溫鐵軍　謝　欣　高　俊　董筱丹

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地方政府制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級——蘇州工業(yè)園區(qū)結(jié)構(gòu)升級案例研究*

溫鐵軍謝欣高俊董筱丹

[摘要]政府行為對于制度變遷和制度創(chuàng)新具有不可替代的影響。大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體并不具備復(fù)制發(fā)達(dá)國家通過向外轉(zhuǎn)嫁制度成本而成功轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的條件，容易陷入發(fā)展陷阱，形成難以突破的“路徑依賴”約束。蘇州工業(yè)園區(qū)的發(fā)展實(shí)踐證明，地方政府因地制宜的本土制度創(chuàng)新，可以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)升級，從而向價值鏈兩端延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利潤率上移，擺脫低水平陷阱，帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。這個歸納對于現(xiàn)今的中國提出產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級重任有很大借鑒價值。

[關(guān)鍵詞]地方政府制度創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“作為國家綜合安全基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與機(jī)制研究”（14ZDA064）、國家社科基金年度項目“糧食金融化與我國糧食安全戰(zhàn)略研究”（14BGJ048）和北京市社科基金重點(diǎn)項目“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下改善社會治理研究”（15FXA003）的階段性成果。

政府作為制度創(chuàng)新中的重要主體，在市場化的改革發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用。相對于諸多發(fā)展中國家無法擺脫“低水平陷阱”的教訓(xùn)，中國的蘇南經(jīng)驗(yàn)、特別是蘇州工業(yè)園區(qū)（以下簡稱園區(qū)）發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。本文通過對園區(qū)的深入調(diào)研，系統(tǒng)分析了地方政府制度創(chuàng)新影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在機(jī)理，并且提出了政府創(chuàng)新與區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相關(guān)性的理論思考。①本文主要觀點(diǎn)和資料來自蘇州大學(xué)出版社2011年出版的《解讀蘇南》（先后獲得2013年北京哲學(xué)社科二等獎、2015年教育部人文社科二等獎）和蘇州大學(xué)出版社2015年出版的《再讀蘇南：蘇州工業(yè)園區(qū)二十年發(fā)展述要》。

一、制度創(chuàng)新：“低制度”向“高制度”轉(zhuǎn)換的動力

所謂的制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者道格拉斯·諾思認(rèn)為,“制度提供了人類相互影響的框架,它們建立了構(gòu)成一個社會,或更確切地說一種經(jīng)濟(jì)秩序的合作與競爭關(guān)系?！盵1] [2]作為最主要制度供給主體的政府，因同時承擔(dān)著提供公共物品的職責(zé)，而相對于其他行為主體（個人和組織）在制度變遷中更體現(xiàn)公平性。所謂制度創(chuàng)新，可理解為制度的誘致性變遷過程,應(yīng)該是制度創(chuàng)新主體為獲得潛在收益而配合政府進(jìn)行的有正外部性的制度安排。

根據(jù)演化博弈論的一般原理，由于社會的和歷史的初期條件局限，經(jīng)濟(jì)社會的制度進(jìn)化往往表現(xiàn)出極強(qiáng)的路徑依賴性。因此，一般的社會經(jīng)濟(jì)演化過程不一定帶來最佳制度，可稱之為“低制度”，并派生出許多與“低制度”概念有關(guān)的現(xiàn)象。例如，國際社會關(guān)于“拉美化”①“拉美化”是指這些國家在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)改革以確保經(jīng)濟(jì)增長的同時，社會形勢不斷惡化，最終導(dǎo)致改革與預(yù)期相去甚遠(yuǎn)的矛盾現(xiàn)象。拉美化陷阱是在各國討論和評價20世紀(jì)80年代和90年代拉美國家經(jīng)濟(jì)改革成效時提出來的。的討論，關(guān)于發(fā)展中國家“城市化陷阱”的討論，以及“低收入陷阱”和“中等收入陷阱”等現(xiàn)象。

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢納里認(rèn)為：“發(fā)展就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的成功轉(zhuǎn)變”。[3]動態(tài)地看，只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)“一次又一次”的成功轉(zhuǎn)變，才叫發(fā)展。據(jù)此，通過高技術(shù)或高投資而實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)升級到“高結(jié)構(gòu)”的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也具有相應(yīng)形成“高制度”的條件。

