鄭瑞麗
【摘要】:監(jiān)察制度作為中國古代封建王朝政治體系極其重要的組成部分,在政治運作中,對官吏權(quán)力、部門權(quán)力、國家權(quán)力有一定的約束力,歷代統(tǒng)治者都十分注重監(jiān)察制度的建設(shè)。清朝作為中國最后一個專制主義中央集權(quán)制的王朝,其監(jiān)察體系的架構(gòu)近乎完美,中央監(jiān)察機構(gòu)都察院是清朝整個監(jiān)察體系的核心,為國家機器高效運行提供保障。本文對清代都察院的組織結(jié)構(gòu)及職官設(shè)置、監(jiān)察方式、監(jiān)察特點與監(jiān)察效能進行了較全面的研究,認為清代監(jiān)察制度具有皇權(quán)專制下監(jiān)察官員的行政權(quán)力不充分、民族特權(quán)下監(jiān)察主客體的行為關(guān)系不對等等特點,進而導(dǎo)致其監(jiān)察效能低下并日漸式微。
【關(guān)鍵詞】:都察院;監(jiān)察體系;監(jiān)察效能;運行機制
一、清代都察院的組織結(jié)構(gòu)及其職官設(shè)置
清朝監(jiān)察體系,初承明制,在中央設(shè)都察院以剔政事謬誤、民生凋敝、百官奸貪之流弊,總領(lǐng)監(jiān)察事務(wù)。下設(shè)六科、十五道、五城察院等監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu),處理京城以及各省監(jiān)察事務(wù)。都察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)有九庫一房、經(jīng)歷廳、都事廳、值月處、督催所等分理院事。
九房一庫,掌都察院內(nèi)檔案、伙食、人事等雜役之事;經(jīng)歷廳,原司務(wù)廳,順治元年設(shè)滿司務(wù)一人,后改稱經(jīng)歷,設(shè)滿漢各一人,掌監(jiān)察胥吏,正六品。下設(shè)印房、稿房、火房、承發(fā)科、知印科、封簡科、注銷科等辦事機構(gòu)。乾隆六年,將吏、戶、刑事歸經(jīng)歷管;都事廳,順治元年設(shè),定都事四品,設(shè)滿洲二人、漢軍一人。掌繕寫章奏、行遣文書等事務(wù);值月處,乾隆四年初設(shè),滿漢御史一人在當月收發(fā)各部院一切文移,并負責內(nèi)閣傳抄事件,設(shè)筆帖式一人,登記冊籍,在署值宿[1]。督催所,設(shè)郎中、員外郎、主事等官銜,無定員,掌督催院內(nèi)機構(gòu)理辦事務(wù),六部均設(shè);都察院的下屬監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)有六科、十五道、五城察院、稽察宗人府御史衙門、稽察內(nèi)務(wù)府御史衙門;六科,即吏、戶、禮、兵、刑、工六科,掌科抄、封駁以及注銷各衙門文卷等事宜。六科初置承明制,自為一署,設(shè)都給事中、左右給事中、漢軍副理事官(順治十三年裁,改御史)等職。雍正元年,并入都察院,各科設(shè)掌印給事中、給事中滿漢各一人[2]。十五道,設(shè)監(jiān)察御史,初掌本省事務(wù)。乾隆十四年,協(xié)管稽查在京衙門。順治元年,按行省劃分為京畿、河南、江南、浙江、山西、陜西、山東、湖廣、江西、福建、四川、廣東、廣西、云南、貴州十五道。各道設(shè)掌印監(jiān)察御史、監(jiān)察御史,滿漢各一人;筆帖士除京畿、江南兩道設(shè)三人,其余各道均設(shè)兩人。光緒三十二年,增設(shè)遼沈、甘肅和新疆三道,分江南為江蘇、安徽兩道;湖廣為湖南、湖北兩道,總二十道。此外,還有五城察院,掌稽查京城治安、條款、賑恤等事;稽察宗人府御史衙門,又稱宗室御史處,掌稽查宗人府各項事務(wù),注銷銀庫錢糧冊籍(每月兩次);稽察內(nèi)務(wù)府御史衙門,又稱稽察內(nèi)務(wù)府御史處。
