林婷婷 陳 君

復(fù)合聯(lián)動(dòng)：“五水共治”的機(jī)制創(chuàng)新與路徑完善
——緣于Y縣的實(shí)證研究

林婷婷①陳 君②

“五水共治”,是浙江省實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和建設(shè)美麗浙江的重大舉措,也是有效推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的引擎,是社會(huì)各界所關(guān)注的焦點(diǎn)。囿于單純由政府推動(dòng)“五水共治”的成本過(guò)高,且極易陷入傳統(tǒng)公共行政效率低下的困境,出現(xiàn)“行政失效”和“政府失靈”的可能危機(jī)。因此,“五水共治”的治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新問(wèn)題是當(dāng)前社會(huì)治理亟待突破的現(xiàn)實(shí)課題。本文以Y縣為研究個(gè)案,運(yùn)用多中心治理理論分析并解讀Y縣“五水共治”創(chuàng)新機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制及邏輯生成,進(jìn)一步探討“五水共治”“多中心”復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理的創(chuàng)新機(jī)制和完善路徑,促進(jìn)社會(huì)治理權(quán)力主體復(fù)合聯(lián)動(dòng),有效地突破當(dāng)前“五水共治”的運(yùn)動(dòng)式困境,最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理新常態(tài),也為其他地區(qū)“五水共治”工作提供些許思考和借鑒。

復(fù)合聯(lián)動(dòng);五水共治;多中心治理;機(jī)制創(chuàng)新;路徑完善;Y縣

一、引 言

“五水共治”是一項(xiàng)動(dòng)態(tài)開(kāi)放、惠及民生的系統(tǒng)工程,也是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略任務(wù)。隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)需求和美麗浙江建設(shè)的社會(huì)訴求日趨強(qiáng)烈,有效推進(jìn)“五水共治”工作成為擺在當(dāng)前政府面前的重大現(xiàn)實(shí)課題?！拔逅仓巍鄙婕吧鐣?huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的方方面面,若單純由權(quán)力集中的政府一方推動(dòng),極易陷入傳統(tǒng)公共行政效率低下、成本過(guò)高、能力不足的尷尬境地,出現(xiàn)“行政失效”和“政府失靈”的可能危機(jī);也極易因推進(jìn)中的矛盾沖突解決不良,使政府與社會(huì)公民關(guān)系出現(xiàn)負(fù)面的變化。為應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題,需要?jiǎng)?chuàng)新“五水共治”的治理結(jié)構(gòu),拓寬其社會(huì)資本網(wǎng)絡(luò),獲得社會(huì)生態(tài)環(huán)境支撐,增進(jìn)“五水共治”的社會(huì)資本存量,進(jìn)而提升治理效能。其中,多中心復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制是“五水共治”治理結(jié)構(gòu)的重大創(chuàng)新,它從根本上倡導(dǎo)多元化的參與主體,實(shí)現(xiàn)多方復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理,給予現(xiàn)代社會(huì)治理價(jià)值導(dǎo)向的積極回應(yīng)。同時(shí)黨的十八屆三中全會(huì)也明確提出,創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制,激發(fā)社會(huì)組織活力,提升社會(huì)治理水平。①新華網(wǎng)：《中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)公報(bào)全文》,http：//news.xinhuanet.com/house/tj/2013-11-14/c_118121513.htm。因此,政府應(yīng)該重新定位自身角色,讓渡更大的治理空間和行政權(quán)力給社會(huì)治理權(quán)力主體,使政府的行政權(quán)力與社會(huì)組織的自治權(quán)力趨于平衡,在“復(fù)合聯(lián)動(dòng)”中實(shí)現(xiàn)“協(xié)同治理”,最終實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化治理”,并主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。

本文考察的Y縣是全國(guó)13個(gè)海島縣之一,地處浙江省東南沿海,是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的縣域之一。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入,Y縣的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,成為Y縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支柱之一,形成了汽摩配、水暖閥門(mén)、家具、眼鏡配件、金屬制品、醫(yī)藥包裝等特色產(chǎn)業(yè)集群。②2015年Y縣情概要。Y縣發(fā)展前期過(guò)于追求經(jīng)濟(jì)效益導(dǎo)致自然環(huán)境受到嚴(yán)重破壞,空氣、淡水、植被等人居環(huán)境急劇惡化;工業(yè)污水違規(guī)排放問(wèn)題突出,水環(huán)境污染嚴(yán)重,使水資源原本貧瘠的Y縣遭遇了發(fā)展的瓶頸,生產(chǎn)生活供水無(wú)法自給。因此,創(chuàng)新Y縣“五水共治”的治理機(jī)制,探索破解Y縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸之道,是新常態(tài)下亟待解決的重大課題。結(jié)合Y縣的經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及環(huán)境資源等因素,選取Y縣為實(shí)證研究的樣本極具實(shí)踐研究?jī)r(jià)值和代表性。