相對而言，當(dāng)西方主導(dǎo)國家經(jīng)歷了“一次又一次”的成功轉(zhuǎn)變，進(jìn)入金融資本全球擴(kuò)張的時期，一般發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體如果只看國內(nèi)條件的話，往往因沒有信用基礎(chǔ)而無法獲得金融授信，遂只能從低端產(chǎn)業(yè)起步進(jìn)行“內(nèi)向型積累”，形成低端產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和與之配合的符合“低制度”內(nèi)涵的上層建筑；二者的內(nèi)在利益分配及其結(jié)構(gòu)性組合，對后續(xù)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高端升級形成難以突破的“路徑依賴”約束，使得經(jīng)濟(jì)體的產(chǎn)業(yè)層次只能在“低水平”上徘徊。并且，更為深刻的問題是，大多數(shù)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體不具備復(fù)制發(fā)達(dá)國家通過向外轉(zhuǎn)嫁制度成本而成功轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的客觀條件，有些甚至都沒完成過一次像樣的民族民主革命，由此而一般都處于低經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)羈絆之中的“低制度”，遭遇到各種“發(fā)展陷阱”也就成為一種老常態(tài)。

這種低水平陷阱是與要素重新定價后自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級遇到瓶頸有關(guān)，更重要的是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的慣性已經(jīng)形成了一種路徑依賴性較強(qiáng)的“低制度”。在這種普遍性的局限下，當(dāng)下的中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展也正面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的困局，甚至出現(xiàn)去工業(yè)化的趨勢。2009年全球危機(jī)爆發(fā)以來外需下降，中國作為世界工廠過于依賴“環(huán)境租”和外來勞動力“福利租”，②此概念由盛洪等在工作論文《論產(chǎn)品內(nèi)國際分工下的中國貿(mào)易》中提出。資料來源于美聯(lián)儲經(jīng)濟(jì)分析局、國際結(jié)算銀行和香港環(huán)亞經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)有限公司。長期處于收益率過低的“微笑曲線”底端，③“微笑曲線”理論是20世紀(jì)90年代初有中國臺灣“IT教父”之稱的宏基（ACER）總裁施正榮先生，根據(jù)波特理論和他多年從事IT產(chǎn)業(yè)的豐富經(jīng)驗(yàn)提出的。他用一個開口向上的拋物線來描述個人電腦制造流程中各個環(huán)節(jié)的附加值，由于曲線類似微笑的嘴型，所以被形象地稱為“微笑曲線”，后來加以修整成為“產(chǎn)業(yè)微笑曲線”。一般來說,資金和技術(shù)密集度越高的產(chǎn)業(yè)，其曲線的位置越高、曲線的彎曲度也越大?！拔⑿η€”以附加價值的高低來看待地區(qū)、企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。地區(qū)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)只有不斷往“微笑曲線”的高附加值區(qū)塊移動和定位，才能贏得良好的經(jīng)營效益，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。沒有形成產(chǎn)業(yè)升級必須的資本積累，[4]表現(xiàn)為GDP增長放緩而負(fù)債率不斷上升的趨勢。中國的GDP同比增長率在2007年國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨前達(dá)到最高點(diǎn)（超過14%），2009年之后繼續(xù)呈陡降趨勢，而在這個階段中國的私人負(fù)債則快速增長，2008年以來的年均負(fù)債率增長接近20%。這種“吃租經(jīng)濟(jì)”強(qiáng)化了外來資本和外來勞動力在本地的固化，形成了“吃租”的路徑依賴。

有鑒于此，如何才能在困境中突破“低制度”，形成向“高制度”轉(zhuǎn)換的動能，完成技術(shù)增密和資本增密的過程，從而解決產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶動產(chǎn)業(yè)利潤率上移？對園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級成功經(jīng)驗(yàn)的研究尤為重要。

我們在蘇州工業(yè)園區(qū)起步的籌融資過程研究中認(rèn)識到，西方“制裁”下的中國全面轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制之初即于1993年遭遇財政、外匯、金融三大赤字同步爆發(fā)，致使園區(qū)起步時的中方投資為零！正是依托中國以“舉國體制”構(gòu)建的“政府信用替代資本信用”，加之搭上了新加坡這種“強(qiáng)政府”在國際資本市場上優(yōu)良信用的便車，才得以超越一般發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的“低水平均衡陷阱”，構(gòu)成制度起點(diǎn)較高的“高制度”。[5]

