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      怎樣實現(xiàn)促發(fā)展和惠民生的良性循環(huán)

      2016-05-14 11:20:27王列軍
      中國經(jīng)濟報告 2016年5期
      關(guān)鍵詞:福利社會保障民生

      王列軍

      中國目前的福利水平仍然偏低,要繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入,同時要積極推進民生領(lǐng)域的改革,保公平、提效率、促發(fā)展

      改革開放以來,隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展,民生投入不斷加大,人民生活和福祉持續(xù)改善。處理好經(jīng)濟發(fā)展和民生改善的關(guān)系是各國經(jīng)濟社會政策的重要關(guān)注點。隨著中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)以及老齡化的深化,這成為一個更加重要的問題。

      經(jīng)濟發(fā)展和民生改善能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)

      經(jīng)濟資源是改善民生的基礎(chǔ)條件,沒有經(jīng)濟發(fā)展是難以改善民生的,而民生的改善反過來可以為經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展提供更好支撐。首先,民生改善可以為經(jīng)濟增長提供一個穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境;其次,教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域的民生改善可以為經(jīng)濟增長奠定人力資本基礎(chǔ);再次,較高的居民收入水平和可靠的社會保障可以為經(jīng)濟增長提供良好消費支撐,使得經(jīng)濟增長更加穩(wěn)健和可持續(xù)。

      那么,高福利會不會影響經(jīng)濟增長呢?這不能一概而論。以瑞典為代表的北歐國家,人民生活水平很高,享受的福利很全面,而同時保持了穩(wěn)定的經(jīng)濟增長和較強的創(chuàng)新能力。之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這樣一種良性循環(huán)的局面,主要是因為北歐國家的福利水平雖然比較高,但社會政策都是鼓勵就業(yè)和鼓勵創(chuàng)新的,從而有利于經(jīng)濟增長。同時,良好的社會治理也保證了民生投入的高效率。部分南歐國家福利水平也較高(并沒有北歐國家高),但不少福利項目沒有起到鼓勵就業(yè)或者預(yù)防失業(yè)的作用,不利于擴大就業(yè)和促進經(jīng)濟增長,較差的社會治理進一步導(dǎo)致了民生投入的低效和浪費。因此,在歐洲債務(wù)危機中,高福利的民生政策在北歐國家發(fā)揮了緩沖器的作用,而在部分南歐國家成了放大器,導(dǎo)致經(jīng)濟增長雪上加霜,從而影響了民生的進一步改善甚至使其出現(xiàn)了倒退。

      綜上所述,經(jīng)濟發(fā)展和民生改善是可以實現(xiàn)良性循環(huán)的。高福利不一定會對經(jīng)濟增長產(chǎn)生負面影響,而完全有可能促進經(jīng)濟增長,但需要良好的制度設(shè)計和治理作為支撐。因此,在保障國民基本生活的基礎(chǔ)上,一個國家用多少經(jīng)濟資源來改善民生,設(shè)定多高的福利水平,需要經(jīng)濟社會政策的通盤設(shè)計,還要根據(jù)自身治理能力來決定。

      經(jīng)濟發(fā)展促進了民生改善,但仍存不少短板

      改革開放以來,中國經(jīng)濟保持了連續(xù)30多年的高速增長,有力促進了民生改善,取得了舉世矚目的成就。貧困人口大幅減少,居民收入迅速增加。大多數(shù)家庭擺脫了貧困、進入小康,還有越來越多的家庭走向富裕。進入新世紀(jì)以來,黨和政府將改善民生放到了更加突出的位置,加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè),力促公平正義。保障和改善民生取得了顯著的新成就,主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

      一是實施積極的就業(yè)政策,保證了就業(yè)穩(wěn)定,就業(yè)質(zhì)量不斷提高。就業(yè)是民生之本,就業(yè)不僅是人們獲得收入的基本手段,也是社會和諧的重要保證。中國政府高度重視就業(yè)問題,實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略,采取積極的就業(yè)政策,千方百計擴大就業(yè)和創(chuàng)業(yè)規(guī)模。無論是在金融危機期間,還是在經(jīng)濟增長放緩的當(dāng)前,都保證了就業(yè)穩(wěn)定。特別是在近期經(jīng)濟增速放緩的情況下,新增就業(yè)不降反增,充分說明了積極就業(yè)政策的有效性。與此同時,隨著《勞動合同法》的實施,勞動者的勞動權(quán)益得到進一步保障,就業(yè)質(zhì)量不斷提高。