清朝統(tǒng)治者為了提高監(jiān)察效率,保障國家機器的高效運行,在監(jiān)察實施最初的環(huán)節(jié)——監(jiān)察官員的選任與考察上做了嚴格的規(guī)定并形成了較為完善的管理體系。
清朝監(jiān)察官員的選拔一是注重個人的才能與品性。順治八年,“準令堂官選擇才守兼優(yōu)之員……選取”[3]。二是重視個人的實踐經(jīng)驗。順治元年規(guī)定大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人,歷俸兩年者及在外俸深有為推官知系考取[4]。三是文化素養(yǎng)要求較高??滴跏拍?,經(jīng)保舉但非正途(即通過捐納、保舉等方式取得官位)出身的各官不準考選科道官員。此外,為保障監(jiān)察系統(tǒng)吏治清明,清朝統(tǒng)治者建立了完善的人事回避制度,包括地區(qū)回避、親屬回避、師生回避和揀選回避等。地區(qū)回避是指原籍在本省的官員避免在本省就職。
為最大限度的發(fā)揮監(jiān)察官員的作用,清朝統(tǒng)治者對監(jiān)察官員進行嚴格的管理,建立了完備的考核標準和獎懲機制。清朝對官員的考核,分為對京官的京察和對地方官的大計,每三年一次,以四格六法作為標準。四格:才干;操守;政務(wù);年齡。六法:不謹;浮躁;年老;有疾;罷軟無為;才力不足。又《大清律例》規(guī)定凡是內(nèi)外大小文武官,犯公罪、私罪該笞者,處以罰俸、降級、充軍、貶為民等懲戒。凡官吏無故擅離職守者,笞四十;因避難在逃者,杖一百;棄印在逃者,罷官處置[5]。凡大小官員,各衙門有誆騙財物者,發(fā)配近邊充軍。
清朝都察院的監(jiān)察范圍廣泛,涉及政治、經(jīng)濟、文化、司法、人事等各個層面。這就決定了監(jiān)察官員具體的職責,即在政治方面,參議政事,理剔奸弊;經(jīng)濟方面,監(jiān)察賬目,審計財務(wù);在文化方面,審核官常,參維綱紀;在司法方面,公正會審,刑名案件;在人事方面,監(jiān)察吏治,主持考試。
二、清代都察院監(jiān)察官員的監(jiān)察方式
(一) 風聞奏事
所謂“風聞奏事”,就是舉報人可以根據(jù)傳聞進行舉報,不必拿出真憑實據(jù),也不署名。風聞奏事作為一種特殊的監(jiān)察方式,在監(jiān)察制度日臻完善的清朝,是理剔奸弊、澄清吏治的有力手段。但在具體的監(jiān)察實踐中,由于常出現(xiàn)挾私妄奏的情況,清朝加強了對“風聞奏事”的限制。
早在南北朝時期,就出現(xiàn)了御史有權(quán)“風聞奏事”的事例,又稱“聞風彈事”。發(fā)展到明代,言官“風聞奏事”尤烈,加劇了言官與執(zhí)政大臣的矛盾,成為明代政局動蕩的重要推手。清朝于天聰五年(1631年),始設(shè)言官,定服制,也賦予言官風聞奏事之權(quán),甚至可以“風聞”規(guī)諫皇帝。但不久,對言官的該項權(quán)力即加以嚴格限制。順治十年,規(guī)定對挾私妄奏者按大計處分。順治十二年,規(guī)定若言官有知而不言、言而不實者定行重治。
康熙十一年,上召講官諭曰:“有人請令言官風聞言事。朕思切中事理之言,患其不多。若借端生事,傾陷擾亂,深足害政。與民休息,道在不擾,虛耗元氣,則民生蹙矣[6]”。康熙十八年,給事中姚締虞請寬免科道風聞言事之禁,下廷臣議。
乾隆三十二年,對言官“風聞奏事”再行限制,“定左都御史、左副都御史、監(jiān)察御史許風聞言事[7]?!币簿褪钦f,只有左都御史、左副都御史、監(jiān)察御史被允許風聞奏事。
(二)巡視監(jiān)察
巡視,是指都察院委派御史到地方監(jiān)察地方政情,包括地方吏治、地方財務(wù)、治安等諸多方面;或者是針對地方的專項監(jiān)察,如漕運、鹽稅等。