我們此前對蘇南發(fā)展實(shí)踐的研究證明，早期的資本原始積累決定了其以后發(fā)展靠自身的制度結(jié)構(gòu)和路徑依賴。[6]而近年來對園區(qū)的研究則進(jìn)一步表明：從正式進(jìn)入制度化的建設(shè)運(yùn)營階段開始前的資本原始積累過程中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)層面進(jìn)行區(qū)域綜合開發(fā)的本地“強(qiáng)資本”與尋求產(chǎn)業(yè)全球擴(kuò)張的跨國公司“強(qiáng)資本”的所謂“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”建立了產(chǎn)業(yè)資本階段的“高制度”起點(diǎn)，從而憑借國家信用、海外資本和政府公司化運(yùn)作這“三駕馬車”，實(shí)現(xiàn)園區(qū)發(fā)展規(guī)?？焖贁U(kuò)張。也正是得益于此，園區(qū)才能在形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之后，進(jìn)一步通過政府公共服務(wù)創(chuàng)新和金融創(chuàng)新，將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的制度成本內(nèi)部化，助推區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)技術(shù)增密與資本增密，提高園區(qū)整體產(chǎn)業(yè)收益率，帶動完成了產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。[7]

二、地方政府：轉(zhuǎn)型中制度創(chuàng)新的重要主體

改革開放以后，隨著中央政府財權(quán)和事權(quán)的下放，地方政府更多演變?yōu)榫哂歇?dú)立財政及經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量。

1983年，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勞埃德·雷諾茲分析41個發(fā)展中國家100多年的發(fā)展歷史后得出了這樣的結(jié)論：“我的假設(shè)是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個最為重要的解釋性變量是政治組織和政府的施政能力?！盵8]在中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家中，楊瑞龍（1998）根據(jù)我國地方政府在改革的一定階段扮演著重要角色的事實(shí)，提出“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”的理論假說，把地方政府作為轉(zhuǎn)型中的一個非常重要的變遷主體來研究。[9]李義平（2011）認(rèn)為一直以來地方政府主要負(fù)責(zé)人的任命制和以GDP的增長為主要內(nèi)容的考核標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致地方政府行為與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的要求不一致。[10]周黎安等（2005）運(yùn)用中國改革以來的省級水平數(shù)據(jù)系統(tǒng)地驗(yàn)證了地方官員晉升與地方經(jīng)濟(jì)績效的顯著關(guān)聯(lián)，為地方官員晉升激勵的存在提供了重要的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。[11]

自1994年中央政府為應(yīng)對赤字危機(jī)而采取帶有加強(qiáng)中央財稅集權(quán)性質(zhì)的分稅制改革起，中央與地方政府的角色發(fā)生了巨大變化。眾所周知，支撐政府運(yùn)轉(zhuǎn)的核心動力是財政收入，從1958年中央第一次向地方分權(quán)起，中央財政收入比重從1958年的80.4%驟然降至1959年的24.4%，并在到1994年分稅制改革之前的很長時間內(nèi)保持在較低的水平，①數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒1995》。直接導(dǎo)致中央財政連維持基本開支都很困難（見圖1）。相對而言，改革開放以來依靠中央政府所賦予的財權(quán)和外貿(mào)外資等自主權(quán)，地方政府發(fā)生了性質(zhì)變化，逐漸形成相對獨(dú)立的利益主體，并采取公司化的運(yùn)作方式——通過汲取本地資源尤其是土地資源，實(shí)現(xiàn)“營業(yè)額”（GDP）和“利潤”（財政收入）的增長。

收益與風(fēng)險對等，地方政府的這種公司化“府際競爭”體制，既對過去30余年的經(jīng)濟(jì)高速增長起到了推進(jìn)作用，又造成巨大風(fēng)險（表現(xiàn)為銀行壞賬和財政赤字），最后只能由中央承擔(dān)。由此，憑借國家政治強(qiáng)權(quán)維護(hù)核心經(jīng)濟(jì)主權(quán)所派生的財政和金融這兩個方面的國家信用擴(kuò)張，是中央政府承擔(dān)地方競爭風(fēng)險的主要手段，也由此形成對中央嚴(yán)格掌控信用擴(kuò)張的內(nèi)因——這是中國區(qū)別于其他發(fā)展中國家的制度基礎(chǔ)。

圖1　1983—2009年中央和地方財政收支占比圖表轉(zhuǎn)自溫鐵軍：《八次危機(jī)：中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)（1949—2009）》，北京：東方出版社，2013年，下同。數(shù)據(jù)來源于中國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站：http://www.stats.gov.cn。

同理，若某個地方政府得到中央的信用賦權(quán)，則該地方需要承擔(dān)中央的戰(zhàn)略責(zé)任，例如主動調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。我們對園區(qū)20年發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中有效利用國家信用的調(diào)研重點(diǎn)討論問題之一，就是地方政府制度創(chuàng)新如何降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的制度成本，實(shí)現(xiàn)“外部性成本的內(nèi)部化”，并推動產(chǎn)研融結(jié)合帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和利潤率上移，從而有效地解決“低制度”陷阱下無法自主遷移到“高制度”的路徑依賴。

