李佳偉　胡濤

既是責(zé)任，也是權(quán)利，更是支持

2月26日，《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）全票獲廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過。地方立法權(quán)下放一周年，從獲得“門票”到交出“成績(jī)”，中山僅用349天便煉出一部水環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域全國(guó)首部獲省人大常委會(huì)批準(zhǔn)通過的地方性法規(guī)。

首部中山地方法規(guī)緣何以水為題？有何特色？今后執(zhí)行又會(huì)面臨哪些難題？帶著疑問，記者采訪了中山市人大常委會(huì)法工委、中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人。

以“最急需、最大共識(shí)、最具特色”為原則，選擇立法突破口

根據(jù)新《立法法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市”立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”等方面。

畢竟是全市首部法規(guī)，選擇哪個(gè)領(lǐng)域呢？去年4月，中山市人大常委會(huì)委托中山市地方立法研究院，在全市發(fā)放5000份調(diào)查問卷，要求每個(gè)鎮(zhèn)區(qū)至少200份，每個(gè)社區(qū)至少覆蓋50份，充分征集市民對(duì)立法的意見和建議。

“保護(hù)水環(huán)境群眾呼聲最高?！?中山市人大常委會(huì)法工委法規(guī)科主任科員梁明松介紹，五成受訪公眾認(rèn)為，第一部法規(guī)應(yīng)對(duì)環(huán)保事項(xiàng)作規(guī)定，主要針對(duì)“污水處理”“環(huán)境與生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”“水資源的利用與保護(hù)”。

梁明松指出：“中山市委、市政府一直高度重視水環(huán)境保護(hù)，近年來又開展雨污分流、內(nèi)河涌整治等工作并取得積極成效，具有較好的工作基礎(chǔ)；同時(shí)，也希望通過立法，建立完善良好工作機(jī)制，進(jìn)一步推動(dòng)治水工作?！?/p>

“中山處于江河下游，受上游來水和咸潮上涌影響，水環(huán)境正面臨上下夾擊的尷尬局面?！绷好魉商寡?，近幾年，咸潮嚴(yán)重影響居民生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡管中山自2000年就開始監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)和預(yù)防，但相關(guān)工作仍面臨壓力。

按照“最急需、最大共識(shí)、最具地方特色”原則，中山市人大常委會(huì)最終確定水環(huán)境保護(hù)為立法突破口。

2015年7月上旬，中山市人大常委會(huì)主導(dǎo)成立《條例》起草工作組，法工委牽頭，召集中山市法制、環(huán)保、水務(wù)等部門，要求“一定要熟悉業(yè)務(wù)的人員”參與。被召集的各部門相關(guān)負(fù)責(zé)人，只需做一件事，寫清各自水環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)，一星期后交稿。

隨后，法工委開始針對(duì)各部門所列內(nèi)容篩選條例。上位法已有規(guī)定的內(nèi)容，不再納入直接“砍掉”；上位法有涉及到但不夠具體的，根據(jù)中山實(shí)際進(jìn)一步細(xì)化；不同部門提出內(nèi)容有交叉的，直接合并……

8月中旬，起草工作組完成《條例》草案，27日，提交中山市十四屆人大常委會(huì)會(huì)議一審，10月29日，草案修改稿再次提交中山市人大常委會(huì)會(huì)議二審。12月30日，《條例》草案修改二稿，經(jīng)中山市十四屆人大常委會(huì)會(huì)議表決通過，并報(bào)請(qǐng)廣東省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。

中山市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人稱，條例起草之初就吸納第三方參與，每一稿都積極征求廣東省人大常委會(huì)、省環(huán)境保護(hù)廳、住建廳等部門意見，并先后兩次在媒體上全文刊登，征求市民意見。

責(zé)任到政府、分工到部門

破解“九龍治水”困境

立法質(zhì)量是地方法規(guī)的生命。能否抓住矛盾焦點(diǎn)，適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，是考量地方法規(guī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。

