國外預(yù)算制度變遷對我國的啟示

武俊

摘要：近年來，隨著我國社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，人們對預(yù)算制度越來越重視。鑒于此，文章介紹了國外業(yè)績預(yù)算、計劃項目預(yù)算以及零基預(yù)算三種預(yù)算制度的變遷過程，并重點介紹了零基預(yù)算制度的內(nèi)涵以及優(yōu)點，分析了美國零基預(yù)算制度對我國預(yù)算制度的啟示，希望可以為我國相關(guān)研究提供理論參考。

關(guān)鍵詞：國外預(yù)算制度；零基預(yù)算；預(yù)算監(jiān)督權(quán)；預(yù)算控制

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的快速發(fā)展，預(yù)算制度的重要性日益凸顯，相關(guān)學(xué)者的研究也越來越多。1977年，美國全面采用了零基預(yù)算制度，此舉對美國經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要作用，因此研究國外預(yù)算制度變遷對我國預(yù)算管理具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、國外預(yù)算制度變遷過程

（一）業(yè)績預(yù)算

業(yè)績預(yù)算指的是在事前規(guī)定好政府活動目標并且以政府工作業(yè)績作為考核基礎(chǔ)的一種預(yù)算模式，這種預(yù)算制度的重點在于找到一種評級方式，對政府是否按照預(yù)先規(guī)定目標開展活動進行判斷，其評價標準來源于科學(xué)管理以及成本會計，能夠為各種生產(chǎn)要素提供相應(yīng)的衡量標準。此外，業(yè)績預(yù)算還為政府部門的工作提供了可供描述的框架，這個框架涉及到了工作量資料、生產(chǎn)率指標以及欲達成目標，使政府將預(yù)算考察的重點由投入轉(zhuǎn)移到項目產(chǎn)出上。

（二）計劃項目預(yù)算

計劃項目預(yù)算指的是以政府發(fā)展項目為單元，借助成本—效益分析工具，將規(guī)劃制定、目標設(shè)置以及政府預(yù)算編制等融合到一起的一種預(yù)算模式，主要包括項目管理、資源管理以及政策管理等，其中，項目管理主要涉及項目相關(guān)政策的具體實施、運行和報表評價等；而資源管理則包括了項目基本預(yù)算結(jié)構(gòu)與金融管理的優(yōu)化以及項目支撐體系的健全等。另外，計劃項目預(yù)算還假設(shè)了社會中可供支配的資源不是無限，而是有一定數(shù)量限制的，政府必須根據(jù)資源數(shù)量來限制相關(guān)的開支，合理分配政府財政，具體包括以下幾個方面：確認國家未來發(fā)展目標，并選擇其中最緊迫的目標；根據(jù)相關(guān)程度來審查各種開支項目；研究各種項目方案；估算項目成本；制定項目相關(guān)政策；考核項目計劃實施效果；修正項目預(yù)算等。

（三）零基預(yù)算

上世紀70年代，美國政府引入并改善了零基預(yù)算制度，之后許多國家爭相效仿。通常來講，零基預(yù)算制度指的是以零為起點來重新審定各政府部門預(yù)算方案的制度，又稱作不連續(xù)預(yù)算。零基預(yù)算主要包括以下幾點：政府部門確立發(fā)展目標；每一項政府活動都可轉(zhuǎn)化為一攬子決策，并可將政府工作業(yè)績分為四個檔次；對政府活動進行評價；設(shè)置政府盈虧點，對盈虧點以下的項目不予以資金幫助等。

二、零基預(yù)算制度以及其優(yōu)點

（一）零基預(yù)算制度簡介

零基預(yù)算制度的運行框架可分為三個階段：明確相關(guān)政府政策、項目實施目標以及所需資源；對所需資源進行配置；保證一些特殊任務(wù)的完成復(fù)核有效性、經(jīng)濟型以及合理性。零基預(yù)算的編制方法主要有以下三種：各項政府支出規(guī)模的確立是以0為基礎(chǔ)來重新確定的；日常性的支出則按照定額標準進行核定，如人員編制數(shù)量、薪資水平等；對政府提供公共商品、服務(wù)等所需的開支建立在發(fā)展項目所需資金規(guī)?；A(chǔ)上。零基預(yù)算編制程序主要有以下幾個步驟：政府部門提出、編制相應(yīng)的年度預(yù)算草案；中央財政部門在確認年度經(jīng)濟政策的基礎(chǔ)上劃分各政府部門預(yù)算規(guī)模；政府部門根據(jù)國家經(jīng)濟政策、發(fā)展計劃以及相關(guān)預(yù)算草案意見、建議等明確各部門發(fā)展重點，修正項目預(yù)算方案；中央財政部門綜合各部門預(yù)算方案，形成年度預(yù)算。另外，零基預(yù)算需要遵循以下步驟及原則：預(yù)算支出應(yīng)按照項目計劃或者方案進行編制；相關(guān)項目計劃要進行成本估算；大型設(shè)備支出控制方式不能被抽象化或高度集中；各政府項目要建立在單位成本、生產(chǎn)率指數(shù)等基礎(chǔ)上；項目實施前要進行成本—效益分析；項目目標以預(yù)期收益、產(chǎn)出等形式進行表示；項目計劃要明確機構(gòu)職責(zé)和負責(zé)實施的部門；跨部門的特殊性項目不允許打亂現(xiàn)行部門機構(gòu)；要保證財政收入支出變化的協(xié)調(diào)性，注意明確支出對收入的影響；確保項目支出相關(guān)計劃包含應(yīng)急儲備項目，以應(yīng)對突發(fā)事件。