三、案例研究：園區(qū)發(fā)展中的地方政府創(chuàng)新

（一）危機(jī)下的原始資本積累

1988年中國爆發(fā)了改革開放以來第一次“通貨膨脹+生產(chǎn)停滯”這種典型的滯漲危機(jī)，從宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來看，1988年通貨膨脹率高達(dá)18.5%；隨即，1989年經(jīng)濟(jì)增長速度陡然下降到4.1%，1990年則進(jìn)一步下降到3.8%，①數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒1989》、《中國統(tǒng)計年鑒1990》和《中國統(tǒng)計年鑒1991》。進(jìn)入典型的蕭條階段，直到1992年相當(dāng)于“逆周期”作用的鄧小平“南方談話”，才出現(xiàn)復(fù)蘇和1993年高漲，及其伴生的1994年CPI超過24%的高通脹再次爆發(fā)（見圖2）。據(jù)此看，1988—1994年的周期性波動，就是蘇州工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建時的宏觀背景。

圖2　1952—2006年中國宏觀經(jīng)濟(jì)增長與波動

正是在這樣的環(huán)境下，1990年中國和新加坡兩國政府建立外交關(guān)系，對于正處于西方制裁困境中的中國來說，是一件重要的大事。新加坡出于本國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和地理空間布局優(yōu)化而與中國進(jìn)行深入經(jīng)濟(jì)合作的客觀需求，與中國打破封鎖的努力一拍即合。②就具體地緣政治來講，在整個東盟中間，新加坡和中國關(guān)系比較穩(wěn)定，淵源較深，和這樣一個屬于西方陣營的華人國家建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，既是為了突破西方封鎖的政治任務(wù)，亦可借機(jī)向國際社會展示與中國的合作空間和前景，增加中國作為合作者和投資東道國的吸引力。

于是，蘇州作為一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)體，客觀上就具有了“雙重角色”，第一重角色是20世紀(jì)80年代在中國開啟“地方工業(yè)化”③溫鐵軍把中國自洋務(wù)運(yùn)動以來百年工業(yè)化歷史劃分為4個進(jìn)程，其中，第三個是改革之前中央政府為主導(dǎo)的“國家工業(yè)化原始積累”；第四個則是為以改革開放為名的“產(chǎn)業(yè)資本擴(kuò)張”，且以“地方政府”為主導(dǎo)，由此可以稱之為“地方工業(yè)化”。參見溫鐵軍：《百年中國，一波四折》，《讀書》2001年第3期。的進(jìn)程中，地方政府普遍具有的以地方利益為本位的“地方政府公司化”；第二重角色是蘇州市因承接國家重大戰(zhàn)略性任務(wù)而特有的“地方政府代行國家體制”，并由此得到中央政府資源的在地化配給，以及國家信用的背書。這“雙重角色”強(qiáng)調(diào)了壟斷性地“代行國家戰(zhàn)略”，從而進(jìn)一步上升為“代行國家體制”，客觀上極大地提升了所在地政府的競爭力。

歷史上任何國家，無論何種體制、何種意識形態(tài)，其工業(yè)化都不可逾越資本原始積累這一階段，且資本積累過程決定了制度結(jié)構(gòu)及后續(xù)制度變遷的路徑依賴。[12]所謂的制度，并非主要取決于具有特殊性條件下的主觀人為因素，而是派生于工業(yè)化原始積累初期的一定資源稟賦約束條件下的不同要素根據(jù)稀缺程度的客觀結(jié)構(gòu)變化。[13]得到中央政府賦權(quán)并承擔(dān)中央戰(zhàn)略責(zé)任的園區(qū)，受命于危難之際，因此也被賦予了非比尋常的資本積累方式，并深深地影響了其后的制度變遷。

1994年，中國和新加坡成立了“中新蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司”，首期開發(fā)70平方公里土地。但是，這一年國內(nèi)財政、外匯、金融三大赤字同步爆發(fā)，通貨膨脹率高達(dá)24.1%，④數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒1995》。處于改革開放以來的最高水平，中央政府將本幣的幣值一次性下降50%以上，大力推進(jìn)外匯改革⑤1994年開始，國家對外匯管理體制進(jìn)行重大改革，取消外匯留成制度，實(shí)行銀行結(jié)售匯制度，并一次性實(shí)現(xiàn)匯率并軌。和財稅改革。⑥1994年開始，中央開始實(shí)行以分稅制為核心的財稅體制改革，也是新中國成立以來涉及范圍最大、調(diào)整力度最強(qiáng)的一次財稅改革。在這之前，實(shí)行的是“統(tǒng)收統(tǒng)支”的管理體制，由于管得太死，抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。在這樣的大背景下，園區(qū)起步自然繞不開原始積累，而當(dāng)時的中國政府投資能力捉襟見肘，園區(qū)手中唯一的籌碼就是政府的“強(qiáng)信用”背書。