二、理論背景

(一)多中心治理理論

多中心治理理論是當(dāng)今西方學(xué)術(shù)界最流行的理論之一。“多中心治理”是“多中心”與“治理”兩者的有效結(jié)合。“治理”是20世紀(jì)80年代西方國(guó)家面對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)管理的“政府失靈”和“合約失效”的危機(jī)及社會(huì)失序的問(wèn)題而產(chǎn)生的治理方式變革。①[美]博克斯：《公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版。其目的在于通過(guò)政府組織、非政府組織及社會(huì)公眾等行動(dòng)主體組織化合作動(dòng)員,獲取政府讓渡的公共治理的權(quán)力,協(xié)同參與社會(huì)公共事務(wù)的治理,實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序的生成與社會(huì)公共利益的最大化,創(chuàng)建一個(gè)以公民為中心的復(fù)合治理結(jié)構(gòu)的復(fù)興實(shí)驗(yàn)過(guò)程。邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》中最早區(qū)分了“一元的秩序”與“多中心的秩序”這兩種組織社會(huì)任務(wù)的秩序,“多中心治理”的核心概念正是來(lái)源于此。奧斯特羅姆于20世紀(jì)70年代末在邁克爾·波蘭尼“多中心”概念的基礎(chǔ)上發(fā)展并完善了多中心治理理論,在公共事務(wù)治理中引入了自主參與的“第三部門(mén)”,打破了以往學(xué)界在解決公共事務(wù)治理之道的常規(guī)思維,實(shí)現(xiàn)多元主體參與治理的可能。之后,多中心治理理論逐漸發(fā)展成為公共物品生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一。多中心治理理論認(rèn)為,政府不是管理現(xiàn)代公共事務(wù)的唯一的公共權(quán)力中心,還需要諸多相互依存的社會(huì)性組織參與社會(huì)事務(wù)的管理與調(diào)節(jié);現(xiàn)代公共事務(wù)的治理應(yīng)該是多元主體上下互動(dòng)、縱橫交錯(cuò)的治理過(guò)程,而非僅僅運(yùn)用政府的政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的單一向度的治理,應(yīng)該借助多元化的權(quán)力和政府來(lái)解決不同范圍的公共治理問(wèn)題,從而達(dá)到治理的最佳狀態(tài)。②陶建鐘：《復(fù)合治理下的國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主——社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新》,載《浙江學(xué)刊》2014年第1期。這種“權(quán)力分散、管理復(fù)合聯(lián)動(dòng)和市場(chǎng)社會(huì)多元共治”的多中心治理理論,成為滿足民眾多元需求、提高效率和降低成本的理想模式。該理論在一定程度上豐富了公共管理理論,成為解讀公共治理問(wèn)題的重要理論框架?？梢哉f(shuō),多中心治理理論為本研究提供了解讀“五水共治”模式的思維方式和理論框架。

有關(guān)多中心治理理論的研究,學(xué)術(shù)界各有側(cè)重。王興倫(2005)較早關(guān)注多中心治理理論,梳理國(guó)外學(xué)者對(duì)多中心治理理論的解釋并改造加工,指出多中心是指多個(gè)權(quán)力中心和組織機(jī)制治理公共事務(wù)。陳艷敏(2007)認(rèn)為,多中心治理理論是公共事務(wù)自主治理的制度理論,其核心內(nèi)容是自主治理和自主組織,其中心問(wèn)題是相互依存的行動(dòng)主體如何組織化動(dòng)員合作,實(shí)現(xiàn)自主治理,取得共同利益的實(shí)現(xiàn)。③陳艷敏：《多中心治理理論：一種公共事物自主治理的制度理論》,載《新疆社科論壇》2007年第3期。張振華(2011)、茍歡(2012)、鄧悅(2013)等學(xué)者從多中心治理視野研究公共產(chǎn)品供給模式,探討了公共服務(wù)(產(chǎn)品)的多中心供給實(shí)施機(jī)制。李金龍(2008)、應(yīng)珊艷(2008)、紀(jì)澤民(2014)等學(xué)者則運(yùn)用多中心治理理論研究公共事務(wù)治理。其中李金龍分析了多中心治理視角下的長(zhǎng)株潭區(qū)域合作治理狀況,提出多元的治理主體、多維的權(quán)力向度、混合的治理機(jī)制及多中心的制度設(shè)計(jì)是長(zhǎng)株潭區(qū)域合作治理的創(chuàng)新手段。①李金龍：《多中心治理視角下的長(zhǎng)株潭區(qū)域合作治理》,載《經(jīng)濟(jì)地理》2008年第3期。紀(jì)澤民以天津生態(tài)城為例,探索了生態(tài)城市多元共治建設(shè)的治理模式,指出政府、社會(huì)組織和市場(chǎng)三協(xié)同合作是建設(shè)生態(tài)城市的有力路徑。應(yīng)珊艷(2008)提出,在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供過(guò)程中,建立互動(dòng)的多中心治理模式,政府、市場(chǎng)和社會(huì)復(fù)合,解決農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題。這些研究對(duì)本研究的思路構(gòu)建和理論闡述起到了一定的指導(dǎo)作用。

(二)“五水共治”

“五水共治”是浙江省全面深化改革、倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、建設(shè)美麗浙江的戰(zhàn)略舉措,也是有效推進(jìn)臺(tái)州市“一都三城”建設(shè)的重要抓手。鑒于“五水共治”是浙江省政府近期推出的大政方針,省外學(xué)者鮮有涉及此問(wèn)題的研究,部分省內(nèi)學(xué)者從不同的角度開(kāi)展了研究,尤其是從本土化視角討論“五水共治”的模式、機(jī)制引導(dǎo)及路徑方式的研究,取得了創(chuàng)見(jiàn)性的成果。主要有：(1)許光(2014)等學(xué)者側(cè)重實(shí)證研究,評(píng)價(jià)現(xiàn)行的治理模式并提出完善治理的路徑選擇。許光在對(duì)浦江縣“五水共治”進(jìn)行實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上,梳理和總結(jié)了浦江水晶行業(yè)整治提升的主要舉措及成效,并從產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的視角探討了“五水共治”的創(chuàng)新路徑。(2)蔡建旺(2014)重點(diǎn)探索社會(huì)組織如何參與“五水共治”問(wèn)題,并從建立樞紐型社會(huì)組織、建立“五水共治”民間基金會(huì)、加大政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織參與“五水共治”力度、支持水環(huán)境社會(huì)組織實(shí)體化運(yùn)作、整合社區(qū)社會(huì)組織資源、建立“五水共治”公益創(chuàng)投項(xiàng)目庫(kù)等方面完善治理模式。②蔡建旺：《參與式社會(huì)治理的溫州三重奏》,http：//www.participation.cn/liluntantao/baogao/ 18684.html。

