推廣街區(qū)制的法學(xué)迷思

韋雁 劉上

摘要：自2016年初國務(wù)院提出推廣街區(qū)制的城市發(fā)展方向后，引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，但這項(xiàng)政策是否侵犯業(yè)主權(quán)利？會(huì)否引發(fā)物業(yè)糾紛？這些都是法學(xué)層面值得思考的問題。推廣街區(qū)制不僅是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)“嵌入”宏觀社會(huì)背景中的社會(huì)問題，它關(guān)涉我國城市建設(shè)的發(fā)展走向以及各利益群體之間的博弈，這一制度的推廣必將是一個(gè)長期的過程，最好先進(jìn)行試點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：街區(qū)制；物業(yè)法；迷思

中圖分類號(hào)：D910 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0068-01

2016年2月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》出臺(tái)，意見中明確規(guī)定優(yōu)化街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的設(shè)想：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。一石激起千層浪，關(guān)于街區(qū)制發(fā)展的問題引起人們的廣泛關(guān)注，這意味著我國原有的城鎮(zhèn)住宅規(guī)劃理念要發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，社會(huì)眾多人的利益會(huì)受到觸動(dòng)，哈貝馬斯在《事實(shí)與規(guī)范之間》提出法律的有效性有兩方面的根據(jù)，一是法律的實(shí)在性，二是法律的認(rèn)受性。街區(qū)制目前并未得到民眾的廣泛認(rèn)可。

小區(qū)拆圍墻一度成為人們熱議的話題，以至于住建部和新華社等網(wǎng)站很快發(fā)文，消除民眾的疑慮，文章“封閉住宅小區(qū)”并非指所有的城市社區(qū)，而是指綿延數(shù)千米甚至面積超過幾平方公里的“超級(jí)單位大院”和“超大小區(qū)”或者“超大樓盤”，因此并不是所有城市都要“拆墻”；最高法院則宣稱目前這只是國家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問題，還有一個(gè)通過立法實(shí)現(xiàn)法治化的過程。無疑，我國的城市化發(fā)展至今，城市交通擁堵問題成為制約城市發(fā)展的重要因素之一，原有的住宅小區(qū)的城市規(guī)劃方式只會(huì)給城市交通發(fā)展帶來進(jìn)一步的障礙，必須要改變發(fā)展思路，然而在封閉式小區(qū)實(shí)施了多年以后再進(jìn)行轉(zhuǎn)換，面臨太多的現(xiàn)實(shí)問題，從法學(xué)上說，至少面臨以下兩個(gè)主要問題。

第一是小區(qū)開放以后是否會(huì)侵犯業(yè)主權(quán)利?！段餀?quán)法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外”。從現(xiàn)實(shí)狀況來看，目前封閉小區(qū)的公攤部分，都已經(jīng)納入到小區(qū)的道路中，業(yè)主共同擁有。原因在于開發(fā)商在建造小區(qū)住宅以及業(yè)主在購買小區(qū)住宅的過程中，已向國家支付了包含該土地在內(nèi)的土地出讓金，因此它的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)歸與業(yè)主。這也是引起廣大封閉小區(qū)業(yè)主普遍擔(dān)心的重要原因。當(dāng)然，《物權(quán)法》第四十二條也規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。因?yàn)楣怖娴男枰尫忾]小區(qū)走向開放，似乎說得過去，但這一條文同樣規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)”。因此小區(qū)開放需要建立合理的利益保障機(jī)制，必須要弄清賠償協(xié)商主體的問題，其次，如果封閉小區(qū)一旦開放，那么原來屬于小區(qū)的公共綠地、道路、停車位等的所有權(quán)、使用權(quán)歸誰？這些都是需要在法律上需要進(jìn)一步解決的難題。