而此時的新加坡，因推行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略，發(fā)展勞動密集型加工業(yè)，在短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速騰飛，同時也吸引了大量的資金和技術(shù)，被稱為“東亞模式”①是指出口導(dǎo)向型的工業(yè)化戰(zhàn)略或外向型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。面對日本、韓國、東南亞國家及地區(qū)在戰(zhàn)后取得的巨大成功，人們將東亞現(xiàn)代化進(jìn)程總結(jié)為“東亞模式”。的典范。由此，按照事前約定協(xié)商，5000萬美元注冊資本的原始資本積累由新加坡政府先行承擔(dān)65%，②注冊資金是困擾園區(qū)開發(fā)初期的一個大問題。在商務(wù)談判時，我方表態(tài)，雙方投資將同時到位，第一期雙方共注冊資金5000萬美元。按中方35%計算，中方應(yīng)投入1750萬美元。根據(jù)1994年對外經(jīng)濟(jì)合作部下發(fā)的《關(guān)于設(shè)立中外合資蘇州工業(yè)園區(qū)開發(fā)有限公司的批復(fù)》，雙方均以現(xiàn)匯出資，第一期至少為各自認(rèn)繳出資額的30%，需在合資公司營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)3個月內(nèi)出足；1個月內(nèi)繳清出資額的10%，其余1年內(nèi)出足。合資公司可在園區(qū)內(nèi)進(jìn)行成片土地開發(fā)與經(jīng)營，合營期限為30年。這種初始資本的投入方式所形成的制度路徑不同于珠三角發(fā)展模式。③改革開放初期，廣東利用良好的區(qū)位條件和政策優(yōu)勢，承接了當(dāng)時新興工業(yè)化國家和地區(qū)的低端制造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，初步完成了資本的原始積累，并形成了外源型經(jīng)濟(jì)模式，強(qiáng)化了“境外前店+境內(nèi)后廠”的加工型貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在本地的低端配置。

同時，中方非比尋常的政府信用替代資本方式集中體現(xiàn)在園區(qū)最有競爭力的軟件環(huán)境上，即“九號文件”。④1994年2月11日，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于開發(fā)建設(shè)蘇州工業(yè)園區(qū)有關(guān)問題的批復(fù)》，俗稱“九號文件”。這個文件不僅給予園區(qū)參照享受沿海開放城市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的各項政策，⑤它所得到的政策優(yōu)惠高于一般的省一級的政策優(yōu)惠，這是蘇州工業(yè)園區(qū)第一步發(fā)展的特殊條件。它可以自由地使用資本，地權(quán)審批權(quán)利、項目審批權(quán)利和稅收權(quán)利大大超過省級。還給予園區(qū)上不封頂?shù)淖孕袑徟貦?quán)、財稅優(yōu)惠政策以及靈活方便的外事管理權(quán)，充分體現(xiàn)了國家權(quán)力在地方層面的延伸和直接行使，并由此形成了中央向一個地方“強(qiáng)政府”賦權(quán)替代資本的案例，為舉國體制下海內(nèi)外兩個強(qiáng)政府的緊密結(jié)合打下了制度基礎(chǔ)。

（二）“強(qiáng)政府”與“強(qiáng)資本”結(jié)合下的“高制度”起點(diǎn)

很多研究發(fā)展問題的學(xué)者均指出，強(qiáng)有力而高效的政府是后發(fā)國家經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的關(guān)鍵，因此，“強(qiáng)政府”與后發(fā)展國家的現(xiàn)代化之間有一種內(nèi)在的必然聯(lián)系。[14]新加坡就是典型的“強(qiáng)政府”國家?！皬?qiáng)政府”特征作為稀缺資源，助力其短時間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的騰飛，而新加坡“區(qū)域工業(yè)計劃”之所以選擇蘇州，恰是蘇州這種蘇南“強(qiáng)政府”模式能夠成功地嫁接其優(yōu)良商業(yè)信用的隱含邏輯。

