中國特色社會主義稅制改革深化與實(shí)踐

郭雅倩

面對當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一系列突出矛盾和挑戰(zhàn)，現(xiàn)行稅收制度必須根據(jù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)變化形勢做出部署。稅制改革作為財稅體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其改革的力度和方向?qū)φg關(guān)系的藍(lán)圖有著極為廣泛而深刻的影響力。把稅收作為國家治理中宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要政策工具，是市場經(jīng)濟(jì)國家的慣例。應(yīng)該說，稅收職能的發(fā)揮在宏觀上和微觀上都能起到四兩撥千斤的功效，在全面深化改革的時代背景下，稅收在國家治理中的重要地位牢不可破。

一、中國稅收制度改革的宏觀分析

十八屆三中全會明確指出：“保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。1994年確立分稅制改革是按照分事、分稅和分管的中性稅制思想設(shè)計，以此確定中央和地方政府的稅收來源，但現(xiàn)實(shí)情況是偏離了這種中性稅制構(gòu)想。

1. 中央和地方政府收支不平衡，有?！胺质隆钡闹行远愔?。從中央財政平衡角度看，關(guān)注其支出，2014年中央財政總支出為69673.77億元，包括三部分：其一是補(bǔ)充中央預(yù)算調(diào)節(jié)基金，占中央總支出的1.67% ； 其二是中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，占中央總支出的69%；其三是中央本級支出，占中央總支出的29%?？梢?，中央財政的財源僅有29%用于本級支出。

從地方財政平衡角度來看，關(guān)注其收入，2013年地方財政總收入為117156.51億元，分為四部分：其一是地方財政收支差額，占地方財政總收入的3% ； 其二是地方財政調(diào)入資金，占地方財政收入的0.13% ；其三是中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付，占地方財政總收入的41%；其四是地方財政本級收入，占地方財政收入的59%?？梢?，地方財政支出中只有59%是依靠自身籌集的財政資金，而41%則要依靠中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付來完成。

在整個財政管理體制中，中央和地方財政關(guān)系處于互不平衡的狀態(tài)。中央財政財權(quán)很大，但本級支出比重卻很小，還不到30%；地方政府財權(quán)較小，只有59%是自身籌集的財政收入，但支出卻很大，要依靠中央對其轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)充。

2. 地方政府有限的財權(quán)管理有悖“分管”的中性稅制 。我國實(shí)行的是一級財政一級預(yù)算，各級預(yù)算相對獨(dú)立自求平衡。按照這種管理機(jī)制，對于地方政府來說就應(yīng)該有相對獨(dú)立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)。但是面對龐大的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模占到地方政府收入很大一部分，某種意義上來說，地方政府能夠自身支配的收入有限，其支出很大程度上依賴中央的轉(zhuǎn)移支付才能完成，地方政府這種有限的財權(quán)管理現(xiàn)狀降低了財政努力積極性。如果這種格局一直存在，甚至體制化的話，必將使得地方政府難以有獨(dú)立的收支管理權(quán)和預(yù)算平衡權(quán)，從而違背中性稅制設(shè)計的原則。

二、中國稅收制度改革中稅收結(jié)構(gòu)微觀分析

1.個人所得稅改革分析。 “十一五” 時期闡述了個人所得稅由目前的分項(xiàng)征收向綜合與分類相結(jié)合的改革方向推進(jìn)。目前對個人所得稅政策調(diào)整主要是提高起征點(diǎn)、調(diào)整累進(jìn)稅率檔次來緩解居民稅負(fù)公平。這無法從根本上緩解居民之間的貧富差距，因此，個人所得稅要發(fā)揮籌集財政收入、調(diào)節(jié)收入分配功能，發(fā)揮稅收公平功能，應(yīng)該借鑒美國個人所得稅制。 其一，個人所得稅率問題。美國里根政府（1981-1989年）和小布什政府（2001-2009年）時期，主張減稅政策，降低了最高邊際稅率，同時提高了最低邊際稅率，減少累進(jìn)級次調(diào)節(jié)個人所得稅來刺激經(jīng)濟(jì)。我國自1986年正式開征個人所得稅，邊際最高稅率為 55%，2011年調(diào)整了個人所得稅率和超額累進(jìn)稅率檔次，邊際稅率為3%-45%。從中國和美國邊際稅率可以看出，首先，美國的邊際稅率比中國要窄，并處于變動之中，這種靈活的方式有助于稅收政策適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的需求。其次，個人所得稅作為調(diào)節(jié)國民再分配的有效工具，對于具有較高邊際消費(fèi)傾向低收入者，增加可支配收入，刺激消費(fèi)。 其二，個人所得稅在稅收收入中的地位。個人所得稅作為生成要素收入稅，中國和美國個人所得稅占稅收收入比重差距很大。美國個人所得稅占稅收比重大概在40%左右，而中國則只有6%左右。這也體現(xiàn)了兩個國家的國民財富分配不一致，美國財富主要集中的居民手中，個人所得稅主要來源于中等收入和高收入納稅人，個人所得稅在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了重要作用。在我國大量財富由國家和集體控制，家庭收入主要是勞動所得，居民個人手中收入財富有限，從而使得個人所得稅作為籌集財政收入、縮小貧富差距的功能弱化。

