摘 要：隨著農(nóng)村改革的不斷深入和社會轉(zhuǎn)型，社會矛盾日益增多并出現(xiàn)了許多亟待解決的新問題、新矛盾，特別是在基層治理工作中，還存在利益糾紛增多、干部服務(wù)能力不強、治理經(jīng)費缺乏保障、治理方式滯后、群眾參與治理意識不強等問題，迫切要求加強和改進基層黨建，從政治引領(lǐng)角色、化解基層矛盾糾紛、夯實基層治理根基、形成齊抓共建機制、加強綜合素質(zhì)教育等方面入手，引領(lǐng)農(nóng)村社會治理模式的創(chuàng)新，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)村社會治理；基層黨建；基層干部

中圖分類號：D267.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）09-0037-10

收稿日期：2016-05-20

作者簡介：王均寧（1973—），男，廣東湛江人，中共湛江市委黨校黨建教研室講師，法學(xué)碩士，研究方向為執(zhí)政黨建設(shè)。

黨的十八屆五中全會就加強和創(chuàng)新社會治理作了全面部署，提出要建設(shè)平安中國，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，推進社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。[1]基層是黨和政府各項工作的出發(fā)點和落腳點，基層治理是整個治理體系的基礎(chǔ)。在農(nóng)村改革不斷深入和社會轉(zhuǎn)型的背景下，社會矛盾復(fù)雜多變，并出現(xiàn)了許多亟待解決的新問題、新矛盾，而傳統(tǒng)的社會治理模式難于應(yīng)對社會發(fā)展的新形勢，因此，改革與創(chuàng)新就成為突破基層社會治理困境的一個現(xiàn)實選擇。

農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作的基礎(chǔ)，黨在農(nóng)村的各項方針政策都需要農(nóng)村基層黨組織貫徹落實，尤其是在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮著不可替代的作用。但目前農(nóng)村部分基層黨組織還面臨著自身建設(shè)不足，如領(lǐng)導(dǎo)核心地位弱化、村集體經(jīng)濟薄弱、黨群關(guān)系不協(xié)調(diào)、服務(wù)群眾意識不強、對農(nóng)村社會管理創(chuàng)新缺乏認(rèn)識等問題，這些問題都不同程度地制約和影響著農(nóng)村社會的治理?；谶@樣的背景，如何通過加強基層黨建來引領(lǐng)農(nóng)村社會治理模式創(chuàng)新，提升基層黨組織在地方治理中的整體功能， 夯實黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局，已成為當(dāng)前基層黨組織必須面對和探索的重要課題。

為了客觀把握基層治理面臨的突出問題，筆者于2015年9月至10月先后到湛江市9個縣（市、區(qū)）20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），分別與20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的黨（工）委書記、村（社區(qū)）黨組織書記和基層干部代表進行了座談。同時發(fā)放調(diào)查問卷745份，回收745份，回收率為100%。在對調(diào)研情況進行梳理與分析的基礎(chǔ)上，提出了以基層黨建引領(lǐng)農(nóng)村社會治理創(chuàng)新的對策。

一、當(dāng)前基層治理工作存在的突出問題

近年來，為貫徹落實中央大抓基層的決策部署以及廣東省委關(guān)于加強和改進基層治理工作的政策措施，用實際行動落實習(xí)近平總書記“必須把抓基層、打基礎(chǔ)作為長遠(yuǎn)之計和固本之舉”的重要指示精神，湛江各地以加強班子建設(shè)治“軟”、駐點聯(lián)系群眾治“怨”、壯大集體經(jīng)濟治“窮”、規(guī)范“三資”管理治“亂”、打擊非法組織治“霸”、健全保障機制治“憂”等為抓手，探索基層組織重構(gòu)，重點解決土地、集體資產(chǎn)、公共服務(wù)、社會保障等方面存在的問題，有效地提升了基層社會治理水平，推動了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，進一步提高了干部群眾對基層治理工作的滿意度（見圖1）。但由于受各種主客觀因素的影響和制約，基層社會治理還存在一些不容忽視的新情況、新問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)村利益糾紛不斷增多

從調(diào)研情況來看，當(dāng)前湛江農(nóng)村正處于社會轉(zhuǎn)型的新階段，城鄉(xiāng)之間和農(nóng)村內(nèi)部利益處在大調(diào)整中，由區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距、貧富差距和教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會保障等民生問題引發(fā)的社會矛盾不斷增多，農(nóng)村征地、城市拆遷等改革發(fā)展過程中自身利益受到影響的群體頻繁串聯(lián)、聚集、上訪，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。