作為承接國家間合作使命的園區(qū)，既有舉國體制下的制度優(yōu)勢，又有新加坡依托“強(qiáng)政府”信用背書提供的外資。這使園區(qū)脫離了地方資本原始積累內(nèi)在形成制度的路徑依賴，在“高制度”起點(diǎn)上客觀形成了“強(qiáng)政府”和“強(qiáng)資本”合作的發(fā)展路徑，較快地直接進(jìn)入法制化、有序健全的市場經(jīng)濟(jì)高級階段；使園區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展跨越勞動密集型為主的低級階段，一開始就進(jìn)入以技術(shù)密集型、資金密集型為主的階段，從而避免出現(xiàn)珠三角發(fā)展面臨的“騰籠換鳥”⑥是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一種戰(zhàn)略舉措，就是把傳統(tǒng)制造業(yè)從目前的產(chǎn)業(yè)基地“轉(zhuǎn)移出去”，再把“先進(jìn)生產(chǎn)力”轉(zhuǎn)移出來，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級。廣東地區(qū)的騰龍換鳥可稱為“雙轉(zhuǎn)移”政策，即產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和勞動力轉(zhuǎn)移。具體是珠三角勞動密集型產(chǎn)業(yè)向東西兩翼、粵北山區(qū)轉(zhuǎn)移，而東西兩翼、粵北山區(qū)的勞動力一方面向當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)轉(zhuǎn)移，另一方面向珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。制度性困境。[15]從累計總投資看，在起步階段的1994—2000年期間，園區(qū)就吸引了大量來自歐美國家和新加坡的產(chǎn)業(yè)資本，累計總投資合計占比達(dá)到60%。到2014年，累計進(jìn)駐企業(yè)已經(jīng)超過5000家，⑦數(shù)據(jù)來源蘇州市工業(yè)園區(qū)“一站式”服務(wù)中心。發(fā)展的產(chǎn)業(yè)也從電子信息產(chǎn)業(yè)和精密器械，開始向軟件、動漫游戲、納米光電新能源、生物醫(yī)藥、生態(tài)環(huán)保、融合通信等新興產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)充，客觀上實(shí)現(xiàn)了技術(shù)增密，形成了產(chǎn)業(yè)高地，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)生性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

因此，我們或可形成如下比較有一般意義的經(jīng)驗(yàn)歸納：世界上任何處于工業(yè)化過程中的發(fā)展中國家的政府在資本要素極度稀缺（而非一般經(jīng)濟(jì)學(xué)作為立論前提的要素相對稀缺性）條件下，都是“親資本”的；區(qū)別僅在于各國政府由于自己的基礎(chǔ)和能力不同，能與之結(jié)合的資本類型也不同，遂使各國的工業(yè)化道路形成了不同的路徑和結(jié)果。

園區(qū)經(jīng)驗(yàn)表明，得到中央信用賦權(quán)的本土“強(qiáng)政府”和外來“強(qiáng)資本”的兩強(qiáng)結(jié)合，客觀上形成了一種產(chǎn)業(yè)篩選機(jī)制，易于吸引處于行業(yè)中較優(yōu)秀、附加值較高位置的企業(yè)入駐落戶，最終聚集較高產(chǎn)業(yè)利潤率的企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)高地，從而帶動產(chǎn)業(yè)鏈擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利潤率的上移。

（三）制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級再平衡

對于一家食品企業(yè)來說，食品安全是企業(yè)的生命線。一碗面、一杯茶、一瓶水，看似簡簡單單，其實(shí)背后都涉及復(fù)雜的生產(chǎn)工序和產(chǎn)業(yè)鏈。

1998年，東亞經(jīng)濟(jì)體遭遇了金融風(fēng)暴，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的中國很快就遭遇外需持續(xù)下滑的局面，對外依存度過高、缺乏自主創(chuàng)新的核心技術(shù)等結(jié)構(gòu)性問題不斷凸顯，這次“輸入型危機(jī)”讓中央政府深刻地意識到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略意義。

人類進(jìn)入工業(yè)文明以來的歷史經(jīng)驗(yàn)，一再表明如下基本事實(shí)：居于任何類型的政府治理下，只要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，都會有結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的制度成本。為了將制度成本最小化，政府可以通過制度創(chuàng)新來實(shí)現(xiàn)外部成本內(nèi)部化，進(jìn)而降低交易成本，而制度創(chuàng)新則與政府市場經(jīng)濟(jì)①中國政府在完成了內(nèi)向型的國家工業(yè)化資本原始積累之后，推行了市場取向的經(jīng)濟(jì)體制改革。由于繼承的是直接獲取農(nóng)村剩余的政治經(jīng)濟(jì)制度，必然出現(xiàn)內(nèi)涵于后來制度改革之中的“路徑依賴”，于是派生出以政府公司化為特色的政府市場經(jīng)濟(jì)。派生而來的地方政府公司化的“府際競爭”體制有較大關(guān)系。