      二是民生投入大幅增加,公共服務(wù)和社會保障覆蓋面迅速擴大,社會風(fēng)險得到有效防范。進入21世紀(jì)以來,中國的民生投入大幅度增加。財政用于(寬口徑)民生領(lǐng)域的比例已經(jīng)達到70%以上。特別是用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)以及住房保障等核心民生領(lǐng)域的支出,從2007年占財政支出的29%大幅提升到了2014年的近36%。與此同時,各項公共服務(wù)和社會保障的覆蓋面迅速擴大。特別是免費義務(wù)教育全面普及,基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化向全民普及,醫(yī)療保障在不到10年時間里迅速實現(xiàn)了普遍覆蓋,養(yǎng)老保險也基本實現(xiàn)了全覆蓋。這些進展對防范社會風(fēng)險、改善國民生活質(zhì)量和調(diào)節(jié)收入分配等都發(fā)揮了重要作用。

      三是社會領(lǐng)域改革加快推進,促進了公平正義。在加大民生投入的同時,近年來中國加快推進社會領(lǐng)域的改革。新一輪醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革全面推進,群眾看病難、看病貴等問題得到初步緩解。2010年,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》出臺,教育體制改革穩(wěn)步推進,教育公平得到改善。機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)與企業(yè)職工的并軌,邁出了改善社會保障公平的堅實步伐。戶籍制度改革加快推進,流動人口的權(quán)益和福利逐漸得到一定的保障。

      保障和改善民生面臨多重挑戰(zhàn)

      雖然,21世紀(jì)以來中國在保障和改善民生方面取得了很大進展,人民生活水平穩(wěn)步提高。但相比經(jīng)濟建設(shè)進程,中國社會事業(yè)仍相對滯后,長期存在一條腿長、一條腿短的問題,與共享目標(biāo)還有差距。具體存在:收入差距較大,教育、醫(yī)療資源分布不均衡,社會保障制度仍然碎片化、待遇差距也較大等問題。因此,未來一個時期,中國民生發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn),我們對此應(yīng)有清醒認識。

      一是經(jīng)濟增速放緩和老齡化加速使民生發(fā)展面臨更大資金約束。中國經(jīng)濟進入新常態(tài),經(jīng)濟增速放緩、財政增速降低。與此同時,隨著老齡化和城鎮(zhèn)化進一步發(fā)展,對社會保障和公共服務(wù)的需求則會繼續(xù)上升,支出將會持續(xù)增加。目前,養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險基金收支風(fēng)險已逐漸凸顯,一些省份已經(jīng)連續(xù)幾年出現(xiàn)了養(yǎng)老保險當(dāng)期收不抵支的情況,醫(yī)療保險基金的收支平衡壓力也逐漸增大。此外,隨著老年人口的迅速增多,養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和籌資也面臨較大壓力。

      二是快速城鎮(zhèn)化給公共服務(wù)和社會保障帶來挑戰(zhàn)。未來相當(dāng)長的一個時期,中國仍會繼續(xù)處于快速城鎮(zhèn)化和人口流動過程中。這不僅會進一步提升對社會保障和公共服務(wù)的整體需求,也會使公共服務(wù)體系布局調(diào)整壓力進一步上升。當(dāng)前,以戶籍為基礎(chǔ)的社會保障與公共服務(wù)制度安排造成了城市內(nèi)的二元結(jié)構(gòu),對經(jīng)濟增長和社會發(fā)展影響很大,需要盡快調(diào)整。

      三是公眾預(yù)期和訴求增長給公共服務(wù)和社會管理帶來挑戰(zhàn)。21世紀(jì)以來,中國經(jīng)濟高速增長,公共服務(wù)和社會保障的擴張與迅速提升,導(dǎo)致居民對未來公共服務(wù)預(yù)期較高。在經(jīng)濟增速放緩背景下尤其需要妥善管理公眾預(yù)期。同時,隨著高等教育大眾化,公眾特別是青年一代受教育水平普遍大幅度提高,權(quán)利意識、平等意識以及表達意識都會更強,這些變化對公共服務(wù)和社會管理提出了新的要求。

      繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入,使惠民生和促發(fā)展相統(tǒng)一

      總體而言,中國目前的福利水平仍是偏低的。繼續(xù)加大和優(yōu)化民生投入,完善社會政策,仍然是未來很長一個時期必須堅持的政策方向。

      一是要調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),繼續(xù)保持和加大民生投入的力度。在當(dāng)前面臨經(jīng)濟增速放緩、財政增速下降的情況下,繼續(xù)增加民生支出的壓力顯然加大了,但這也可以轉(zhuǎn)化為調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)的動力。要努力壓縮一般性行政支出和一般性經(jīng)濟建設(shè)支出,更多用于社會事業(yè);可適當(dāng)增加赤字,保障民生投入的增長。