⒈土地矛盾糾紛多發(fā)。近幾年來，湛江農(nóng)村的土地承包價一路走高，對宅基地的需求明顯增加，由此圍繞土地的利益糾紛大幅上升，尤其是那些權(quán)屬不清的土地和使用權(quán)不清的沿海灘涂。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，土地的效益和價值凸顯，“寸土必爭”的現(xiàn)象日漸增多，使村與村之間、村民與村民之間的械斗現(xiàn)象時有出現(xiàn)。其中一起典型的事件就是2012年10月吳川市某村村民在修環(huán)村路時與化州市某村村民因燕子嶺權(quán)屬問題發(fā)生糾紛，后演變成兩村村民的沖突，造成1死6傷。至今，兩個村的矛盾糾紛尚沒有得到根本的化解。①

⒉征地拆遷矛盾糾紛多發(fā)。隨著鋼鐵、中科化基地以及其他重大項目紛紛落戶湛江，湛江在迎來實現(xiàn)工業(yè)跨越崛起這一難得機遇的同時，大批的農(nóng)村土地被征用、房屋面臨拆遷，隨之而來的征地拆遷信訪量也不斷增多，已成為當(dāng)前影響湛江社會和諧的重要因素。從745份問卷統(tǒng)計結(jié)果可以看出，在當(dāng)前治理工作面臨突出問題方面，有587人認(rèn)為是“農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛”，占78.8%；有405人認(rèn)為是“征地拆遷補償遺留問題”，占54.3%。

⒊群體抱團爭取利益訴求多發(fā)。近年來，湛江特殊群體的利益訴求不斷增多。首先是部分退役軍人群體。如1979年對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)部分退役人員（含參戰(zhàn)兵、補充兵）聯(lián)系非常頻繁，多次串聯(lián)聚集上訪，要求政府給予定期生活補助、提高補貼標(biāo)準(zhǔn)。其次，農(nóng)村困難戶、“離職村干部”、原民辦教師等群體均有抱團反映訴求現(xiàn)象。比如在廉江市良垌鎮(zhèn)，某信訪戶因歷史遺留問題聯(lián)同其他困難戶越級上訪，曾選擇在國家重大活動期間到北京非法上訪、纏訪3次，導(dǎo)致該鎮(zhèn)干部承受著巨大的壓力。在2015年閱兵期間，該鎮(zhèn)安排了6位干部輪流值班，陪該信訪戶一起吃飯、休息，還為其發(fā)放生活補貼。①再次，農(nóng)村一些特殊案件的訴求不斷增加。比如2015年3月，吳川市長岐鎮(zhèn)某村發(fā)生一起交通事故，造成一人死亡，經(jīng)當(dāng)?shù)亟痪块T處理，當(dāng)事方責(zé)任已分清，但死亡人員家屬不服。其家屬不是通過法律途徑解決爭議，而是多次組織幾十個村民到鎮(zhèn)政府鬧訪以及利用網(wǎng)絡(luò)輿論施加壓力，該鎮(zhèn)政府為此已支付了10萬多元。②

（二）干部服務(wù)能力不強

從座談了解情況來看，基層治理工作涉及面廣，面臨著許多尖銳的矛盾糾紛，而部分基層干部在法治觀念、自身能力、工作方法等方面與當(dāng)前農(nóng)村新形勢和新任務(wù)不相適應(yīng)。

⒈部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部服務(wù)群眾的能力下降。在駐村直聯(lián)群眾工作方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部只停留于解決表面一些簡單的問題，而對于更深層次或歷史遺留問題不敢“動真格”。遇到問題存在畏難情緒，缺少“啃硬骨頭、打硬仗”的精神，缺乏綜合治理、源頭治理的施治理念和方法。比如一些涉及山林土地、宅基地糾紛的問題至今也沒有得到很好的解決。不僅如此，在湛江部分偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，干部年齡結(jié)構(gòu)斷層和缺編現(xiàn)象十分突出，在鎮(zhèn)政府各辦公室不易找到中層干部。此現(xiàn)象不僅影響了基層干部隊伍建設(shè)的整體進程，也導(dǎo)致基層政府不作為行為不斷增多， 進一步削弱了基層政府治理的權(quán)威。例如：2015年吳川市某鎮(zhèn)有32位公務(wù)員，尚缺編6位。盡管前兩年考錄了5人，但這5人中就有4人憑各種關(guān)系借調(diào)走。③對此，該鎮(zhèn)黨委書記顯得很無奈。

⒉部分村（社區(qū)）干部能力弱化。當(dāng)前，部分村（社區(qū)）干部年齡偏大，學(xué)歷偏低，民主作風(fēng)欠缺，仍習(xí)慣于采用“家長式”工作方式處理問題，對重大村級事務(wù)決策還是幾個村干部說了算，很少召開議事會或村民代表大會。尤其是部分村（社區(qū)）黨支部書記平時疲于應(yīng)付計生、衛(wèi)生、維穩(wěn)、征地拆遷等行政事務(wù)，往往忽略黨支部自身存在的問題，使黨建工作流于形式，如半年以上都沒有正常開展一次組織活動；即使是開展組織活動，參加人數(shù)也不到總數(shù)的一半。這就導(dǎo)致了議事決策和黨組織生活處于癱瘓狀態(tài)，群眾對村黨支部的信任度下降，干群感情生疏等后果。據(jù)統(tǒng)計，2014年以來，湛江市共排查出201個軟弱渙散村（社區(qū)）黨組織，占全市村（社區(qū)）黨組織數(shù)的11.2%。④