目前學(xué)界對(duì)“五水共治”的整體研究取得了階段性的成果;但過(guò)多地停留在“五水共治”模式的梳理與總結(jié),缺少有效的理論分析和實(shí)證研究。為此,本文擬以Y縣為個(gè)案,從多中心治理理論角度實(shí)證分析Y縣“五水共治”創(chuàng)新機(jī)制的運(yùn)行機(jī)制,進(jìn)一步探討“五水共治”“多中心”復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理的創(chuàng)新機(jī)制和完善路徑,為其他地區(qū)“五水共治”工作提供些許思考和借鑒。

三、復(fù)合聯(lián)動(dòng)的秩序生成：Y縣“五水共治”的運(yùn)行機(jī)制

Y縣積極探索“五水共治”創(chuàng)新模式,著力破解傳統(tǒng)公共行政效率的低能化、公眾參與動(dòng)力的孱弱化的困境,形成“政府主導(dǎo)、社會(huì)自主”的多方復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理模式。經(jīng)過(guò)近兩年的有益探索,Y縣開(kāi)創(chuàng)“五水共治”工作新局面,多次受到社會(huì)公眾的認(rèn)同和省市領(lǐng)導(dǎo)的批示肯定;“五水共治”在M市督評(píng)中位列第一,在強(qiáng)縣板塊評(píng)比中多次名列第一,Y縣被省水利廳評(píng)為河道長(zhǎng)效管理示范縣、全國(guó)節(jié)水型社會(huì)示范縣。

Y縣五水共治運(yùn)行機(jī)制的成功,從本質(zhì)上看在于其本身就是一個(gè)多中心治理的和諧產(chǎn)物。政府部門(mén)、村居、民間組織、社會(huì)群眾、企業(yè)商家等多元主體共同參與到政策規(guī)制、宣傳動(dòng)員、互動(dòng)反饋、獎(jiǎng)懲落實(shí)等多個(gè)環(huán)節(jié),通過(guò)信息收集、情況調(diào)查、政策發(fā)布、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)檢舉、媒體報(bào)道、公益廣告、模范評(píng)選、公開(kāi)獎(jiǎng)懲等多種渠道實(shí)現(xiàn)了運(yùn)行與參與中的相互監(jiān)督、多元聯(lián)動(dòng)、溝通順暢、信息透明。這一機(jī)制打破了單一的權(quán)力集中與固定式分配走向,行政治理權(quán)力社會(huì)化,擴(kuò)充了參與主體的范圍,使治理的不同主體間建構(gòu)合作關(guān)系,并通過(guò)環(huán)環(huán)相扣的工作步驟,形成不同于原有的“中心—邊緣”的治理結(jié)構(gòu),釋放了治理活力,規(guī)范了行政權(quán)力的運(yùn)行(見(jiàn)圖1)。

(一)多主體參與

多方參與主體的有效進(jìn)駐,能固化多中心治理的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì),增強(qiáng)力量間的協(xié)調(diào)整合,強(qiáng)化規(guī)則之下的調(diào)適性互助協(xié)作,從而推進(jìn)“五水共治”工作的有序化發(fā)展。

Y縣通過(guò)組建多方復(fù)合聯(lián)動(dòng)參與機(jī)制,政府部門(mén)、村居、企業(yè)商家、民間組織及社會(huì)公眾等行動(dòng)主體組織合作化動(dòng)員參與,形成上下互動(dòng)、縱橫交錯(cuò)治理網(wǎng)絡(luò)。特別是社會(huì)民間組織、社會(huì)公眾等利益相關(guān)者的直接參與監(jiān)督,較好地將五水共治的治理秩序、資源進(jìn)行整合,實(shí)現(xiàn)政府的外在秩序與社會(huì)個(gè)體的自發(fā)秩序的生成及外在控制和內(nèi)在控制的合力,共同構(gòu)成社會(huì)秩序的生產(chǎn)者和社會(huì)服務(wù)的供應(yīng)者。①陶建鐘：《復(fù)合治理下的國(guó)家主導(dǎo)與社會(huì)自主——社會(huì)管理及其制度創(chuàng)新》,載《浙江學(xué)刊》2014年第1期。社會(huì)治理權(quán)力主體自主進(jìn)入“五水共治”的場(chǎng)域,重構(gòu)個(gè)體的現(xiàn)代公共價(jià)值和認(rèn)同自我公共責(zé)任、身份,時(shí)刻注重保持自身優(yōu)勢(shì),提高部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)力,強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)多方參與協(xié)同治水,有效推進(jìn)“五水共治”健康持續(xù)運(yùn)行。

1.政府部門(mén)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)