代行國家體制、承擔(dān)中央調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略責(zé)任的園區(qū)，則依托“強(qiáng)政府”信用背書，通過產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)創(chuàng)新引領(lǐng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。其核心經(jīng)驗(yàn)是：生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)呈現(xiàn)典型的資本和規(guī)模報酬遞增優(yōu)勢，對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有明顯的推動作用，但是需要較高的財政投資能力。因此，政府需充分發(fā)揮在資源配置上的引導(dǎo)作用，以金融平臺和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)②生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)具有資本和規(guī)模報酬遞增的優(yōu)勢，因輕資產(chǎn)性為破解制造業(yè)陷入“低水平陷阱”提供了新的方向。作為政策傳導(dǎo)中介，有效引導(dǎo)園區(qū)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)，進(jìn)而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

于是，一方面，政府投資于產(chǎn)業(yè)公共服務(wù)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)平臺，幫助中小企業(yè)降低技術(shù)創(chuàng)新外部成本。同時，還建立綜合服務(wù)平臺，對接有需求的中小型科技企業(yè)，提供認(rèn)定咨詢、財稅服務(wù)、投融資服務(wù)、上市服務(wù)、培訓(xùn)服務(wù)等專業(yè)公共服務(wù)，降低初創(chuàng)型企業(yè)經(jīng)營成本，幫助企業(yè)專注于核心技術(shù)創(chuàng)新。另一方面，政府通過金融創(chuàng)新，解決初創(chuàng)型中小企業(yè)缺乏抵押擔(dān)保等信用供給不足問題，促進(jìn)金融資本回流實(shí)體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級。以上這些也只有與“強(qiáng)政府”下的“強(qiáng)資本”結(jié)合才具備財政投資能力，且技術(shù)創(chuàng)新本身的“準(zhǔn)公共物品”特性和外部性使得政府介入尤為必要。

其中，就金融創(chuàng)新來說，不同于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的信貸支持模式，高附加值類科技型中小企業(yè)處于微笑曲線的兩端，具有輕資產(chǎn)性，因抵押擔(dān)保不足往往面臨期初融資困境，雖然技術(shù)創(chuàng)新本身具有正外部性，但也具有高度不確定性的風(fēng)險，容易導(dǎo)致技術(shù)創(chuàng)新投資不足。[16]因此，作為技術(shù)創(chuàng)新重要支撐的投融資機(jī)制創(chuàng)新在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮了重要作用。這也是一般的風(fēng)險投資③其宗旨就是通過不斷篩選優(yōu)質(zhì)投資項目來增加投資項目的成功率，從而獲取必要的風(fēng)險收益。得以存在和發(fā)展的客觀條件，基于這種風(fēng)險投資理念，園區(qū)成立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，依托公共服務(wù)平臺創(chuàng)新使得外部成本內(nèi)部化，通過一系列的政策傾斜來培育和引導(dǎo)重點(diǎn)行業(yè)發(fā)展，形成相關(guān)創(chuàng)新企業(yè)聚集的條件，通過制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新來夯實(shí)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)。

通過上述分析，我們可以歸納如下：在引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)集聚形成產(chǎn)業(yè)高地的過程中，由于期初的研發(fā)、融資成本過高，導(dǎo)致完全市場化競爭條件下很難自發(fā)形成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。因此，依托中央政府的賦權(quán)和“強(qiáng)政府”政府特征，先行投資建設(shè)綜合的產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)服務(wù)平臺體系，可以克服各種交易費(fèi)用過高，并將一些外部性問題內(nèi)部化，易于解決市場失靈和組織失靈問題，降低技術(shù)創(chuàng)新的制度成本，有助于帶動和哺育新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在平臺服務(wù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上推進(jìn)企業(yè)投融資模式創(chuàng)新，不僅有助于解決高附加值型技術(shù)創(chuàng)新企業(yè)的期初融資瓶頸和技術(shù)創(chuàng)新投資不足的問題，還有利于彌補(bǔ)交易成本過高和企業(yè)債信不足的短板，更易于實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)集聚，破解“低水平陷阱”，形成服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新與投融資機(jī)制創(chuàng)新的相互促進(jìn)與良性循環(huán)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級再平衡實(shí)現(xiàn)。

圖3　投融資機(jī)制創(chuàng)新模式[18]

四、結(jié)語

通過園區(qū)產(chǎn)業(yè)升級的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)研究，可以得出以下結(jié)論：一是不能指望資本自發(fā)推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和結(jié)構(gòu)升級，在外向型經(jīng)濟(jì)路徑依賴較強(qiáng)的前提下，尤其需要政府通過制度創(chuàng)新推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)升級。二是政府的制度創(chuàng)新也很難自發(fā)形成，與地方政府的公司化競爭能力和發(fā)展自主權(quán)有較大關(guān)系。制度的創(chuàng)新應(yīng)該是綜合性的，不僅包括金融服務(wù)創(chuàng)新，還包括公共服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)平臺創(chuàng)新。三是園區(qū)創(chuàng)造的輝煌不僅與坐擁區(qū)位優(yōu)勢的蘇南地區(qū)、借勢國家對外開放戰(zhàn)略之天時地利有關(guān)，最重要的是與資本原始積累方式和地方政府因地制宜的本土制度創(chuàng)新緊密相關(guān)。