（三）治理經(jīng)費缺乏保障

調(diào)查問卷顯示，基層治理資金主要來源于各級財政，但隨著鄉(xiāng)村建設(shè)逐步進入深水區(qū)，基層政府有限的財力與部分經(jīng)濟薄弱村建設(shè)新農(nóng)村要求之間的矛盾開始凸顯。經(jīng)費缺乏保障主要體現(xiàn)在縣級財政保障難、村級集體經(jīng)濟增收難、村級組織運轉(zhuǎn)難等“三難”上。

⒈縣級財政保障難。目前，受國內(nèi)經(jīng)濟下行的影響，湛江各縣級財政面臨著開支壓力加大、調(diào)度困難等問題，有的甚至出現(xiàn)了基層干部工資被拖欠的現(xiàn)象。毋庸置疑，縣級財政保障難，不僅加大了鎮(zhèn)級轉(zhuǎn)移支付的力度，也難以滿足農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)對資金的需求。

⒉村級集體經(jīng)濟增收難。近年來，湛江各地加大了對“三農(nóng)”工作的扶持力度，但村級集體經(jīng)濟發(fā)展不平衡仍是一個突出問題，加上許多行政村特別是農(nóng)村的土地、山林等資源又大多掌握在村民小組手里，村委會無權(quán)支配，這就使得很多村集體經(jīng)濟處于發(fā)展緩慢狀態(tài)，甚至個別村已成為“三無”（無資金、無資源、無資產(chǎn)）的“空殼村”，缺錢為群眾辦實事、好事。例如：在雷州市471個行政村（社區(qū)）中，集體經(jīng)濟收入3萬元以上的僅有118個，收入1-3萬元以下的有210個，1萬元以下的有143個。①

⒊村級組織運轉(zhuǎn)難。近年來，盡管湛江各地增加了村級組織的辦公經(jīng)費，有的區(qū)還從原來的3萬元/年追加到5萬元/年，但由于村級組織承擔(dān)的公共事務(wù)越來越多，不少村經(jīng)費開支仍然緊張， “誰辦事，誰墊錢”的狀況并不少見，不同程度地影響了村級工作的正常運轉(zhuǎn)，進而削弱了基層組織在群眾中的凝聚力，影響了農(nóng)村社會治理工作的有序開展。

（四）基層治理方式滯后

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)制約著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，進而導(dǎo)致農(nóng)村基層治理存在諸多的問題。

⒈鎮(zhèn)、村對組管理難。問卷統(tǒng)計顯示，95%的村民認(rèn)為由于鎮(zhèn)、村、組并非上下級關(guān)系，因而鎮(zhèn)政府、村委會對村民小組干部缺乏任免權(quán)，加上不少村民小組長有家族勢力，在鎮(zhèn)、村干部按程序處理一些突發(fā)事件時，其往往與鎮(zhèn)、村干部叫板，不配合工作，無形中削弱了鎮(zhèn)政府、村委會的權(quán)威。

⒉村組對村民的情況難以掌控。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，湛江大量農(nóng)村人口尤其是青壯年勞力紛紛外出務(wù)工，不再把土地視為生存的唯一依靠，村莊已成為名義上的戶籍所在地，農(nóng)村基層組織無法憑借土地和戶籍對村民進行有效的管理，比如不易完成計劃生育工作。同時，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村還出現(xiàn)了單戶分散經(jīng)營、家庭農(nóng)場、大戶規(guī)模經(jīng)營、公司加農(nóng)戶模式和合作社經(jīng)營、股份合作制等合作方式，并催生了各種類型的新興組織。這些新興組織與農(nóng)民利益關(guān)聯(lián)度顯著增強，對村“兩委”、村小組形成了“擠出效應(yīng)”， 使得村民對村組的歸屬感、依賴性明顯減弱。

（五）村民參與治理意識不強

從調(diào)研情況看，雖然現(xiàn)在村民參與治理意識不斷增強，但還達不到真正意義上的參與治理。

⒈村民民主意識相對滯后。部分村民的民主意識和主人翁意識不強，文化水平和參與治理的能力、水平有限，不能完全適應(yīng)村民自治工作不斷發(fā)展的需要，許多時候不是“我要民主”而是“要我民主”。在村民自治過程中，村民參與選舉的熱情比較高，但對換屆選舉的重要意義缺乏了解，不重視自己手中一票的分量，不是為本村的發(fā)展考慮，未能認(rèn)真地行使自己的選舉權(quán)，往往是投“人情票”“關(guān)系票”及“糊涂票”。

