到服務(wù)上，以“民本”的政府理念，全面履行政府的公共服務(wù)職能，做到不缺位、不越位、不錯位。通過提供各項公共服務(wù)，完善政府服務(wù)能力，提升政府服務(wù)水平，將政府的角色逐漸從社會的管家中抽離出來，轉(zhuǎn)向服務(wù)。

（三）實現(xiàn)治理理念的創(chuàng)新

社會治理創(chuàng)新不是一蹴而就的事，它需要漫長的過程，在這一過程中實現(xiàn)治理創(chuàng)新的效果如何就取決于社會治理理念的優(yōu)否。對于治理理念的創(chuàng)新，一方面，要樹立“以人為本”新理念，要深刻認(rèn)識到人民群眾是社會發(fā)展進(jìn)步的根本力量，在關(guān)乎民眾的重大決策時要重視人民群眾的參與，使以人為本的社會治理理念真正落實到社會治理的全過程；另一方面，從各治理主體之間的關(guān)系角度來講，要大膽嘗試互動式的治理理念。鼓勵各種社會組織與社會大眾參與到社會治理的過程中來，搭建政府與社會組織互動的合作平臺，創(chuàng)造合作環(huán)境，增進(jìn)相互支持和理解。

對當(dāng)下的中國而言，要實現(xiàn)社會的持續(xù)穩(wěn)定與和諧，必須推進(jìn)社會治理創(chuàng)新。無論是從政府角色的轉(zhuǎn)換還是加強(qiáng)與各種社會組織與公民的參與角度來講，社會治理創(chuàng)新都是一個必然的趨勢。順應(yīng)這一趨勢。（作者單位：蘇州大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1] 虞谷民.政府與社會公益組織協(xié)同機(jī)制探析.黨政論壇，2012

[2] 肖文濤.社會治理創(chuàng)新：面臨挑戰(zhàn)與政策選擇.中國行政管理.2007（10）

[3] 孫曉莉.社會治理模式的變遷.學(xué)習(xí)時報，2005

[4] [5]康之國.社會治理創(chuàng)新與地方政府治理的路徑選擇.中國天津市委黨校學(xué)報.2007（2）

[6] 麻寶斌.協(xié)同型政府：治理時代的政府形態(tài).吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報，2010（4）

[7] 丁元竹.當(dāng)前我國社會管理面臨的主要問題及其政策選擇.學(xué)習(xí)時報，2007

[8] 張勤，中國公民社會組織發(fā)展研究.北京：人民出版社，2008，第88頁