北京市建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)需要處理好幾個(gè)關(guān)系

魏巍

摘 要：北京市為建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)出臺(tái)了調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等的重大政策，其中重要的舉措是壓縮耗水量巨大的糧食種植面積，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。水資源嚴(yán)重匱乏倒逼首都農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)功能向生產(chǎn)型、生態(tài)型和旅游休閑型轉(zhuǎn)變。為實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，就要解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、組織化程度低等問題，妥善處理好生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的各種關(guān)系。

關(guān)鍵詞：北京市；節(jié)水型農(nóng)業(yè)；生產(chǎn)結(jié)構(gòu)；調(diào)整組織

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）14-0039-03

2016年是“十三五”計(jì)劃開局之年，北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。為完成調(diào)節(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)高效節(jié)水工作，需要搞好發(fā)展戰(zhàn)略的頂層設(shè)計(jì)、正確處理好調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)后的關(guān)系。對(duì)此，筆者的思考如下。

一、北京市出臺(tái)建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)的重大政策：調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

北京市發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)20多年來，發(fā)布了幾個(gè)大的戰(zhàn)略規(guī)劃，主要有《21世紀(jì)初期（2001—2005年）首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》、《“十一五”時(shí)期水資源保護(hù)及利用規(guī)劃》、《“十二五”水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》。這些規(guī)劃除提出了減少農(nóng)業(yè)用水總量、提高灌溉水利用系數(shù)、發(fā)展節(jié)水灌溉面積和擴(kuò)大再生水灌溉面積等具體數(shù)量指標(biāo)外，更多的是在節(jié)水技術(shù)上提出了具體的要求。這些要求無疑是正確的，因其有效地減少了農(nóng)業(yè)用水總量，提高了節(jié)水農(nóng)業(yè)的技術(shù)水平，使得北京市的節(jié)水農(nóng)業(yè)躍上新的水平和臺(tái)階。

但是，隨著北京市人口數(shù)量的不斷增加，水資源緊缺的狀況還未得到根本的轉(zhuǎn)變，全市人均水資源擁有量仍然低于國(guó)際人均平均擁有量的基本標(biāo)準(zhǔn)。按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于3 000m3為輕度缺水，低于2 000m3為中度缺水，低于1 000m3為重度缺水，低于500m3為極度缺水。北京市人均水資源擁有量，按照2014年《北京市水資源公報(bào)》披露，水資源總量為20.25億m3，按照年末常住人口2 151.6 萬(wàn)人計(jì)算，北京市人均水資源占有量為94m3，遠(yuǎn)低于國(guó)際極度缺水的標(biāo)準(zhǔn)。

面對(duì)缺水的嚴(yán)峻形勢(shì)，北京市委市政府繼續(xù)在節(jié)約農(nóng)業(yè)用水方面挖掘最大的潛力；最終，為配合建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略出臺(tái)了重大的政策——調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。2014年9月4日，市委、市政府印發(fā)《關(guān)于調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式發(fā)展高效節(jié)水農(nóng)業(yè)的意見》（2014[16]號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《節(jié)水農(nóng)業(yè)意見》），提出以調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式來加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。這使得北京市農(nóng)業(yè)節(jié)水發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大調(diào)整與轉(zhuǎn)變。

《節(jié)水農(nóng)業(yè)意見》提出，按照“調(diào)糧、保菜、做精畜牧水產(chǎn)業(yè)”的要求，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。將地下水嚴(yán)重超采區(qū)和重要水源保護(hù)區(qū)確定為重點(diǎn)控制區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)逐步有序退出小麥等高耗水作物種植，采用宜林則林、宜草則草、宜果則果、宜休耕則休耕的方式恢復(fù)水源涵養(yǎng)功能；暫時(shí)不能退出的，發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)或種植生態(tài)作物。不再新增加菜田，已有菜田在采取嚴(yán)格節(jié)水措施的前提下予以保留。規(guī)模畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)實(shí)現(xiàn)節(jié)水、循環(huán)、健康養(yǎng)殖，未達(dá)到規(guī)模生產(chǎn)的散戶養(yǎng)殖有序退出。