⒉村民集體意識不強。對要不要參加村民（代表）大會，有的村民往往不太在意。即使去參加，在議事決策過程中，除非涉及自身利益，如低保、扶貧指標(biāo)等，否則，對村公共事務(wù)并不關(guān)心，沒有發(fā)揮村民代表應(yīng)有的作用。正是由于部分村民對村公共事務(wù)不關(guān)心、不過問，民主管理和監(jiān)督流于形式，才給一些村民小組長留下了“膽大妄為”的空間，在農(nóng)村“三資”管理上中飽私囊。

二、基層治理工作存在問題的原因分析

據(jù)調(diào)研結(jié)果看，出現(xiàn)上述問題的原因是多方面的，從某種程度上說，社會經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題是主觀和客觀因素共同作用的結(jié)果。

（一）歷史遺留因素：難于直面的多重壓力

土地是農(nóng)民的命根子，也是生存權(quán)益最集中的體現(xiàn)。一些村因當(dāng)時客觀條件所限，分地時缺少嚴(yán)格規(guī)范，導(dǎo)致遺留問題較多。隨著土地的增值和征地可得到相應(yīng)的補償，由征地引發(fā)的矛盾開始凸顯。此外，伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的進一步推進，被征用的土地越來越多，但由于不同時期項目的補償政策、補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及未及時兌現(xiàn)，從而由征地引發(fā)的利益糾紛日益增多。一方面，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，地方政府和用地單位不重視征地程序，有的雖然辦理了征地報批手續(xù)，土地已被占用，但征地補償未支付到位或者未履行法定報批手續(xù)，產(chǎn)生了許多遺留問題。另一方面，一些時間緊、任務(wù)急的重點項目用地引發(fā)了許多遺留問題。多年來，由于部分重點項目需占用土地或農(nóng)村宅基地，但辦理征地手續(xù)所需時間長，在沒有與使用權(quán)人達成補償協(xié)議的情況下，征地機構(gòu)往往未經(jīng)村民代表大會表決，就采取以政府作出批復(fù)，同意收回國有土地使用權(quán)或集體土地使用權(quán)的方式用地，而且直接與村民小組長簽訂征地協(xié)議。為完成征地任務(wù)，征地機構(gòu)大多數(shù)都是臨時成立的，機構(gòu)撤并后，沒有妥善保存部分土地檔案資料，由此產(chǎn)生了許多遺留問題。比如吳川市海濱街道辦事處某村訴吳川市某房地產(chǎn)公司違法征地一案，涉及當(dāng)?shù)卣獍汛寮w農(nóng)用地3.59公頃轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并辦理了征用土地手續(xù)。吳川市海濱街道辦事處于1997年3月組建，轄區(qū)原屬大山江街道和吳川市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2000年后，吳川市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)不再管理社會事務(wù)，而是把社會事務(wù)移交給海濱街道辦事處管理，但沒有按照原來協(xié)定解決上述征地問題，于是村民多次越級到省、北京上訪，并向法院起訴當(dāng)?shù)卣?。?/p>

（二）經(jīng)濟因素：欠發(fā)達地區(qū)財政入不敷出

一般情況下，財政收入是一個地方入賬的真金白銀，尤其是各地的人均財政收入，基本決定了當(dāng)?shù)氐墓べY水平和能夠投入建設(shè)的資金量。從湛江各地的調(diào)研結(jié)果來看，正是由于人均財政收入低才影響了基層治理經(jīng)費的投入。湛江是典型的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，“經(jīng)濟發(fā)展滯后、經(jīng)濟總量偏小、人均水平偏低”是湛江目前最明顯的市情特點。以2015年為例，湛江生產(chǎn)總值2380億元，僅占全省的3%；公共財政預(yù)算收入121.9億元，人均財力1683.3元，僅占全省的19.5%?？h域經(jīng)濟發(fā)展更是滯后，個別縣人均生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于全省平均水平的六分之一。②在財政收入入不敷出的情況下，湛江各縣（市、區(qū)）對基層治理工作經(jīng)費的投入顯得尤其不足。在調(diào)研座談會上，多位鎮(zhèn)（街）干部認(rèn)為基層社會責(zé)任和管理資源嚴(yán)重不匹配，鎮(zhèn)（街）政府要用錢的地方太多，如教育創(chuàng)強、城鄉(xiāng)清潔工程、困難群眾生產(chǎn)生活問題等，而鎮(zhèn)（街）的財力主要依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付?，F(xiàn)省、市、縣三級財政尚沒有配套的經(jīng)費撥付到鎮(zhèn)（街），各鎮(zhèn)（街）難于發(fā)揮在基層治理工作中應(yīng)有的職能作用。