全面建立“河長(zhǎng)制”,縣四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任“總河長(zhǎng)”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)和村級(jí)河道按照屬地管理的原則,探索建立“河長(zhǎng)—河道警長(zhǎng)—河道紀(jì)檢員—河道督查員—河道環(huán)保衛(wèi)士—環(huán)保技術(shù)指導(dǎo)員”聯(lián)動(dòng)治水機(jī)制。截至2014年底,Y縣完成105個(gè)治水項(xiàng)目,投資6.98億元,開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治,共拆除關(guān)停非法畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)232家(其中50頭以上養(yǎng)豬場(chǎng)141家),整治洗車(chē)行業(yè)13家等;清理垃圾河263.7公里,治理黑河、臭河35.5公里,基本消滅了黑河、臭河和垃圾河。2015年計(jì)劃投入近138261萬(wàn)元用于“五水共治”項(xiàng)目(見(jiàn)表1)。法院、檢察院等10余個(gè)單位成立縣治水綜合執(zhí)法隊(duì),實(shí)現(xiàn)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法?？h檢察院專(zhuān)門(mén)開(kāi)展了加強(qiáng)“環(huán)保檢察”,服務(wù)和保障“五水共治”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng),監(jiān)督有關(guān)部門(mén)對(duì)污染河道的企業(yè)進(jìn)行查處整治。截至目前,共對(duì)涉水環(huán)境違法行為立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)打擊、教育、監(jiān)督等職能,有力震懾了環(huán)境違法行為。充分發(fā)揮人大的民主監(jiān)督和政協(xié)的建言獻(xiàn)策功能。開(kāi)展助推“五水共治”專(zhuān)項(xiàng)民主監(jiān)督活動(dòng),圍繞“五水共治”工作,協(xié)商提出全民治水、依法治水等意見(jiàn)建議。堅(jiān)持委派民主監(jiān)督員工作和專(zhuān)項(xiàng)民主監(jiān)督活動(dòng)相結(jié)合,全面開(kāi)展助推“五水共治”專(zhuān)項(xiàng)民主監(jiān)督活動(dòng),向鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)派駐民主監(jiān)督小組,全員參與“五水共治”,開(kāi)展“五水共治”視察監(jiān)督活動(dòng)70多次,上交建議100多條,出臺(tái)《關(guān)于全縣“五水共治”工作的建議》。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來(lái)源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

表1 Y縣五水共治2015年度投資項(xiàng)目計(jì)劃

2.社會(huì)組織協(xié)同治理

Y縣社會(huì)民間組織積極助力“五水共治”活動(dòng),協(xié)同推進(jìn)Y縣“五水共治”工作的進(jìn)程,聯(lián)合治水效果明顯。截至2014年10月15日,Y縣基層商會(huì)認(rèn)捐2990萬(wàn)元(見(jiàn)表2),社會(huì)公眾募捐高達(dá)320萬(wàn)元。此外,信得利閥門(mén)、諾貝家具等公司開(kāi)展“志愿崗認(rèn)領(lǐng)服務(wù)項(xiàng)目”“母親河結(jié)對(duì)共治”“治水金點(diǎn)子征集”等活動(dòng),動(dòng)員引導(dǎo)社會(huì)公眾自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任。全縣企業(yè)共認(rèn)領(lǐng)責(zé)任河系121條,組建職工志愿隊(duì)36支,收集“治水金點(diǎn)子”1.1萬(wàn)條,組建“清水衛(wèi)士”志愿隊(duì),開(kāi)展“清潔360”活動(dòng)。

表2 Y縣五水共治商會(huì)捐贈(zèng)情況

續(xù) 表

(二)多環(huán)節(jié)支撐

多方復(fù)合聯(lián)動(dòng)的秩序生成需要規(guī)則、動(dòng)力、責(zé)任等相關(guān)因素的激活,主體間交往互動(dòng),為公權(quán)職能行為的操作與監(jiān)督提供一條可行性秩序的生產(chǎn),這也是一種治理主體間的互動(dòng)規(guī)則。社會(huì)治理權(quán)力主體在正當(dāng)行為規(guī)則約束下獲取社會(huì)生態(tài)環(huán)境支撐,激發(fā)參與的動(dòng)力,公共責(zé)任被喚醒,形成自生自發(fā)的治理秩序。在這一正當(dāng)性行為規(guī)則中,多個(gè)環(huán)節(jié)緊密扣連,主體間的系統(tǒng)聯(lián)系有所增強(qiáng),為治理權(quán)力的正常行使與錯(cuò)誤規(guī)避鑄造了免疫系統(tǒng)。