園區(qū)經(jīng)驗(yàn)通俗地概括起來就是1232：“一大優(yōu)勢、兩強(qiáng)結(jié)合、三駕馬車、兩大創(chuàng)新”。一大優(yōu)勢：依靠中國的“舉國體制”與國外投資方談判，得以“零成本”逆勢起步；兩強(qiáng)結(jié)合：園區(qū)的地方政府“強(qiáng)信用”與發(fā)達(dá)國家的“強(qiáng)資本”相結(jié)合，為園區(qū)打下高起點(diǎn)基礎(chǔ)；三駕馬車：憑借國家信用、海外資本和政府公司化這“三駕馬車”，實(shí)現(xiàn)園區(qū)發(fā)展規(guī)?？焖贁U(kuò)張；兩大創(chuàng)新：通過金融服務(wù)創(chuàng)新和政府公共服務(wù)創(chuàng)新，助推區(qū)內(nèi)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，提高園區(qū)整體產(chǎn)業(yè)收益率，帶動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。

20世紀(jì)90年代以來，中國加快了融入全球化的步伐，外向型經(jīng)濟(jì)的程度日益加深?；谝胤A賦的比較優(yōu)勢以及相關(guān)的政策導(dǎo)向，西方大都將本國過剩的生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)移到市場需求旺盛的新興國家，以服從這些跨國企業(yè)控制和擴(kuò)大市場份額的全球戰(zhàn)略。中國沿海地區(qū)率先成為外資親睞的投資標(biāo)的。但長期的外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上形成沿海地方政府對“三來一補(bǔ)”型外資的依賴，甚至在遭遇全球危機(jī)導(dǎo)致外需下降、很多企業(yè)破產(chǎn)之際仍呈現(xiàn)路徑依賴的特征。因此，實(shí)現(xiàn)內(nèi)源性經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變首先要求地方政府發(fā)展理念上的轉(zhuǎn)變，通過制度創(chuàng)新，從熱衷于融入全球價值鏈轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒆惚緡袌鲂枨笈嘤就疗髽I(yè)引領(lǐng)技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新的成長環(huán)境。尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型路徑依賴較強(qiáng)的背景下，唯有在政府主導(dǎo)下，利用各種資源和主體的復(fù)合制度創(chuàng)新才有可能實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生性結(jié)構(gòu)升級，從而向價值鏈兩端延伸，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)利潤率上移，擺脫低水平陷阱。隨著中央政府對地方政府放權(quán)及賦權(quán)力度的持續(xù)加大，經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級迎來了新的機(jī)遇期，地方政府應(yīng)充分發(fā)揮公司化“府際競爭”優(yōu)勢，積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念與導(dǎo)向，做好地方政府制度創(chuàng)新這篇大文章，尤其是要發(fā)揮好地方政府在公共服務(wù)創(chuàng)新、技術(shù)服務(wù)平臺創(chuàng)新、金融服務(wù)創(chuàng)新方面的高效動員能力和資源整合能力和平臺再組織建設(shè)，打造好制度建設(shè)高地，為實(shí)現(xiàn)資本增密創(chuàng)造基礎(chǔ)條件，并促進(jìn)其與技術(shù)增密的相互補(bǔ)充，最終助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型突破“路徑依賴”約束，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)利潤率上移的再平衡，徹底擺脫產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的“低水平”陷阱。

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[12][14]溫鐵軍等：《八次危機(jī)——中國的真實(shí)經(jīng)驗(yàn)（1949—2009）》，北京：東方出版社，2013年。

[13]溫鐵軍：《三農(nóng)問題與制度變遷》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2009年，前言。

[16][17][18]高?。骸墩钠脚_創(chuàng)新對新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的誘導(dǎo)機(jī)制研究——基于協(xié)同理論的視角》，中國人民大學(xué)碩士論文，2013年。

責(zé)任編輯：張超

作者簡介溫鐵軍，中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，福建農(nóng)林大學(xué)海峽鄉(xiāng)建學(xué)院、西南大學(xué)中國鄉(xiāng)村建設(shè)學(xué)院執(zhí)行院長；謝欣，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生；高俊，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生；董筱丹（通訊作者），中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師（北京，100872）。

〔中圖分類號〕F061

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）02-0082-08