二、調(diào)糧：壓縮糧食種植面積

北京市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的耗水大戶之一是種植業(yè)。這些年來，種植業(yè)主要靠開采地下水完成澆灌用水的需求。多年超采地下水，形成了巨大的地下水漏斗，產(chǎn)生了地面沉降等一系列問題，嚴(yán)重破壞了地下水質(zhì)。據(jù)北京市水務(wù)局不完全統(tǒng)計(jì)，近10年來，北京以年均21億m3的水資源量，維持著36億m3的用水需求，地下水占全市供水量60%以上，每年超采約5億m3。平原區(qū)地下水位下降了12.8米，地下水累計(jì)超采65億m3，北京市每年地下水下降近1米。宋振偉研究指出，在種植業(yè)中，灌溉水用量最大的作物為冬小麥-夏玉米兩熟、蔬菜和春玉米，分別占到了總用水量的41.7%、34.8%和13.3%。

黃晶等研究表明，農(nóng)作物播種面積、有效灌溉面積、種植業(yè)總產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)總產(chǎn)量和參考作物騰發(fā)量5個(gè)重要的指標(biāo)因素匯集為面積、產(chǎn)量、氣候3個(gè)重要的因素影響北京市農(nóng)業(yè)用水總量，其中面積的影響因素最重要，貢獻(xiàn)率占到44.1%。因此，面對(duì)采用農(nóng)業(yè)工程技術(shù)節(jié)水措施和農(nóng)藝節(jié)水措施尚不能大幅度有效降低農(nóng)業(yè)用水的局面，市委、市政府毅然做出了“調(diào)糧、保菜、做精畜牧水產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略部署。

這一戰(zhàn)略部署的核心要點(diǎn)，就是在地下水嚴(yán)重超采區(qū)和重要水源保護(hù)區(qū)，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，涵養(yǎng)地下水。該區(qū)域面積3 113平方公里，退出高耗水作物，不再新增菜田，散養(yǎng)畜牧業(yè)也逐步退出。這一戰(zhàn)略調(diào)整是根據(jù)北京市地下水實(shí)際超采的面積、超采的歷史狀況、地下漏斗形成的嚴(yán)峻局面，做出的重大戰(zhàn)略調(diào)整。就是要徹底退出糧食生產(chǎn)，徹底斬?cái)喑运髴舻脑搭^。這是北京市水資源嚴(yán)重匱乏倒逼市委、市政府不得不做出的調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的重大決策。按照市水務(wù)局有關(guān)統(tǒng)計(jì)，北京市地下水超采的面積已經(jīng)超過了3000平方公里以上。我們只有在超采的區(qū)域內(nèi)壓縮糧食種植面積，不擴(kuò)大蔬菜種植面積，淘汰耗水較多的散養(yǎng)家畜產(chǎn)業(yè)，才能遏制超采地下水的行為。壯士斷腕，不得已而為之。

三、優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，突出都市型農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)

按照《節(jié)水農(nóng)業(yè)意見》安排，全市農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)為：一是在高耗水作物退出以后，重點(diǎn)發(fā)展籽種田30萬(wàn)畝，旱作農(nóng)業(yè)田30萬(wàn)畝，生態(tài)景觀田20萬(wàn)畝。二是菜田占地由2013年的59萬(wàn)畝增加到70萬(wàn)畝左右。三是觀光采摘果園占地穩(wěn)定在100萬(wàn)畝左右，升級(jí)改造其中50萬(wàn)畝低效果園。四是畜牧水產(chǎn)業(yè)控制新增規(guī)模，疏解現(xiàn)有總量，提高養(yǎng)殖水平。生豬年出欄量調(diào)減1/3，穩(wěn)定在200萬(wàn)頭左右；肉禽年出欄量調(diào)減1/4，穩(wěn)定在6 000萬(wàn)只左右；奶牛存欄量穩(wěn)定在 14 萬(wàn)頭左右；蛋雞存欄量穩(wěn)定在1 700萬(wàn)只左右；水產(chǎn)養(yǎng)殖面積穩(wěn)定在5萬(wàn)宙左右。推廣工廠化、溫室循環(huán)、標(biāo)準(zhǔn)化的節(jié)水池塘養(yǎng)殖和生態(tài)養(yǎng)殖。

糧食不能種植了，但是耕地是寶貴的，我們還要珍惜使用。上述生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更加體現(xiàn)出了北京都市型農(nóng)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)：生產(chǎn)、生態(tài)和旅游休閑度假功能。