1.制度規(guī)制與技術(shù)支撐

Y縣根據(jù)各媒體報(bào)道、監(jiān)察舉報(bào)、參政議政等渠道獲取反饋意見(jiàn),出臺(tái)相關(guān)政策,制定有效實(shí)施參照和行動(dòng)約束規(guī)則,并且針對(duì)實(shí)踐上的不足進(jìn)行修訂完善,用以工作指導(dǎo)。先后出臺(tái)《五水共治“河長(zhǎng)制”與督查問(wèn)責(zé)機(jī)制》《Y縣“五水共治”專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》《農(nóng)村生活污水治理一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)項(xiàng)目與資金管理辦法》等相關(guān)政策。“五水共治”作為縣委縣政府的重中之重來(lái)抓,設(shè)立“五水共治”一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)專(zhuān)項(xiàng)資金。一事一議上級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)污水治理項(xiàng)目5789.5萬(wàn)元,并實(shí)現(xiàn)縣級(jí)財(cái)政1∶1配套投入,全力保障“五水共治”有序推進(jìn),全年財(cái)政投入3.5億元。其次,強(qiáng)化智力支撐。邀請(qǐng)河海大學(xué)專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)編制《Y縣“五水共治”總體規(guī)劃(2014—2030)和縣城鄉(xiāng)污水工程專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(2013—2020)》,系統(tǒng)梳理治水關(guān)系,明確治水目標(biāo)任務(wù),協(xié)調(diào)確定工作內(nèi)容和建設(shè)時(shí)序,科學(xué)統(tǒng)籌安排污水處理設(shè)施及管網(wǎng)布局等建設(shè)。主動(dòng)對(duì)接引進(jìn)高校治水團(tuán)隊(duì)和高學(xué)歷人才,引進(jìn)上海海洋大學(xué)投資的國(guó)家高新技術(shù)環(huán)保企業(yè)——上海水生環(huán)境工程有限公司等4家公司及15名優(yōu)秀治水人才參與“五水共治”工作。同時(shí)深入挖掘本土人力資本資源,發(fā)動(dòng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才參與治水工作,組建了由21名高級(jí)工程師領(lǐng)銜的治水服務(wù)團(tuán),提供菜單式服務(wù)。目前,共有57名治水服務(wù)團(tuán)成員已全部安排到治水項(xiàng)目擔(dān)任技術(shù)顧問(wèn)。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來(lái)源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

2.組織化合作動(dòng)員宣傳

組織化合作動(dòng)員是調(diào)動(dòng)政府、社區(qū)、社會(huì)民間組織、社會(huì)公眾等多方參與五水共治的有效途徑。通過(guò)組織化合作動(dòng)員的宣傳,社會(huì)個(gè)體意識(shí)到參與其中能親身受益,約束自身行為并主動(dòng)參與、監(jiān)督,輻射自身的榜樣示范作用。Y縣結(jié)合聽(tīng)證會(huì)、廣告牌、宣傳畫(huà)、電子屏、微博、短信、簡(jiǎn)報(bào)等媒介,發(fā)展形成立體聯(lián)動(dòng)的社會(huì)宣傳和宣傳動(dòng)員結(jié)構(gòu)②任克強(qiáng)：《組織化合作動(dòng)員：社區(qū)建設(shè)的新范式》,《社會(huì)學(xué)》2015年第2期。。突出正面典型示范和反面典型示警,大力開(kāi)展“五水共治”宣傳,對(duì)全縣800多名領(lǐng)導(dǎo)干部和近千名村居(社區(qū))干部進(jìn)行治水專(zhuān)題培訓(xùn)。通過(guò)制作播放《水之患》專(zhuān)題片、發(fā)放《“五水共治”60問(wèn)》宣傳手冊(cè),舉辦“五水共治、同心同行”文藝晚會(huì),“五水共治、法治同行”大型法制宣傳和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道及村干部涉水法律知識(shí)巡回講座等方式,實(shí)施全方位、地毯式的宣傳覆蓋。同時(shí),結(jié)合世界環(huán)境日、低碳日開(kāi)展街頭咨詢活動(dòng),并在交通要道、城區(qū)主干道等設(shè)置大型廣告牌、LED屏,專(zhuān)題宣傳“五水共治”,營(yíng)造全民治水的良好氛圍。編印《Y縣治水風(fēng)采》畫(huà)冊(cè),展示各地治水工作動(dòng)態(tài)和成果。③相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來(lái)源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

3.構(gòu)建互動(dòng)反饋平臺(tái)

通過(guò)建立政府、社會(huì)等治理主體間的互動(dòng)反饋平臺(tái),多方交往互動(dòng)交換反饋監(jiān)督意見(jiàn),強(qiáng)化治理主體的公共責(zé)任意識(shí),激活社會(huì)個(gè)體的參與、監(jiān)督的動(dòng)力,從而促進(jìn)多主體參與、協(xié)同治理的良性秩序的形成。政府、群眾、社會(huì)組織、村居相互監(jiān)督并實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息的有效反饋,企業(yè)向政府、群眾、村居、社會(huì)組織通報(bào)監(jiān)督意見(jiàn)涉及的問(wèn)題情況與治理、整改措施;政府將社會(huì)反饋督查事項(xiàng)納入Y縣“四見(jiàn)面”督辦范疇,并及時(shí)向群眾、村居、社會(huì)組織、企業(yè)通報(bào)監(jiān)督意見(jiàn)的處理情況。例如,M街道辦事處村民向相關(guān)部門(mén)反饋,某施工隊(duì)在實(shí)施N村建設(shè)區(qū)截污工程時(shí)未按標(biāo)準(zhǔn)安裝排水管道。Y縣政府部門(mén)在得知該督查信息后,調(diào)查取證,將此事件經(jīng)正規(guī)媒介曝光并公開(kāi)處理意見(jiàn),增強(qiáng)了政府的公信度和影響力。

4.懲罰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的動(dòng)態(tài)運(yùn)作

對(duì)照《Y縣“五水共治”工作考核內(nèi)容和評(píng)分細(xì)則(實(shí)行)》,通過(guò)督查考核,將多項(xiàng)指標(biāo)作為考核內(nèi)容,獎(jiǎng)懲分明,對(duì)先進(jìn)單位和個(gè)人授予“治水先鋒”等榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?對(duì)排名后十的則亮黃牌整改,實(shí)行后進(jìn)轉(zhuǎn)化,形成良性循環(huán)。④相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來(lái)源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

(三)多渠道干預(yù)