（三）觀念因素：落后的治理思維根深蒂固

在鎮(zhèn)（街）層面的社會治理過程中，部分基層干部對社會治理重要性的理解還停留在表面，認(rèn)為基層社會治理無足輕重、可有可無。思想認(rèn)識上的不到位必然導(dǎo)致工作上的系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理的理念和方法創(chuàng)新不夠。在村級層面的組織架構(gòu)和功能中，由于村委會承擔(dān)了大部分的行政管理職能，而且自上而下的治理思維在農(nóng)村根深蒂固，導(dǎo)致其在村民自治、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等方面的功能日漸弱化，但行政成本壓力卻逐年增加。有的村組干部一旦當(dāng)選，就以為自己是村民選出來的，狂妄自大、目中無人，根本不把上級政府和村民放在眼里，感覺整個村就是“自留地”，喜歡怎樣干就怎樣干，無限放大職位權(quán)力。有的村組干部存在短視觀念，往往有“頭年看、二年干、三年準(zhǔn)備散”的思想傾向，工作缺乏長遠(yuǎn)打算，前官不管后官憂，“寅吃卯糧”。在村民層面，長期以來形成了一種“信訪不信法”的思維慣例，那就是一些信訪主體對基層司法不信任，遇到矛盾糾紛往往通過走上訪途徑尋求解決。

（四）體制因素：責(zé)權(quán)不對等

從當(dāng)前情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層政府，“麻雀雖小，五臟俱全”，設(shè)有“七辦七所八站”?，F(xiàn)除“七辦”屬鎮(zhèn)街內(nèi)設(shè)機構(gòu)并由鎮(zhèn)街直接管理之外，其余“七所八站” 已由縣市垂直管理。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府的事權(quán)繼續(xù)向縣市集中。一方面，縣市將“七所八站”的有關(guān)管理責(zé)任壓到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所擁有的財力、人力、物力資源卻與其所承擔(dān)的管理責(zé)任之間形成了巨大反差。比如農(nóng)民違規(guī)建房問題，本應(yīng)由鎮(zhèn)國土所處理，但是責(zé)任考核卻在所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果處理不好最終受到責(zé)任追究的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部疲于應(yīng)付各種考核，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基層治理工作中主體作用的發(fā)揮。調(diào)研結(jié)果顯示，為了強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的治理力量，有378人（占50%）認(rèn)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所長兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記（街道黨工委副書記）制度安排的建議（見圖2）。

（五）資源因素：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的資源配置失衡

長期以來，城鄉(xiāng)居民存在的社會地位差異和社會資源分配的不平等以及城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給失衡的狀況并未得到根本改變。從現(xiàn)實情況來看，當(dāng)前湛江農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)不僅存在總量供給不足的問題，在分配領(lǐng)域還存在享受不均的問題，非均衡或非均等性問題仍然突出。一方面，農(nóng)村基層人才資源空缺。由于農(nóng)村公共服務(wù)資源短缺，導(dǎo)致越來越多的農(nóng)村人口通過外出務(wù)工、求學(xué)等方式向城市轉(zhuǎn)移，其中，相當(dāng)一部分是農(nóng)村發(fā)展不可或缺的人才。農(nóng)村精英的離開不僅造成了農(nóng)村各項事業(yè)后繼乏人，更動搖了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展和治理基礎(chǔ)。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前湛江農(nóng)村實用技術(shù)人才有15.29萬人，僅占全市農(nóng)業(yè)人口429.13萬人的 3.56%，掌握現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)、善于經(jīng)營管理的高層次人才在農(nóng)村更是屈指可數(shù)。①另一方面，公共服務(wù)設(shè)施落后。湛江部分農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱，尤其是村（社區(qū)）文化室、敬老院、垃圾收集站等工程建設(shè)嚴(yán)重滯后。再一方面，農(nóng)村教師數(shù)量不足，農(nóng)村教師素質(zhì)偏低，優(yōu)秀教師不斷流失，城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育設(shè)施條件、資源配置等存在明顯的非均衡性和非平等性。在調(diào)研問卷中，對于“您認(rèn)為基層治理涵蓋的主要內(nèi)容”（可多選）這一問題，選擇“村民增收，反貧困，改善公共服務(wù)”的高達83.3%。

三、加強基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新的路徑

農(nóng)村基層治理不僅是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，而且是一項長期、細(xì)致的工作。當(dāng)前，在貫徹落實中央要求部署的基礎(chǔ)上，地方各級黨委要肩負(fù)起主體責(zé)任，主動應(yīng)對新形勢下的新問題、新情況，積極創(chuàng)新工作思路，構(gòu)建新形勢下適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)狀的治理模式，實現(xiàn)治理模式由管理型、封閉型、人治型向服務(wù)型、開放型、法治型的轉(zhuǎn)變，從而不斷提高農(nóng)村基層治理的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平。

（一）著力強化政治引領(lǐng)角色，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的作用

要解決基層治理存在的問題，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。領(lǐng)導(dǎo)核心作用能否得到充分發(fā)揮，關(guān)系到基層各項工作能否得到順利開展。