中山市人大常委會(huì)法工委主任馮鏡華認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)需要政府、企業(yè)和公眾三方參與，在我國(guó)環(huán)境治理現(xiàn)階段，各級(jí)政府依然是環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)。因此，明確相關(guān)政府部門職責(zé)，依法推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，可謂抓住了環(huán)境保護(hù)工作的牛鼻子?！霸凇稐l例》編寫中，我們注重由立權(quán)向立責(zé)轉(zhuǎn)變，這對(duì)于中山依法治市、依法治水具有重要意義。全文48項(xiàng)條款中有19條共48處，規(guī)定了相關(guān)政府部門環(huán)保職責(zé)?！?/p>

不僅如此，條例真正做到“責(zé)任到政府，分工到部門”。馮鏡華比喻說：“只有做到各家孩子各家抱，才不會(huì)餓著孩子?！?/p>

《條例》第六條第一款明確規(guī)定：“市環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)全市水環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，組織實(shí)施本條例。”“這就明確市環(huán)保局是治水主責(zé)部門。”馮鏡華解釋，以往是政府作為主責(zé)部門，并未具體到某個(gè)職能部門，這是《條例》最大亮點(diǎn)之一，也是中山依法推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)、破解“九龍治水”困局的一次有益嘗試和探索。

“將市環(huán)保局確定為《條例》組織實(shí)施部門，這對(duì)于環(huán)保局來說既是責(zé)任、也是權(quán)利、更是對(duì)環(huán)保工作的支持?！瘪T鏡華指出，由環(huán)保局會(huì)同有關(guān)部門辦理事項(xiàng)，協(xié)同部門應(yīng)予以配合，而且各部門職責(zé)都列清楚，“到時(shí)誰沒做到就‘打誰屁股”。如《條例》規(guī)定，中山市水行政主管部門負(fù)責(zé)編制水（環(huán)境）功能區(qū)劃、河道綜合治理，市建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)排水、生活污水處理、污泥清理等，各部門治水職責(zé)都有明確界定。

“另外，《條例》第七條明確規(guī)定：‘市人民政府建立水環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究、協(xié)調(diào)解決水環(huán)境保護(hù)的下列重大事項(xiàng)。這也將有效落實(shí)治水協(xié)調(diào)機(jī)制，形成治水合力?！瘪T補(bǔ)充道。

作為一部地方法規(guī)，《條例》當(dāng)然也結(jié)合地方實(shí)際，制定出不少富有地方特色的規(guī)定。如第十條規(guī)定：“本市實(shí)行‘河（段）長(zhǎng)制。市、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)各重點(diǎn)河涌河（段）長(zhǎng)，河（段）長(zhǎng)為包干河段保護(hù)管理的第一責(zé)任人，督導(dǎo)相關(guān)部門履行職責(zé)，對(duì)河段的污染治理負(fù)責(zé)?！钡谌畻l規(guī)定：“市水行政主管部門應(yīng)當(dāng)完善咸潮監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，組織對(duì)磨刀門水道、橫門水道、洪奇瀝水道、小欖水道、雞鴉水道等主要江河的咸潮監(jiān)測(cè)與預(yù)報(bào)?！贝送?，《條例》還確定了中山實(shí)施土壤檢測(cè)制度，建立土壤生態(tài)分析有效數(shù)據(jù)庫(kù)，這在全省尚屬先例。對(duì)此，中山市人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“上位法沒有規(guī)定的，就是立法空間，可以先行探索。”

在企業(yè)環(huán)境違法處罰方面，《條例》在保證不抵觸上位法前提下，一律采取從嚴(yán)處罰的設(shè)定思路。比如《條例》第三十九條規(guī)定，排放水污染物超過排放重點(diǎn)水污染物總量控制指標(biāo)的，由市環(huán)境保護(hù)主管部門按照權(quán)限責(zé)令限期治理，處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額五倍的罰款。