通過(guò)網(wǎng)上測(cè)評(píng)、服務(wù)對(duì)象測(cè)評(píng)、電話監(jiān)督等多種渠道方式,推進(jìn)開(kāi)門(mén)決策,實(shí)行多方互動(dòng)監(jiān)督,以權(quán)利制約權(quán)力,打擊遏制違紀(jì)現(xiàn)象,提高科學(xué)治理水平,優(yōu)化和提高了辦事能力和效率。

1.建立多維立體的督查問(wèn)責(zé)機(jī)制

通過(guò)電話舉報(bào)、網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)等多種途徑,構(gòu)建“來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪、網(wǎng)絡(luò)”四級(jí)聯(lián)動(dòng)立體舉報(bào)網(wǎng)絡(luò),及時(shí)掌握和受理社會(huì)公眾的相關(guān)訴求和反饋信息,公開(kāi)問(wèn)責(zé)“五水共治”工作中“不作為”“慢作為”“亂作為”等問(wèn)題并給予曝光和黃牌警告。

2.強(qiáng)化督查考核機(jī)制

啟動(dòng)紀(jì)委專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)察和組織部專(zhuān)項(xiàng)考核,將治水成效與各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的工作績(jī)效相掛鉤,全面開(kāi)展“五水共治”勞動(dòng)競(jìng)賽,并對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部治水進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)述職評(píng)議,公示進(jìn)度、查擺問(wèn)題、評(píng)議實(shí)績(jī),強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部抓治水工作的主動(dòng)性和積極性。

3.完善聯(lián)合督查機(jī)制

開(kāi)展縣領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)對(duì)點(diǎn)督查,定期不定期組織“聯(lián)創(chuàng)與治水”辦、紀(jì)委、組織部、督查室等單位開(kāi)展“治水正風(fēng)肅紀(jì)”“治水先鋒”等聯(lián)合督查活動(dòng)。

4.完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

堅(jiān)持依法治水,配合市“雷霆斬污”行動(dòng),高壓嚴(yán)打違法排污行為,出臺(tái)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法,縣財(cái)政每年撥出100萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)用于舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)。在原先的環(huán)保、公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的基礎(chǔ)上,整合“聯(lián)創(chuàng)與治水”辦、法院、檢察院等10余個(gè)單位力量,成立縣治水綜合執(zhí)法隊(duì),進(jìn)一步完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制實(shí)現(xiàn)常態(tài)化聯(lián)合執(zhí)法。截至2014年底,共對(duì)涉水環(huán)境違法行為立案64起、行政拘留31人、刑事拘留44人、判刑9人,有力震懾了環(huán)境違法行為。①相關(guān)數(shù)據(jù)、資料來(lái)源于Y縣聯(lián)創(chuàng)與治水辦。

四、復(fù)合聯(lián)動(dòng)的多維立體效應(yīng)：Y縣“五水共治”的價(jià)值透析

Y縣“五水共治”的多中心復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)一步拓展了過(guò)去他地的探索,激活了社會(huì)公眾的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí),促進(jìn)自發(fā)秩序的生成擴(kuò)展,有效突破傳統(tǒng)社會(huì)治理的“運(yùn)動(dòng)式困境”,實(shí)現(xiàn)常態(tài)化治理,主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)?？梢哉f(shuō),當(dāng)前社會(huì)治理亟待突破的實(shí)現(xiàn)課題都在這一過(guò)程中得到了有益的嘗試與踐行。

(一)權(quán)威嵌入與技術(shù)規(guī)訓(xùn),形成組織化的治理秩序

Y縣“五水共治”的復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制,不僅需要各級(jí)政府的強(qiáng)效推進(jìn)和民間權(quán)威的示范效應(yīng),同時(shí)還需要建立起科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)和技術(shù)規(guī)訓(xùn)。首先,政府權(quán)威能夠有效地運(yùn)用其本身所屬職權(quán)的力量?jī)?yōu)勢(shì),通過(guò)制度規(guī)制、管理指揮、技術(shù)規(guī)訓(xùn)等使協(xié)同治理主體形成組織化的秩序,提高政府部門(mén)的威信力和震懾力。Y縣根據(jù)治水實(shí)踐需要,出臺(tái)《五水共治“河長(zhǎng)制”與督查問(wèn)責(zé)機(jī)制》《Y縣“五水共治”專(zhuān)項(xiàng)資金管理暫行辦法》等系列政策方案并加以修訂補(bǔ)充,強(qiáng)化了制度的權(quán)威性,有效地推進(jìn)治水工作。其次,作為民間權(quán)威的社會(huì)精英等社會(huì)力量,具有很強(qiáng)的示范效應(yīng),在復(fù)合聯(lián)動(dòng)中扮演著“節(jié)點(diǎn)”與“橋梁”的作用;往往能喚醒社會(huì)公眾的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí),有助于形成聯(lián)動(dòng)治理機(jī)制。最后,《Y縣“五水共治”總體規(guī)劃(2014-2030)和縣城鄉(xiāng)污水工程專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃(2013—2020)》的科學(xué)規(guī)劃和“河長(zhǎng)”等相關(guān)人員的技術(shù)規(guī)訓(xùn),有助于形成科學(xué)的秩序觀,在一定程度上指導(dǎo)和幫助復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制的成長(zhǎng)和優(yōu)化,有效破解了“五水共治”節(jié)點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題,凸顯權(quán)威性和專(zhuān)業(yè)性,提升治理的科學(xué)化水平,實(shí)現(xiàn)了“五水共治”工作的增效。