漕糧作為京城糧食供給、百司俸祿、供養(yǎng)軍隊的主要來源,對漕糧運輸?shù)谋O(jiān)察尤受統(tǒng)治者的重視。順治年間,派遣御史一人催趕漕運,巡漕御史始設(shè)。初只掌催運之職。雍正七年,巡漕御史除了需催漕運外,對糧船中違禁物品以及漕運官吏在運輸途中對旗丁索賄行為亦有監(jiān)察之責。乾隆二年,每年派往巡視南漕滿漢御史各一人。又在淮安、濟寧、天津、通州等漕運沿線派巡漕御史駐監(jiān)。
鹽稅作為政府重要的四大賦稅來源之一,巡視鹽課成為監(jiān)察官員的必掌之職。順治元年,在兩淮、兩浙、河?xùn)|、長蘆等鹽區(qū)派御史監(jiān)察鹽務(wù),專司催征鹽稅、糾核不法、調(diào)整鹽價。順治八年,定巡鹽御史一年更差一次;十年停差,十二年復(fù)差[8]??滴跏荒?,巡鹽御史監(jiān)察鹽課之事并入各相應(yīng)鹽區(qū)的巡撫;十二年,因巡撫政務(wù)繁忙,鹽務(wù)復(fù)歸巡鹽御史掌監(jiān)。
在監(jiān)察地方政情方面,都察院則遣巡按御史總領(lǐng)。順治元年,承明制,設(shè)巡按御史以察吏安民,其中對督撫、地方官員的監(jiān)督,對地方豪強的糾察以及關(guān)乎民生大計的事務(wù)督辦,均屬巡按御史的監(jiān)察范疇。都察院會同吏部從各地御史、各衙門部院中甄選合適人選定期委派到地方任職,更差周期為一年。后因職權(quán)廣泛,過多干涉地方,又有在行政上與督撫爭權(quán)奪勢之嫌,于順治十五年裁撤。
(三)到場監(jiān)察
凡涉國家大計、大考、大祭等事宜,監(jiān)察官員均需親臨現(xiàn)場監(jiān)督,以便及時發(fā)現(xiàn)謬誤并更正。在具體的實施過程中主要包括以下三方面的內(nèi)容:
一是監(jiān)禮。祭祀是清朝統(tǒng)治者最為重要的禮儀活動之一,每次祭祀活動,御史都掌有監(jiān)禮之職。如天壇監(jiān)禮、地壇監(jiān)禮、社稷壇監(jiān)禮等,均在壇上設(shè)滿御史二人,壇下滿漢御史各一人,監(jiān)宰牲滿漢御史各一人,對祭祀活動全過程以及百官行禮進行監(jiān)察。
二是糾儀。朝會禮節(jié),但凡慶賀,在諸王行禮處派滿御史二人;各官行禮處,官排坐處滿漢御史二人,負責糾議。凡視朝,駕未出,則起居注官、翰林學(xué)士、內(nèi)閣大學(xué)士、都察院左都御史、副僉都御史先入候,監(jiān)文武百官謝恩行三跪九叩之禮。雍正二年,御門聽各部院啟奏,在乾清門設(shè)糾議滿漢御史各二人。乾隆二十五年,又改滿漢各一人;翌年,停,五十四年復(fù)設(shè)滿漢糾議御史各添一人[9]。
三是監(jiān)試??婆e是清朝官吏選拔的重要途徑,通過科舉考試獲得官位的稱為正途。為保證科舉公正透明,凡是在京舉行的考試,都察院均派監(jiān)察官員臨場監(jiān)督。清朝科舉考試,考場稱為貢院,貢院分為內(nèi)場和外場。內(nèi)場包括號舍、內(nèi)簾、外簾三塊區(qū)域。監(jiān)察官員各司其職。在開考前,對考生是否攜帶違禁物品以及搜檢官員是否履職進行監(jiān)察;考生進場后,對考生號碼、姓名核對等事務(wù)的監(jiān)察以及試題開封、收卷以及謄錄,對內(nèi)簾徇私舞弊現(xiàn)象的題參以及對外場秩序的監(jiān)察。
四、清代都察院的監(jiān)察特點與監(jiān)察效能評價
(一) 皇權(quán)專制下監(jiān)察官員的行政權(quán)力不充分
清初,皇太極身處汗位,卻與三大貝勒俱南面座,共理朝政,權(quán)力受到掣肘難以集中。為了進一步加強皇權(quán),皇太極采取了一系列措施,擴大議政范圍,改革行政機構(gòu),設(shè)內(nèi)三院、六部、都察院、理藩院等專門理事機構(gòu)。大大削弱了諸王貝勒、滿清貴族的權(quán)力,實現(xiàn)了唯汗南面獨坐,總攬大權(quán)。都察院成立之初,上諭“凡有政事背謬,及貝勒、大臣有驕肆倡上、貪酷不法、無禮妄行者,許都察院直言無隱,即所奏涉虛,亦不坐罪,倘知情蒙蔽,以誤國論”[10]??梢?,設(shè)立都察院的目的之一是牽制滿族貝勒大臣權(quán)力,不至于權(quán)力太大威脅皇權(quán)。