第一，生產(chǎn)功能。要生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)的、高附加價(jià)值的農(nóng)副產(chǎn)品，滿足首都市民對(duì)“菜籃子”的需求；同時(shí)，增加京郊農(nóng)民的生產(chǎn)性和經(jīng)營(yíng)性收入。突出表現(xiàn)在：一是發(fā)展高附加值的籽種業(yè)（旱作農(nóng)業(yè)）替代高耗水的糧食作物；同時(shí)，強(qiáng)化蔬菜產(chǎn)業(yè)以提高蔬菜的自給率。這體現(xiàn)出北京市農(nóng)業(yè)發(fā)展的一貫方針：“服務(wù)首都、富裕農(nóng)民”。二是在退出的糧食作物的耕地中，發(fā)展100萬(wàn)畝果園，其中50萬(wàn)畝果園改造升級(jí)；強(qiáng)化觀光農(nóng)業(yè)的發(fā)展，突出首都都市農(nóng)業(yè)的生活功能。三是做精畜牧水產(chǎn)業(yè)，對(duì)現(xiàn)有存量進(jìn)行改造，既做好首都菜籃子的供應(yīng)工作，保證肉蛋奶的供應(yīng)，又注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

第二，生態(tài)功能。林業(yè)造林100萬(wàn)畝，改善生態(tài)環(huán)境，為首都的整體環(huán)境改善特別是大氣環(huán)境的改善發(fā)揮重要的作用。百萬(wàn)綠色園林建設(shè)為首都郊區(qū)增加綠色廊道、綠色濕地、綠色景觀園及生態(tài)園林基地，為涵養(yǎng)水源、遮蔽風(fēng)沙、凈化空氣、提供綠色有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品創(chuàng)造條件，讓首都北京是宜居的城市從理想成為現(xiàn)實(shí)。

第三，旅游休閑功能。為北京市民提供觀光旅游，供給高檔、特色農(nóng)產(chǎn)品，加快城鄉(xiāng)一體化的步伐。旅游觀光農(nóng)業(yè)的開發(fā)與建設(shè)，讓首都市民體驗(yàn)種植農(nóng)作物（主要是種菜）、采摘等農(nóng)事活動(dòng)，將農(nóng)業(yè)與休閑度假結(jié)合起來，不但有益于城鄉(xiāng)交流結(jié)合，更可提高了農(nóng)業(yè)的附加價(jià)值，讓農(nóng)民增加創(chuàng)收途徑。

四、妥善處理好生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的各種關(guān)系

北京市水資源匱乏的矛盾倒逼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整：種植業(yè)突出籽種業(yè)、蔬菜產(chǎn)業(yè)；發(fā)展精品畜禽水產(chǎn)業(yè)；突出發(fā)展林業(yè)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)向生產(chǎn)功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能拓展及延伸，把圍繞大田作物和增加產(chǎn)量的農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展方向，逐步轉(zhuǎn)移到圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和觀光休閑農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，舊有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有其自己的發(fā)展規(guī)律和軌跡，要打破這種固有的規(guī)律需要損失原有的直接與間接收益。通過壓縮糧食播種面積解決水資源匱乏的矛盾，要付出很大的代價(jià)，要妥善處理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展慣性和轉(zhuǎn)向所面臨的困難和問題。

針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)變過程中存在的問題，《節(jié)水農(nóng)業(yè)意見》提出了兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。強(qiáng)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)、示范四大功能，推進(jìn)集約化、區(qū)域化、特色化發(fā)展。強(qiáng)化生產(chǎn)安全，提高土地產(chǎn)出率、勞動(dòng)生產(chǎn)率、資源利用率，做一流的北京安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)品牌。二是轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式。發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，積極培育家庭經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，加快向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素，實(shí)現(xiàn)提質(zhì)增效。

這兩個(gè)轉(zhuǎn)變突出說明了北京市農(nóng)業(yè)調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)還面臨著農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度低、組織化程度低和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小的“三低一小”的矛盾和問題比較突出。在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要通過組織創(chuàng)新（發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和建設(shè)農(nóng)民合作社）形式，妥善解決這些問題和矛盾。

我們以蔬菜產(chǎn)業(yè)說明。北京市蔬菜生產(chǎn)受勞動(dòng)力成本、土地和生產(chǎn)資料成本等綜合因素影響，生產(chǎn)成本較其他地區(qū)高很多。北京市每生產(chǎn)100kg蔬菜的成本是天津市的1.6倍，是河北省的2.8倍。另外，還有產(chǎn)品的安全質(zhì)量問題，以及蔬菜商品質(zhì)量不高致使商品率不高，產(chǎn)后貯藏、加工、配送環(huán)節(jié)薄弱，產(chǎn)業(yè)鏈條不健全和產(chǎn)業(yè)化水平低的問題。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變，在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，各個(gè)區(qū)還要重新做好區(qū)域生產(chǎn)布局的調(diào)整，在“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的方針指導(dǎo)下，重新調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)布局。要重新審視原先的所謂“內(nèi)圈層、中間內(nèi)圈層、外圈層”的區(qū)域生產(chǎn)力布局理論，要以京津冀協(xié)同發(fā)展的視角的規(guī)劃生產(chǎn)布局。