(二)信任構(gòu)建與環(huán)境支撐,認(rèn)同個(gè)體的公共身份

多元主體、公共責(zé)任、自主參與是復(fù)合聯(lián)動(dòng)治理秩序的核心要素。當(dāng)前社會(huì)治理中的公眾參與,大多借力于外,要么是媒體的助力,要么是社會(huì)個(gè)體的利益所逼迫,鮮有出自社會(huì)個(gè)體內(nèi)在的動(dòng)力和主體意識(shí)的真正覺(jué)醒。①楊采琴：《論公眾參與社會(huì)管理的困境》,載《求索》2012年第1期。如何喚醒治理主體的主體意識(shí),激活其參與的動(dòng)力,關(guān)鍵在獲取社會(huì)生態(tài)環(huán)境支撐。在Y縣“五水共治”機(jī)制的運(yùn)行中,社會(huì)個(gè)體不斷通過(guò)組織化合作動(dòng)員宣傳、互動(dòng)反饋平臺(tái)構(gòu)建、懲罰獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的活態(tài)運(yùn)作等環(huán)節(jié)獲取社會(huì)生態(tài)環(huán)境支撐,社會(huì)個(gè)體意識(shí)不斷覺(jué)醒,主動(dòng)輻射自身的榜樣示范作用;特別是互動(dòng)反饋平臺(tái)的構(gòu)建,政府賦予公眾平等地接收各類(lèi)反饋信息,大范圍地解決了信息不對(duì)稱的問(wèn)題以及權(quán)力不對(duì)等關(guān)系,大大地提升了政府的公信力和認(rèn)同度,更多公眾渴望參與公共事務(wù)治理。②羅維、孫翠：《鄉(xiāng)村治理中的協(xié)商民主：發(fā)展瓶頸及深化分析在》,載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2013年第8期。在這一系列過(guò)程中,社會(huì)治理主體自主進(jìn)入“五水共治”的場(chǎng)域,重新界定并認(rèn)同個(gè)體的公共身份,感知自我的公共力量和公共責(zé)任感,約束自身行為并主動(dòng)監(jiān)督,從而使漫散型的權(quán)力內(nèi)化于心,主動(dòng)融入社會(huì)決策與社會(huì)建設(shè)中,形成全民治理的良好氛圍。

通過(guò)剖析2014年4月和2015年5月Y縣社會(huì)公眾對(duì)“五水共治”工作的支持度對(duì)比情況發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)圖2),社會(huì)公眾表示“五水共治”跟其生活息息相關(guān)、應(yīng)該主動(dòng)配合支持分別為85.2%、96%;受訪者表示“五水共治”是政府部門(mén)的事情,與普通群眾不相干、也不想?yún)⑴c的占比依次為10.88%、1.15%;對(duì)此問(wèn)題持茫然態(tài)度的為3.92%、2.85%。進(jìn)一步調(diào)查顯示,在“五水共治”具體工作實(shí)施過(guò)程,若觸及個(gè)體的相關(guān)利益時(shí),對(duì)其不支持的有4.05%;有94.1%的受訪者表示支持配合;還有1.85%的不僅不配合還進(jìn)行相應(yīng)抵制?？梢?jiàn),Y縣“五水共治”經(jīng)一年多的探索得到群眾的普遍認(rèn)同,同時(shí)社會(huì)公眾的主體意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感有所增強(qiáng)且處于穩(wěn)步上升的趨勢(shì),能正確地認(rèn)同個(gè)體的公共身份。

圖2 Y縣“五水共治”公眾支持度對(duì)比情況

(三)多元監(jiān)督與多方參與,實(shí)現(xiàn)治理常態(tài)化

群眾的監(jiān)督具有廣泛性、敏銳性、自覺(jué)性等特點(diǎn),能夠有效地規(guī)避政府行政決策失效等隱患,對(duì)公權(quán)力和社會(huì)組織都能形成有效的制約。但必須注意到,這種自覺(jué)的監(jiān)督很容易因熱情的消散而失去動(dòng)力,最終沉寂下去。為此,Y縣一方面必須跟進(jìn)一系列持續(xù)性的激勵(lì)措施以維持其動(dòng)機(jī),另一方面必須不斷加深群眾對(duì)“五水共治”的認(rèn)同,使這種表面的認(rèn)同或外在的動(dòng)機(jī)內(nèi)化為個(gè)體的責(zé)任與信仰,使監(jiān)督行為產(chǎn)生內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。同時(shí),我們還應(yīng)該看到,自發(fā)的監(jiān)督本身也需要一種制度化的約束,否則很容易成為“輿論綁架”或個(gè)別人謀求一己之私的工具。因此,充分運(yùn)用公眾力量的前提是引導(dǎo)其在一個(gè)足夠自由但方向正確的空間軌道上。Y縣在“五水共治”的各個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)建多元互動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制,逐步形成監(jiān)督、互動(dòng)、反饋一體的規(guī)范化的制度和程序,既保證了公共行政決策透明化,又實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織和社會(huì)個(gè)體對(duì)于社會(huì)治理秩序自覺(jué)自發(fā)的有效支持,使這一創(chuàng)新的治理模式真正走向常態(tài)化。

五、復(fù)合聯(lián)動(dòng)的可持續(xù)之本：Y縣“五水共治”的完善路徑

政府主導(dǎo)的“運(yùn)動(dòng)式”“五水共治”只能在短期內(nèi)收到一定的成效,無(wú)法從根本上改變治理的態(tài)勢(shì)和創(chuàng)新治理的結(jié)構(gòu),需從制度設(shè)計(jì)、支持環(huán)境建設(shè)、互動(dòng)平臺(tái)構(gòu)建、責(zé)任體系創(chuàng)新層面完善“五水共治”的路徑,進(jìn)而有效地突破當(dāng)前“五水共治”的“運(yùn)動(dòng)式困境”,實(shí)現(xiàn)常態(tài)化治理。