都察院作為皇帝的耳目,清朝統(tǒng)治者賦予了都察院極大的監(jiān)察權(quán),監(jiān)察對象也十分廣泛,上至皇帝自身,王公大臣,下至地方官員。但在具體的實際操作中,監(jiān)察官員的權(quán)力行使往往受到皇權(quán)的干涉。監(jiān)察官員在皇權(quán)專制下行政權(quán)力不充分,主要原因在于乾綱獨斷下對監(jiān)察官員的威懾,監(jiān)察活動的整個過程從風聞、條奏、糾核,再到取證、會審均需監(jiān)察官員奏請皇帝,最終的決定權(quán)由皇帝獨掌。其次,科道合一的監(jiān)察體系,一方面監(jiān)察資源集中化,提高監(jiān)察效率;另一方面,又進一步削弱了對皇權(quán)的限制,使監(jiān)察機構(gòu)徹底成為維護皇權(quán)專制的工具。雍正初,六科并入都察院,后又置內(nèi)閣、軍機處等機構(gòu),加以分權(quán),使六科原有的封駁權(quán)被架空,皇權(quán)完全擺脫了諫官的相對制約。
(二)民族特權(quán)下監(jiān)察主客體的行為關(guān)系不對等
清朝,少數(shù)民族入主中原,“首崇滿洲”的民族本位思想始終貫穿清朝統(tǒng)治的各個層面,政治、教育、司法、科考等。都察院作為清朝監(jiān)察系統(tǒng)最為關(guān)鍵的組成部分,在職官設(shè)置,糾核處置等方面也表現(xiàn)出明顯的“首崇滿洲”特點。在民族特權(quán)下,監(jiān)察主體、客體間的行為關(guān)系不對等表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是監(jiān)察官員任職的民族偏向性。為了維護少數(shù)民族政權(quán),在監(jiān)察官員的職官設(shè)置上,清朝統(tǒng)治者注重滿漢官員的權(quán)力均衡以及定額配置,即以滿官掌監(jiān)察主導(dǎo)權(quán),漢官輔之的權(quán)力架構(gòu)。都察院最高行政長官均設(shè)滿漢官員各一人,初定左都御史滿洲從一品,漢人從二品。順治十六年,更定滿漢左都御史俱從二品;康熙六年,復(fù)滿洲左都御史從一品;雍正七年,定滿漢左都御史均從一品[11]。都察院其下監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)亦為滿漢官員共同掌職。在監(jiān)察官員的選任上,也突出“首崇滿洲”。
二是滿人與漢人在法律地位上的不平等?!洞笄迓衫芬苑傻男问酱_定了 “八議”(議親、議故、議賢、議能、議勤、議功、議貴、議賓)的合法性,這為八議之人逃脫罪名提供了便利。在適用刑法上,滿人有犯罪者享有減等、換刑、折罰等特權(quán);在緝拿審訊上,滿人也享有特別待遇;在審理訴訟上,設(shè)有專門的司法機構(gòu)。
(三)機構(gòu)建置固有弊端下監(jiān)察效能日漸式微
清朝督察院,在承明制的基礎(chǔ)上,有所創(chuàng)新,分工較前代更為細化,監(jiān)察權(quán)力更為廣泛,監(jiān)察方式更為多樣,監(jiān)察資源更為集中。就其自身發(fā)展而言,都察院至清代近乎是歷代中央監(jiān)察機構(gòu)的模范,但仍有很多缺陷,其固有弊端主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
一是監(jiān)察機構(gòu)職官繁多,職能交叉,多重監(jiān)察,互相牽制,導(dǎo)致監(jiān)察效能低下。從監(jiān)察對象來看,不僅有對上下級的監(jiān)察,還有對平級之間的權(quán)力制衡。后為保障地方監(jiān)察事務(wù)的順利進行,實行御史巡行制,定期向地方派遣巡按御史,與地方督撫共同監(jiān)察地方,大事奏明皇帝,小事自行解決,擁有廣泛的政治權(quán)力。設(shè)立之初,對清朝統(tǒng)治者治理地方起了重要作用,但在這期間,出現(xiàn)了巡按御史與地方行政長官爭權(quán)奪勢;督撫、巡按御史雙重監(jiān)察下監(jiān)察對象的麻木性;監(jiān)察官員受賄等弊端。于康熙二年徹裁巡按御史,督撫成為地方巡視的總負責。