      二是要優(yōu)化民生投入本身的結(jié)構(gòu),有保有控,構(gòu)筑發(fā)展型的社會政策體系?;谥袊鞘澜缟献畲蟮陌l(fā)展中國家、正在快速老齡化這樣的現(xiàn)實,各項民生投入要有保有控,不做過高承諾。要重點保障教育、醫(yī)療衛(wèi)生等有利于人力資本積累和提升的社會投資型項目,積蓄潛力,夯實經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的根基;適當(dāng)控制養(yǎng)老保障、最低生活保障等消費型的福利項目,側(cè)重底線保障,鼓勵勞動參與。從而構(gòu)筑有中國特色的發(fā)展型社會政策體系,實現(xiàn)惠民生與促發(fā)展的統(tǒng)一。

      民生改革:保公平、提效率、促發(fā)展

      加大民生領(lǐng)域的投入是十分必要的,但要讓投入轉(zhuǎn)化為切實的民生改善和人們滿意度的提高,更好支撐經(jīng)濟增長,有很多環(huán)節(jié)需要加快改革。

      第一,多措并舉,提高勞動參與率。保障和改善民生,首先要鼓勵人人參與、人人盡力,保持和提高勞動參與率。合理配置勞動力資源,提高勞動生產(chǎn)率。引導(dǎo)高校畢業(yè)生務(wù)實就業(yè)、積極創(chuàng)業(yè)。加強對大齡勞動力的再培訓(xùn),為其提供更加有效、便利的公共就業(yè)服務(wù),鼓勵他們延長工作年限。同時,進一步促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶,增加和穩(wěn)定勞動供給、減輕人工成本上漲壓力。在扶貧過程中,重在創(chuàng)造條件,提升扶貧對象的就業(yè)和脫貧能力。實施精準(zhǔn)扶貧,把錢花在對特定人群特殊困難的針對性幫扶上。

      第二,繼續(xù)提高公共服務(wù)和社會保障制度的公平性。公平是社會政策的內(nèi)在價值,而且隨著民生訴求的升級,公眾的權(quán)利意識提高,公共政策要更加注重發(fā)展機會以及權(quán)利的平等。當(dāng)前,要抓住群眾反映強烈的問題,力促社會政策和制度的公平。在就業(yè)領(lǐng)域,要大力促進就業(yè)機會的平等,努力解決勞動力市場的二元分割問題。在教育領(lǐng)域,通過改革責(zé)任分擔(dān)機制徹底解決農(nóng)民工隨遷子女入學(xué)難的問題,通過推進教師定期輪換以及完善學(xué)校管理等方式,推進區(qū)域內(nèi)公共教育資源均等化。在醫(yī)藥衛(wèi)生領(lǐng)域,進一步整合醫(yī)療保障制度,提高統(tǒng)籌層次,逐步縮小群體間和地區(qū)間的待遇差距。在社會保障領(lǐng)域,要進一步提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn),盡快實現(xiàn)城鎮(zhèn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。

      第三,加快改革和完善管理,提高民生投入的宏觀效率。一是要加快重點領(lǐng)域制度改革。盡快實施養(yǎng)老保險制度改革,激勵多繳多得,長繳多得,在保障退休人員權(quán)益的前提下,實現(xiàn)養(yǎng)老保障制度更加可持續(xù);加快推進醫(yī)療保險及公立醫(yī)院改革,理順激勵機制,控制支出增長,提高醫(yī)保資金管理和使用效率。二是在突出重點、兜住底線的同時,加大對教育、基本衛(wèi)生服務(wù)等領(lǐng)域的投入,保護和積累人力資本。三是調(diào)整民生資金投向,逐步扭轉(zhuǎn)一些地方、一些領(lǐng)域重基本建設(shè)、輕運行保障的做法;同時,完善產(chǎn)品定價機制,確保公共投入能夠轉(zhuǎn)化為公眾福利,尤其要確保中低收入群體受益。四是要加強管理,減少資金的浪費和跑冒滴漏,實施更加有效的考核評估,強化信息公開和問責(zé)機制。

      第四,鼓勵社會力量參與和提供公共服務(wù),滿足日益多樣化的需求。不斷改善民生,需要個人、家庭、社會和政府的共同努力。政府應(yīng)當(dāng)切實保障公民的基本需求;個性化、多樣化的需求則可以鼓勵由社會力量來提供。隨著中國居民生活水平的提高和老齡化的加速,對健康、養(yǎng)老領(lǐng)域的個性化服務(wù)需求將大幅增加。鼓勵社會力量參與提供這些服務(wù),不僅有利于更好滿足人們的需求,也有利于擴大就業(yè),促進服務(wù)業(yè)的發(fā)展和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。

      (作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心社會部副部長)

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      堅持就業(yè)優(yōu)先 推進社會保障全覆蓋
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