(一)完善復(fù)合聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)計(jì),保障內(nèi)部的規(guī)范運(yùn)行

規(guī)范的制度是治理機(jī)制健康長(zhǎng)效的標(biāo)尺與必要前提,也是內(nèi)在的自我更新發(fā)展的動(dòng)力與保障。一切公共權(quán)力必須納入制度的框架中,這樣既規(guī)避了權(quán)力的濫用,又保證了權(quán)力在合理范疇內(nèi)再分配。在“五水共治”的實(shí)施中,政府通過(guò)獎(jiǎng)懲引導(dǎo)激勵(lì)多元主體動(dòng)機(jī)的內(nèi)化,但獎(jiǎng)懲的無(wú)據(jù)可依;不同治理主體的角色及其表現(xiàn)沒(méi)有規(guī)范化的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)。顯然,完善復(fù)合聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)計(jì),提供更明確且權(quán)威的合法性依據(jù),規(guī)范復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制的內(nèi)部運(yùn)行。

(二)構(gòu)建多元立體的互動(dòng)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)溝通交流的常態(tài)化

當(dāng)前Y縣“五水共治”機(jī)制中較突出主體間的信息互動(dòng)與即時(shí)反饋,但這種互動(dòng)與反饋帶有即發(fā)性、事件性、階段性的特征。只有發(fā)生“關(guān)鍵事件”或“突發(fā)事件”時(shí),參與治理的主體才會(huì)具體反應(yīng),展開(kāi)針對(duì)性的互動(dòng)行為,做出相應(yīng)的反饋。就每一次的互動(dòng)本身而言都是臨時(shí)的、相對(duì)單向的,呈碎片化。因此,必須構(gòu)建一個(gè)專(zhuān)門(mén)的無(wú)門(mén)檻交流互動(dòng)平臺(tái),實(shí)現(xiàn)信息高度集中、快速流動(dòng)、公開(kāi)長(zhǎng)效,密切主體間的關(guān)系,從而更好地服務(wù)于共同利益的資源整合和個(gè)體的特殊需求。

(三)創(chuàng)新社會(huì)生態(tài)環(huán)境支持機(jī)制,激活權(quán)力主體的動(dòng)力

社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化的動(dòng)力在于治理主體的利益沖突與整合。Y縣“五水共治”復(fù)合聯(lián)動(dòng)模式的成功運(yùn)行,最關(guān)鍵的一點(diǎn)在于其滿足了多元參與主體的共同利益,復(fù)合聯(lián)動(dòng)模式將個(gè)別的、分散的主體利益整合到一起。

提升參與主體的內(nèi)部動(dòng)機(jī)是復(fù)合聯(lián)動(dòng)機(jī)制的引擎。在整合形成利益的同時(shí),最大限度地保護(hù)并實(shí)現(xiàn)主體的特殊利益需求。應(yīng)從政策、秩序、輿論等多方面創(chuàng)造條件,調(diào)解、引導(dǎo)更大范圍的利益沖突和整合。

(四)建立社會(huì)責(zé)任體系,促進(jìn)自發(fā)秩序的生成

“只有培育有責(zé)任的自由力量,才能真正有益于社會(huì)治理,有益于那些逐漸產(chǎn)生的、不同于有意創(chuàng)立的制度,有益于社會(huì)治理的創(chuàng)造性力量和自生自發(fā)秩序的形成。”①② 哈耶克：《哈耶克文選》,江蘇人民出版社2007年版。實(shí)踐證明,社會(huì)公眾責(zé)任能引導(dǎo)個(gè)體遵循正當(dāng)行為規(guī)則并信守規(guī)則,從而在交往互動(dòng)中形成某種秩序,與公共權(quán)威達(dá)成共識(shí),便于自發(fā)秩序的型構(gòu)與維護(hù)。②

[1]王興倫.多中心治理：一種新的公共管理理論[J].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào),2005(1).

[2]奧斯特羅姆.公共事務(wù)的治理之道[M].余遜達(dá),陳旭東,譯.上海：上海三聯(lián)書(shū)店,2000. [3]博克斯.公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2005.

[4]卜萬(wàn)紅.是走向社區(qū)自治還是建立社區(qū)治理結(jié)構(gòu)[J].改革與發(fā)展,2004(6).

[5]邁克爾.波蘭尼,多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)[M].上海：上海三聯(lián)書(shū)店,2000.

[6]楊冬雪.走向社會(huì)權(quán)利導(dǎo)向的社會(huì)管理體制[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào),2010(1).

[7]俞可平.治理與善治[M].北京：科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[8]李全中.非政府組織提供公共物品的正當(dāng)性及其邊界——基于新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考察[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(6).

[9]汪春劫,劉煥.用現(xiàn)代治理模式推進(jìn)地方政府社會(huì)管理改革[J].當(dāng)代理論探討,2012(5).

[10]李平原.探析奧斯特羅姆的多中心治理理論——從政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元共治的視角[J].甘肅理論學(xué)刊,2014(5).

①林婷婷,中共玉環(huán)縣委黨校高級(jí)講師,主要從事社會(huì)治理問(wèn)題研究。

②陳君,中共玉環(huán)縣委黨校講師,主要從事社會(huì)治理問(wèn)題研究。