二是都察院體制設(shè)計下,監(jiān)察權(quán)越發(fā)依附于皇權(quán)。都察院受清朝統(tǒng)治者的直接領(lǐng)導(dǎo),凡是都察院的官吏選任,監(jiān)察實施,考績糾核,事無巨細均要向皇帝陳奏。都察院隸屬監(jiān)察執(zhí)行機構(gòu)——十五道和六科主掌監(jiān)察事務(wù),不受都察院最高行政長官的牽制,直接向皇帝匯報監(jiān)察情況。這樣,都察院的監(jiān)察權(quán)實際上成了皇帝的私有權(quán),最終的裁決也就成了皇帝個人意志的體現(xiàn)。
(四)清初監(jiān)察程序的法制化和規(guī)范化
清代是監(jiān)察制度發(fā)展最為嚴密的時期,不僅是制度設(shè)計的合理性,更是制度保障的完備性,《都察院則例》《欽定臺規(guī)》《大清律例》等無不成為監(jiān)察制度的堅強后盾。合法,合理,高效的監(jiān)察程序必須要有強制性手段來加以保障,對此,關(guān)于都察院監(jiān)察程序的各個層面,《欽定臺規(guī)》做出了具體的實施細則。基本上形成了監(jiān)察官風聞奏請,皇帝下諭核實(初不實則罷,言官亦不坐罪,后若有謊奏者反坐;實則糾核),都察院糾核的監(jiān)察流程。隨著皇權(quán)的進一步加強,監(jiān)察官員的話語權(quán)逐漸喪失,監(jiān)察程序各個環(huán)節(jié)的絕對控制權(quán)操掌于皇帝手中,這樣,形成了皇帝垂直領(lǐng)導(dǎo),獨斷的監(jiān)察局面。
結(jié)語
綜上所述,都察院體制設(shè)計為清朝的政治穩(wěn)定提供了必要的機制保障,就其體制設(shè)計而言,存在一定的合理性。但其運行的效果除了自身體制設(shè)計外,還受其他因素影響。都察院的監(jiān)察權(quán)力來源于皇帝,同時又受到皇權(quán)的絕對干預(yù)。作為獨立于司法、行政的組織建置,其監(jiān)察權(quán)具有很大的自主性,但在中央集權(quán)的大環(huán)境下,其權(quán)力不自由也是顯而易見的。加之,都察院在內(nèi)滋生的腐敗,使都察院的監(jiān)察效能不能最大限度的發(fā)揮,最終走向消亡。清代都察院最終的沒落,是中國古代監(jiān)察制度發(fā)展的必然過程。
注釋:
[1] 邱永明.中國古代監(jiān)察制度史[M].上海:上海人民出版社,2006:425
[2] 國學(xué)導(dǎo)航.清通朝典職官典卷之二十五職官三禮部兵部刑部工部
[DB/OL].[2014-05-15]http://www.guoxue123.com/shibu/0401/01qctd/029.htm
[3] 欽定臺規(guī)卷七考選:412
[4] 欽定臺規(guī)卷七考選:411
[5] 馬建石,楊育裳.大清律例通考校注[M].北京:中國政法大學(xué)出版社, 1992:362
[6] 國學(xué)導(dǎo)航.清史稿卷六 本紀六圣祖本紀一
[DB/OL].[2014-05-15]http://www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/005.htm
[7] 國學(xué)導(dǎo)航.清史稿卷一百十五志九十職官志二都察院
[DB/OL].[2014-05-15]http://www.guoxue123.com/shibu/0101/00qsg/114.htm
[8] 欽定臺規(guī)卷六巡鹽:341
[9] 欽定臺規(guī)卷四朝會:201
[10]欽定臺規(guī)卷二憲綱:77
[11]欽定臺規(guī)卷一官制:30