⒈全面強化鎮(zhèn)黨委的主體責(zé)任。鎮(zhèn)一級政府了解農(nóng)村，熟悉基層，直接接觸群眾。鎮(zhèn)黨委是農(nóng)村基層組織建設(shè)的“主角”，但當(dāng)前鎮(zhèn)黨委偏離了工作重心，把大部分精力都投入到了征地拆遷、計生、信訪維穩(wěn)、安全生產(chǎn)等工作上，在抓黨建工作方面力度不夠。由于對黨建工作不夠重視，導(dǎo)致基層工作失去了核心，基層事務(wù)失去了管控，問題頻頻發(fā)生。[2]因此，要治理好基層，必須充分發(fā)揮鎮(zhèn)黨委在農(nóng)村基層組織中的“主角”作用。緊緊圍繞關(guān)鍵環(huán)節(jié)和年度基層治理工作任務(wù)清單，加快建立起鎮(zhèn)黨委書記親自抓，班子成員配合抓，村社具體抓，目標(biāo)明確、責(zé)任到人、措施具體的基層治理工作黨建責(zé)任機制。鎮(zhèn)黨委書記要切實擔(dān)當(dāng)起基層黨建第一責(zé)任人的責(zé)任，全面從嚴(yán)加強干部管理，打造一支敢擔(dān)當(dāng)、有作為的基層黨員干部隊伍，把黨的基層組織建設(shè)成為堅強的戰(zhàn)斗堡壘。要強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部駐點直聯(lián)群眾的責(zé)任，貼近群眾，將群眾工作做實、做細(xì)、做深、做透。

⒉充分發(fā)揮村黨組織書記隊伍的“主力軍”作用。要抓住村黨組織書記這個關(guān)鍵，采取內(nèi)選、下派、掛職等措施，多渠道選賢任能，選準(zhǔn)配強村黨組織書記，并培養(yǎng)好、管理好村黨組織書記。每年分期、分批對現(xiàn)任村黨組織書記進行集中培訓(xùn)，提高村黨組織書記的政治理論素質(zhì)，增強其抓黨建意識和服務(wù)意識。要繼續(xù)實施村級后備干部成長“苗圃工程”，不斷加強村黨組織書記后備干部隊伍建設(shè)。要認(rèn)真按照“兩學(xué)一做”的要求，嚴(yán)格黨內(nèi)生活制度和民主生活會制度，在班子內(nèi)部廣泛開展批評與自我批評，加強班子內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行和維護黨的紀(jì)律，創(chuàng)新活動載體，豐富活動內(nèi)容，構(gòu)建農(nóng)村黨員發(fā)揮作用的平臺。要加強村“兩委”班子的團結(jié)合作，保證村“兩委”擰成一股繩，增強凝聚力和戰(zhàn)斗力，并成為基層治理的“主力軍”。

⒊穩(wěn)步推進村（社區(qū)）黨組織設(shè)置工作。當(dāng)前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，穩(wěn)步推進村（社區(qū)）黨組織設(shè)置工作。黨員人數(shù)超過50名的村（社區(qū)），“兩委”班子團結(jié)、運作協(xié)調(diào)、條件成熟的黨支部，經(jīng)上級黨組織批準(zhǔn)，可以成立黨總支委員會；對符合條件的村（社區(qū)），可以在村民小組一級成立黨支部。通過推動組織重心下移，增強黨組織對村民小組一級的領(lǐng)導(dǎo)，以確保黨的領(lǐng)導(dǎo)力、影響力、組織力輻射滲透到基層。同時，要加強集體經(jīng)濟組織、村務(wù)監(jiān)督委員會、團支部、婦代會等配套組織建設(shè)。

（二）著力夯實基層治理根基，穩(wěn)妥解決農(nóng)村存在的實際問題

農(nóng)村基層存在的實際問題事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，因此，必須引起高度重視，采取有力措施加以解決。