我們還是以蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例來說明。面對(duì)首都鮮活農(nóng)產(chǎn)品的巨大需求市場(chǎng)，全國(guó)很多省份、環(huán)渤海地區(qū)，特別是河北省，都把供應(yīng)首都市場(chǎng)蔬菜等鮮活農(nóng)產(chǎn)品作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)和突破口。我們要把這種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系轉(zhuǎn)化為合作的關(guān)系，形成雙贏的局面。這就是要建立“京津冀蔬菜產(chǎn)業(yè)一體化”生產(chǎn)基地，形成三地合作發(fā)展機(jī)制。這需要京津冀協(xié)調(diào)規(guī)劃首都市場(chǎng)的供應(yīng)工作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。

北京市和河北省、天津市各有長(zhǎng)短、互有需求，這是京津冀一體化的基礎(chǔ)。首都北京的蔬菜產(chǎn)業(yè)要有最佳發(fā)展，避免盲目發(fā)展，就要實(shí)現(xiàn)“京津冀蔬菜產(chǎn)業(yè)一體化”，形成綜合互補(bǔ)發(fā)展的態(tài)勢(shì)。第一，建立蔬菜一體化協(xié)調(diào)生產(chǎn)機(jī)制，包括制定議事制度、合作規(guī)則。第二，建設(shè)信息共享、生產(chǎn)計(jì)劃、產(chǎn)品調(diào)度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，特別是建設(shè)蔬菜新品、新技術(shù)的科技推廣體系。在“京津冀蔬菜產(chǎn)業(yè)一體化”的推動(dòng)過程中，要打破行政區(qū)劃的限制，形成新的利益分配機(jī)制，使得北京市、天津市和河北省的蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展綜合三地的生產(chǎn)與需求，真正做到一盤棋統(tǒng)籌考慮，做到有序發(fā)展。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整是一個(gè)巨大的轉(zhuǎn)變，面對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整的問題，還是要以產(chǎn)業(yè)化為突破口，解決產(chǎn)業(yè)中的問題?；舅悸愤€是以政府為主導(dǎo)、以農(nóng)戶為基礎(chǔ)、以農(nóng)民專業(yè)合作社為載體、以節(jié)水型產(chǎn)品和生產(chǎn)技術(shù)為前提，將調(diào)整后的產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和儲(chǔ)運(yùn)各環(huán)節(jié)系統(tǒng)化考慮，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；⑸唐坊褪袌?chǎng)化的生產(chǎn)目標(biāo)。

一是做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的調(diào)查研究工作。在需要調(diào)整的地區(qū)，要明確發(fā)展什么、種植什么和怎么種，要把專家的設(shè)計(jì)與農(nóng)民群眾的意愿結(jié)合起來。二是以跨地區(qū)、跨行業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社的組織形式，把生產(chǎn)活動(dòng)組織起來，真正找到有市場(chǎng)前景和潛力的產(chǎn)品，通過這次難得的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的機(jī)會(huì)，解決生產(chǎn)規(guī)模小、產(chǎn)品分散、商品率低等突出的問題。三是發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)調(diào)整中的主導(dǎo)作用。財(cái)政、科技和農(nóng)口的相關(guān)部門，在科技資源、資金和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等方面，為產(chǎn)業(yè)調(diào)整提供切實(shí)有力的支持，使北京市的節(jié)水型農(nóng)業(yè)建設(shè)落在實(shí)處。這不僅有助于提高農(nóng)民自我服務(wù)能力，更有助于提高農(nóng)民在市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力。

總之，北京市建設(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)，調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)解決當(dāng)前的突出矛盾，處理好幾個(gè)重要方面的關(guān)系。要有“站在域外、發(fā)展北京”的思維，放眼京津冀地區(qū)，打破行政區(qū)劃界限，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)分工和布局，在整個(gè)京津冀甚至更廣闊的環(huán)渤海區(qū)域內(nèi)發(fā)展農(nóng)業(yè)。耕地是寶貴的、是有限的，我們必須珍惜，謹(jǐn)慎合理利用?？傊ㄔO(shè)節(jié)水型農(nóng)業(yè)，是北京市調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的必由之路。

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