第二個(gè)問題是小區(qū)開放后引發(fā)的物業(yè)法律糾紛。當(dāng)前封閉小區(qū)的物業(yè)管理包括的范圍很廣，只要是小區(qū)圍墻以內(nèi)的區(qū)域都?xì)w物業(yè)公司進(jìn)行管理，例如小區(qū)的安全，樓道的衛(wèi)生等。在理論上而言，若小區(qū)開放，就有了社會(huì)公共部分和小區(qū)私有部分之分，物業(yè)管理的部分僅限于樓層內(nèi)，然而公共部分應(yīng)由政府部門進(jìn)行管理。無可否認(rèn)，小區(qū)開放并不會(huì)改變物業(yè)的本質(zhì)，只是改變其管理方式，但物業(yè)管理的方式和范圍發(fā)生變化了，物業(yè)費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無疑會(huì)進(jìn)行調(diào)整，但如何調(diào)整依然值得商榷，目前小區(qū)的車輛日益增多，當(dāng)小區(qū)實(shí)行封閉式管理時(shí)，小區(qū)的車輛可以直接?？吭谛^(qū)的公共道路兩邊，如果小區(qū)的道路變成城市公共道路的一部分，業(yè)主繼續(xù)停車是否應(yīng)該繳費(fèi)？應(yīng)該怎么交？應(yīng)該向誰交？這些都是未來可能面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

從推廣街區(qū)制這個(gè)問題可以看出，目前我國的許多法律問題，是與社會(huì)結(jié)構(gòu)和宏觀社會(huì)背景密切結(jié)合在一起的。波蘭尼曾在《大轉(zhuǎn)型：我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》 中提出過“嵌入”概念。原本指一個(gè)系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合進(jìn)另一個(gè)系統(tǒng)之中或者一事物內(nèi)生于其他事物之中的客觀現(xiàn)象，后來波蘭尼將“嵌入”概念進(jìn)一步導(dǎo)入經(jīng)濟(jì)理論分析并提出“經(jīng)濟(jì)的社會(huì)嵌入”的觀點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是一個(gè)制度化的社會(huì)過程。如果我們對(duì)波蘭尼的“嵌入”概念進(jìn)行延伸，會(huì)發(fā)現(xiàn)我國的很多法律問題已經(jīng)深深的嵌入宏觀社會(huì)背景之中，并不單純是一個(gè)法律問題，也是復(fù)雜的社會(huì)問題。造成今天城市的街道擁堵，有很多影響因素。長期以來，我國在城市規(guī)劃建設(shè)上采取封閉式管理小區(qū)的方式，這也許是各方利益博弈的結(jié)果，其后果是造成了大量大規(guī)模的小區(qū)，大門看得嚴(yán)，小區(qū)內(nèi)部則相對(duì)寬松，這確實(shí)給交通造成了一定的壓力。而歐美的小區(qū)和我們的設(shè)計(jì)觀念不同，基本都沒有圍墻，這一方面是思想開放的體現(xiàn)，另一方面是他們的樓棟安保比較到位。我國改革開放30多年后，要實(shí)現(xiàn)城市小區(qū)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，除了法律上面臨的障礙，更重要的是現(xiàn)實(shí)的困境，小區(qū)敞開后，小區(qū)的治安問題怎么辦？原來封閉小區(qū)的一個(gè)很重要目的是出于安全方面的考慮，今后誰對(duì)小區(qū)的安全負(fù)責(zé)？再則，封閉小區(qū)本身也是社會(huì)階層的一種區(qū)隔，開放以后，必然會(huì)出現(xiàn)貧富混居問題，這本身不是壞事，但需要政府積極轉(zhuǎn)變管理方式。

推廣街區(qū)制，是我國城市化發(fā)展的必然道路，然而其過程十分漫長，誠如最高法院做出的解釋，目前只是一個(gè)政策層面的思考，具體落實(shí)仍需發(fā)揮大家的智慧。那么，街區(qū)制能否一刀切呢，顯然不行，因?yàn)楦鞯赜捎谏鐣?huì)地理文化等因素的差異，發(fā)展的方式有所不同。街區(qū)制在西方已經(jīng)不陌生，但是在我國，對(duì)于政府、開發(fā)商以及居民來說都是新事物，必須先在一定范圍內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，然后再逐步向全國擴(kuò)展。事實(shí)上，國內(nèi)已經(jīng)有一些城市和小區(qū)開展了街區(qū)制的做法，例如成都，已經(jīng)開始在9個(gè)示范片區(qū)試點(diǎn)“小街區(qū)”理念，逐步推行“住宅小區(qū)內(nèi)部道路公共化”等做法?？傊?，國家推廣街區(qū)制的總體思路是正確的，只是在具體實(shí)施中，要合法的推進(jìn)，并且要盡可能的保證廣大人民群眾的共同利益。