⒈堅持不懈地做好基礎(chǔ)性工作。目前，基層群眾反映比較強烈的問題是農(nóng)村基礎(chǔ)性工作不到位。因此，扎實做好農(nóng)村基礎(chǔ)性工作，對基層治理至關(guān)重要。一要規(guī)范農(nóng)村山林土地、宅基地使用權(quán)屬，從源頭上防止權(quán)屬糾紛的產(chǎn)生。要嚴(yán)格按照廣東省委和湛江市委的統(tǒng)一部署，在林權(quán)林地?fù)Q發(fā)證的基礎(chǔ)上，抓好正在推廣的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作，厘清權(quán)屬，最大限度地減少權(quán)屬糾紛的發(fā)生。做好村莊建設(shè)規(guī)劃編制工作，規(guī)范農(nóng)村住宅建設(shè)，減少矛盾糾紛。二要進一步規(guī)范農(nóng)村“三資”管理。 要充分發(fā)揮廉政監(jiān)督員和村監(jiān)委成員的作用，將監(jiān)督關(guān)口前移，做好農(nóng)村預(yù)防腐敗的宣傳教育，切實加強對行政村、村民小組“三資”的規(guī)范管理和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查工作，確保農(nóng)村集體資產(chǎn)保值增值、農(nóng)民權(quán)益不受侵害。三要加快推進公共服務(wù)平臺建設(shè)。按照政府主導(dǎo)、整合資源、統(tǒng)一建設(shè)、規(guī)范運作、便民高效的原則，通過有效整合現(xiàn)有各類基層公共服務(wù)平臺的場所、設(shè)備、人員、經(jīng)費等資源，加快建立起集文化體育、衛(wèi)生計生、人力資源社會保障、食品藥品安全、民政、人口等于一體的縣、鎮(zhèn)、村（社區(qū)）三級多功能公共服務(wù)綜合平臺，實現(xiàn)基層公共服務(wù)便利化、統(tǒng)一化、網(wǎng)絡(luò)化。四要扶持村集體經(jīng)濟的發(fā)展，引導(dǎo)村干部因地制宜地創(chuàng)新發(fā)展集體經(jīng)濟的途徑。對于有森林、土地等資源的村，要充分利用“第一書記”“大學(xué)生村官”等人力和扶貧資源，大力扶持“外出老板”“致富能手”回村創(chuàng)業(yè)，多渠道盤活現(xiàn)有農(nóng)村集體資產(chǎn)。對發(fā)展中遇到的困難和問題，各級黨委和政府應(yīng)給予扶持，要在項目資金啟動、立項、辦證、用地和稅費征收等方面給予政策上的傾斜。對于沒有森林土地資源的“空殼村”，應(yīng)探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌幫扶資金，通過異地參股、購買商鋪等模式，促進村集體經(jīng)濟加快發(fā)展。

⒉維護群眾的合法權(quán)益。加強基層治理，切實解決群眾利益問題尤為關(guān)鍵。只有全面維護和依法保障群眾的合法權(quán)益，基層才能和諧穩(wěn)定，黨的組織基礎(chǔ)、群眾基礎(chǔ)才能更加牢固。鎮(zhèn)（街）領(lǐng)導(dǎo)干部要把開展駐點直聯(lián)工作作為一項重要職責(zé)，充分調(diào)動駐點團隊成員的積極性，精心組織開展直聯(lián)工作，為群眾辦實事、辦好事，讓人民群眾得到實惠。要堅持依法辦事，站在群眾的立場上，對群眾動之以情，曉之以理，妥善解決各種矛盾糾紛。同時，也要堅持群眾的事情群眾辦，發(fā)揮好村民代表大會、村民理事會、經(jīng)濟合作社、婦聯(lián)、商會等群眾自治組織的作用，推動村民自治健康發(fā)展。

⒊大力推進基層民主建設(shè)。一是完善村級民主決策制度。建立村“兩委”班子聯(lián)席會議、重大事項民主決策等制度，進一步規(guī)范村民會議和村民代表會議的議事規(guī)則和流程，不斷健全村級民主決策機制，使村級權(quán)力在陽光下運行。二是完善村級民主管理制度。進一步規(guī)范村級財務(wù)管理制度，提高村務(wù)信息的透明度，探索民主聽證、村務(wù)公決制度，暢通群眾了解信息、表達訴求的進出渠道，充分調(diào)動群眾管理村級事務(wù)的積極性和主動性，切實保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)村級民主管理制度化、規(guī)范化。三是完善村級民主監(jiān)督制度。實施村級年度財務(wù)審計制度，探索第三方審計村干部任期和離任經(jīng)濟責(zé)任專項制度，切實解決村務(wù)財政混亂問題。進一步規(guī)范和細(xì)化村“兩委”履職承諾制，積極開展村干部年度述職評議工作，最大限度地調(diào)動村民民主監(jiān)督的積極性，著力完善村級民主監(jiān)督體系。

（三）著力營造齊抓共建的氛圍，使基層治理工作形成合力

基層治理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要黨委牽頭，統(tǒng)籌各方力量，各司其職、各盡其責(zé)，做到協(xié)作配合，整體推進。

⒈落實組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。各級黨委要把加強基層治理作為主要工作，擔(dān)當(dāng)起抓基層治理的主體責(zé)任，發(fā)揮縣黨委“一線指揮部”的作用和鎮(zhèn)黨委“主角”的作用，抓好各項工作的組織實施。黨委一把手要親自謀劃、親自部署、親自抓落實，縣基層治理領(lǐng)導(dǎo)小組要擔(dān)負(fù)起牽頭抓總的責(zé)任，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)督促各項工作的落實。與基層治理密切相關(guān)的部門要結(jié)合各自職能，發(fā)揮自身優(yōu)勢，加強協(xié)調(diào)配合，積極支持和推動基層治理。各鎮(zhèn)要選配好專職鎮(zhèn)黨委副書記抓黨務(wù)，同時配備一定數(shù)量的黨務(wù)干部，從而形成齊抓共管的工作格局。