強(qiáng)化監(jiān)督、依法治水

開拓水環(huán)境保護(hù)新局面

“立法只是開始，《條例》生命力在于執(zhí)行，能否真正落地是關(guān)鍵?！瘪T鏡華如是說。

據(jù)悉，中山市人大常委會(huì)計(jì)劃，一年后進(jìn)行執(zhí)法檢查，兩年后開展立法后評(píng)估工作，考察各部門依法履職情況，評(píng)估《條例》實(shí)操性。

“將環(huán)保部門確定為《條例》組織實(shí)施部門，真是一柄雙刃劍?！敝猩绞协h(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，部門協(xié)調(diào)一直是各地工作的難點(diǎn)，實(shí)踐中作為同級(jí)部門要有效協(xié)調(diào)其他部門組織實(shí)施可能會(huì)遇到不少問題。

“問題肯定會(huì)有，畢竟是一次新的探索。”馮鏡華解釋，“但我們還是要努力探索建立一種新的工作機(jī)制?！稐l例》不同于過去的‘紅頭文件，效力更高，對(duì)相關(guān)部門工作約束更強(qiáng)，我們的目的就要推進(jìn)建立完善依法保護(hù)環(huán)境的良好工作機(jī)制，不用推，不用爭(zhēng)，大家都按規(guī)定的做。年底開展執(zhí)法檢查，監(jiān)督各部門責(zé)任落實(shí)情況?！?/p>

“短期看，環(huán)保部門壓力有所增加，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，是幫助他們分擔(dān)了工作。之后的執(zhí)法檢查、立法評(píng)估，實(shí)際也是為他們撐腰，環(huán)保局解決不了的問題，可以提高一個(gè)層面協(xié)調(diào)解決?！?/p>

“在立法過程中，我們把編辦、財(cái)政局負(fù)責(zé)人邀請(qǐng)過來?！瘪T鏡華說，“資金的問題，財(cái)政局表態(tài)支持；沒有人才和技術(shù)，我們建議通過政府購(gòu)買，如果資金有限，那就從試點(diǎn)做起，再慢慢普及開?！?/p>

記者了解到，目前中山相關(guān)治水職能部門，已經(jīng)按照《條例》規(guī)定，開展前期準(zhǔn)備工作。

“根據(jù)《條例》新規(guī)定，飲用水源安全設(shè)施工程由市環(huán)保局牽頭實(shí)施。”中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，市環(huán)保局正結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)實(shí)際，推動(dòng)全市9個(gè)飲用水源一級(jí)保護(hù)區(qū)物理隔離防護(hù)設(shè)施建設(shè)，加緊完善或新建上、下游隔離網(wǎng)及配套設(shè)施。

“市衛(wèi)計(jì)局牽頭負(fù)責(zé)全市生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)測(cè)，將按照要求，每季度開展水質(zhì)檢測(cè)，及時(shí)將數(shù)據(jù)上報(bào)共享?！敝猩绞行l(wèi)計(jì)局負(fù)責(zé)人表態(tài)。

中山市政府相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為保障飲用水源設(shè)施建設(shè)及生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)測(cè)工作，市財(cái)政預(yù)算已分別落實(shí)安排1000萬元和107萬元，交由市環(huán)保局、衛(wèi)計(jì)局統(tǒng)籌使用。

中山市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，市環(huán)保局目前沒有設(shè)置相應(yīng)的科室專門負(fù)責(zé)水環(huán)境保護(hù)工作，下一步市環(huán)保局將加強(qiáng)能力建設(shè)，加強(qiáng)力量推進(jìn)水環(huán)境保護(hù)工作。另外，也要抓緊制定《條例》實(shí)施細(xì)則，更好地推動(dòng)各項(xiàng)工作實(shí)施。這些都需要市府辦、市編辦的支持。以6月1日《條例》實(shí)施為契機(jī)，開拓中山水環(huán)境保護(hù)新局面。

“我們希望通過首部地方法規(guī)的實(shí)施，以水環(huán)境保護(hù)為試驗(yàn)田，開拓中山依法治水新局面，進(jìn)而推動(dòng)中山各項(xiàng)工作法治進(jìn)程，全面推進(jìn)中山依法治市。這是立法的更大意義?！?馮鏡華說。