2.房產(chǎn)稅改革困境分析 。自2011年在上海、重慶試點(diǎn)房產(chǎn)稅改革，歷經(jīng)3年時間并沒有得到預(yù)期的改革成果。房產(chǎn)稅改革的方向是要建立在房產(chǎn)登記制度和評估制度的基礎(chǔ)上對存量房產(chǎn)進(jìn)行征稅制度。目前房產(chǎn)稅改革仍然存在很大阻力：其一，房產(chǎn)稅制改革牽動面太大。房產(chǎn)稅改革涉及契稅、企業(yè)所得稅、土地增值稅、耕地占用稅及城鎮(zhèn)土地使用稅等多個稅種，在沒有營造合適的制度環(huán)境下，造成居民的抵觸心理和社會成本。這種制度環(huán)境首先要對房產(chǎn)稅立法，只有上升至法律層面，才能破除各方面的阻力，為保證房產(chǎn)稅試點(diǎn)的有效執(zhí)行提供保障。 其二，房產(chǎn)稅收入歸屬問題。按照財政分權(quán)理論，房產(chǎn)稅應(yīng)該劃入地方財政收入中，但是中國目前是五級政府，省級以下包括省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，房產(chǎn)稅歸屬范疇又?jǐn)U大了，特別是對有財政困境的基層政府來說，如果能成為各級政府自主性財源，從而可以減少基層政府對土地財政的依賴，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，維護(hù)整個社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。另外，我國也是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，城鄉(xiāng)緊密結(jié)合在一起，城鎮(zhèn)房產(chǎn)和農(nóng)村房產(chǎn)性質(zhì)不一樣，房產(chǎn)稅的實(shí)施也存在困難。

3.環(huán)境稅開征難點(diǎn)分析 。2015年1月1日起要施行剛修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，新環(huán)保法的通過加強(qiáng)了社會公眾對保護(hù)環(huán)境的社會意識。修訂后的環(huán)保法從法律層面加大了高能耗、高污染、高排放企業(yè)的經(jīng)營成本，對于違法排污企業(yè)明確了懲罰措施。然而以“費(fèi)改稅”征收環(huán)境稅的這項(xiàng)工作醞釀六年之久也沒有正式出臺，究其原因有以下幾方面： 其一，“費(fèi)改稅”一步到位比較艱難。“費(fèi)改稅”之后的環(huán)境稅政策框架與排污費(fèi)有很大區(qū)別，因?yàn)槲廴九欧攀召M(fèi)的范圍很寬，這就對征稅范圍確定帶來很大的困難。這個困難在稅目的確定上，目前有幾種觀點(diǎn)：一是環(huán)境稅應(yīng)該設(shè)立污染排放稅和碳稅兩種稅目； 另一種看法是將污染排放稅和碳稅合二為一。當(dāng)然還有一種看法環(huán)境稅特指污染排放稅，而把碳稅獨(dú)立出來。因此如何設(shè)置環(huán)境稅成為一個爭論的焦點(diǎn)。 其二，環(huán)境稅的負(fù)擔(dān)率界定難題。環(huán)境稅率如何界定，稅率太低，可能對保護(hù)環(huán)境起到的作用有限，稅率太高，企業(yè)承擔(dān)了更重的稅收負(fù)擔(dān)。因此，確定合理的環(huán)境稅稅率水平，如何均衡國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展與企業(yè)稅負(fù)的微觀經(jīng)濟(jì)效應(yīng)關(guān)系至關(guān)重要。 其三，相關(guān)的配套措施仍有待完善。環(huán)境稅的征管模式是以環(huán)保部門認(rèn)定、稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行征收，這就要求環(huán)保部門和稅務(wù)部門要建立起相關(guān)的配套設(shè)施，比如技術(shù)人員配備、設(shè)備維護(hù)和運(yùn)行、環(huán)保部門機(jī)構(gòu)運(yùn)行、經(jīng)費(fèi)等要有相應(yīng)的保障，特別是環(huán)保部門如何認(rèn)定、審核環(huán)境稅的事務(wù)至關(guān)重要，否則征收環(huán)境稅收就可能存在不公平現(xiàn)象，這是環(huán)境稅制的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

三、小結(jié)

自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)保持了高速增長，這與財稅改革的推進(jìn)密不可分。然而，盡管我國稅制經(jīng)過不斷調(diào)整和完善，但稅制結(jié)構(gòu)總體基本格局沒有很大改變，隨著經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡、收入分配不公、資源環(huán)境瓶頸等社會矛盾日益凸顯，財稅制度作為經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，并沒有完全發(fā)揮調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展方式的重任，非中性稅收制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)弊端逐漸顯露，對構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟(jì)仍存在阻礙因素。

因此，新一輪財稅改革要以十八屆三中全會精神為指導(dǎo)思想，制定全面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、政治、社會和生態(tài)各領(lǐng)域財稅改革路徑，調(diào)整非均衡的收入分配格局，通過理順政府間財政關(guān)系，界定各級政府職能，按照“穩(wěn)定稅負(fù)、擴(kuò)大稅基、合理分權(quán)”的原則，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財政收入、調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級的職能作用，能夠在更大程度和范圍內(nèi)發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

（作者單位：北京郵電大學(xué)公共管理學(xué)院）