⒉落實基礎(chǔ)保障責(zé)任。要堅持重心下移、資源下傾、力量下沉，推動人、財、物向基層傾斜，不斷夯實基層治理工作的物質(zhì)基礎(chǔ)。一是適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的辦公經(jīng)費，提高基層干部的工資待遇，注重提拔使用鎮(zhèn)街一級的干部特別是那些到達一定年齡的鎮(zhèn)、街道干部，要讓他們對發(fā)展前景充滿信心。二是保障村干部的經(jīng)濟待遇，拓寬其發(fā)展空間，讓村干部干有所得、干有所盼、老有所養(yǎng)。 提高村干部的工資待遇和解決好養(yǎng)老保險問題，使他們在工作上有奔頭，在生活上有保障，從而不斷煥發(fā)干部隊伍的活力。問卷結(jié)果顯示，當(dāng)問到“如何調(diào)動村干部在基層治理工作上的積極性”時，有86%的人認(rèn)為應(yīng)進一步增加現(xiàn)任村干部的生活補貼，有80%的人認(rèn)為應(yīng)落實好現(xiàn)任村干部的基本養(yǎng)老保險，有68%的人認(rèn)為要拓寬村干部發(fā)展的空間和渠道。三是基于當(dāng)前村民小組長普遍低工資或無工資的現(xiàn)實，建議各縣（市區(qū)）應(yīng)按季度發(fā)放定額的生活補貼給各村民小組長，從而有效地調(diào)動其在基層治理工作中的積極性。四是逐年增加村級辦公經(jīng)費，重視村級組織活動陣地及服務(wù)設(shè)施建設(shè)，幫助部分至今沒有活動場所的村級組織盡快建立辦公活動場所，切實做好管理和使用工作，發(fā)揮活動場所辦公議事、教育培訓(xùn)、便民服務(wù)等多種功能。

⒊落實監(jiān)督考核責(zé)任。組織部門應(yīng)切實加強督促檢查和考核問責(zé)，進一步細(xì)化基層治理考核指標(biāo)，完善考核辦法，運用述職評議考核手段，探索引入群眾評價環(huán)節(jié)，把村民的滿意度作為考評鎮(zhèn)、村干部的重要指標(biāo)，促進干部多為村民做實事、做好事。強化考核結(jié)果的運用，要把農(nóng)村基層黨建考核結(jié)果與干部的年度考核結(jié)合起來，與選拔任用干部結(jié)合起來，并作為每年基層黨建述職、評議、考核的重點內(nèi)容。對抓黨建不到位、推動地方發(fā)展和穩(wěn)定不得力的干部要進行問責(zé)。

（四）著力加強綜合素質(zhì)教育，提升基層干部隊伍的依法辦事能力

創(chuàng)新社會管理，離不開一支好的干部隊伍。只有牢牢抓住人這個關(guān)鍵要素，全力打造一支黨性強、作風(fēng)正、工作實的干部隊伍，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，才能加強和創(chuàng)新基層治理和服務(wù)工作，才能不斷提高農(nóng)村基層治理的科學(xué)化、規(guī)范化水平。

⒈強化基層干部的法治意識。要依托市、縣兩級黨校，定期開設(shè)法律知識培訓(xùn)班，著重加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村“兩委”班子成員、村民小組長、村民代表的普法教育，培養(yǎng)他們的法治思維，提升其運用法治思維和依法辦事的能力。在平時的工作中學(xué)法懂法用法，運用法律法規(guī)正確處理村民反映的問題，在法律允許的范圍內(nèi)行使權(quán)力，真正做到“以法服人”。

⒉提升基層干部的素質(zhì)。隨著形勢的發(fā)展，基層工作面臨的挑戰(zhàn)越來越大，對基層干部的要求越來越高，而干部隊伍“不適應(yīng)”現(xiàn)象卻較為突出，這就迫切要求把理想信念、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)放在突出位置，大力提升基層干部的綜合素質(zhì)。為此，基層組織部門要選派尚未有大專學(xué)歷的村（社區(qū)）黨組織書記參加大專學(xué)歷培訓(xùn)班，力爭到2017年，使湛江全市具有大專以上學(xué)歷的村（社區(qū)）黨組織書記比例達到50%以上。同時，基層干部要牢固樹立終身學(xué)習(xí)意識，以學(xué)促干。通過學(xué)習(xí)，進一步堅定理想信念，牢記黨的宗旨，切實端正工作作風(fēng)，樹立主動為村民服務(wù)的意識，更好地把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化為維護村民利益的實際行動。

【參考文獻】

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[2]王均寧. 基層黨建推進農(nóng)村治理創(chuàng)新的實踐與啟示——基于雷州市“麻廉模式”的分析[J].嶺南學(xué)刊，2016，（02）.

（責(zé)任編輯：高 靜）