（二）零基預(yù)算制度的優(yōu)點

零基預(yù)算制度的優(yōu)點主要包括計劃性、科學(xué)性、長遠性、目的性、透明性以及監(jiān)督性。其中計劃性指的是在零基預(yù)算體系中，政府年度預(yù)算是一個建立在充足資金基礎(chǔ)之上的非常細致的政府發(fā)展計劃，資金配置與政府部門發(fā)展緊密地結(jié)合到一起，其一般可保證政府系統(tǒng)的正常運行，避免拖欠工資、突破預(yù)算等問題的發(fā)生，因此零基預(yù)算使得計劃的作用在各級政府決策中得到了充分的應(yīng)用與發(fā)揮；而科學(xué)性指在零基預(yù)算體系中，對相關(guān)項目進行“成本—效益”分析，確認其存在可行性；長遠性指的是零基預(yù)算將中期發(fā)展與年度發(fā)展結(jié)合起來，從而使得長遠利益與短期效益融合到一起，這樣既增加了政府工作的指導(dǎo)性，又防止了工作的隨意性；目的性指的是在零基預(yù)算中，每一項的政府支出都有著非常明確的目的，從而不僅為政府事后監(jiān)督奠定了基礎(chǔ)與條件，還為政府的宏觀調(diào)控奠定了基礎(chǔ)；透明性指的是在零基預(yù)算體系中，政府借助訂購、招標以及合同的方式完成預(yù)算，確保各項政府活動、發(fā)展項目不會突破預(yù)算，進而提高資源利用率；監(jiān)督性則指的是零基預(yù)算對政府項目、預(yù)算等的實施情況有著非常強的監(jiān)督、約束作用，以此確保資源利用效益。

三、零基預(yù)算對我國的啟示

我國新預(yù)算法在預(yù)算公開、建立并完善全口徑預(yù)算管理機制等方面進行了改進，但整個的預(yù)算過程實質(zhì)沒有發(fā)生變化，很難改進現(xiàn)行的人大預(yù)算過程，且法規(guī)對立法規(guī)范也沒有做過多的強調(diào)，更沒有對新預(yù)算法修訂之后如何實施、如何調(diào)整等相關(guān)條例進行細化明確。在這些問題之上，美國的零基預(yù)算對我國預(yù)算制度有不少的借鑒之處：

（一）賦予人大代表更為實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

目前，我國《預(yù)算法》等相關(guān)法律規(guī)定了項目預(yù)算草案首先由財政經(jīng)濟委員會進行初審，專業(yè)委員會以及各代表團將對預(yù)算草稿的意見整理成報告以供人大進行表決，實際上人大接觸預(yù)算的時間很短，很難對預(yù)算進行監(jiān)督。這樣很難培養(yǎng)人大代表的專業(yè)能力，打擊其積極性。因此，新的預(yù)算法應(yīng)該賦予人大代表更為實質(zhì)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，使人大代表向?qū)Ｂ毣l(fā)展，從而保證其能夠?qū)I(yè)專注地行使權(quán)力。具體來講，財政部門在將相關(guān)預(yù)算草案提交給經(jīng)濟委員會時，還要將其提交給人大代表，并應(yīng)在預(yù)算草案初審環(huán)節(jié)征求人大代表的意見與建議。

（二）利用改革預(yù)算過程來形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)

改革預(yù)算“灰度”還要利用改革預(yù)算的過程來形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)，可以采取分批次批復(fù)的方案代替?zhèn)鹘y(tǒng)的一次性批復(fù)。分批次批復(fù)類似美國的“授權(quán)—撥款”過程，但分批批復(fù)較難在人大會議期間進行，需要專業(yè)委員會負責(zé)預(yù)算的批復(fù)。人大代表也要根據(jù)項目的輕重緩急分批次的批復(fù)項目預(yù)算，從而形成預(yù)算優(yōu)先排序方案。另外，在預(yù)算初審的時候還應(yīng)該更多地聽取人大代表的意見，保證預(yù)算民主。

（三）利用法律手段確保預(yù)算意志得以體現(xiàn)

首先，要明確預(yù)算草案初審的標準以及具體程序，我國《預(yù)算法》僅僅規(guī)定了預(yù)算草案初審工作由財政經(jīng)濟委員會負責(zé)，沒有明確具體規(guī)范的操作程序，這樣很難對財政經(jīng)濟委員會的初審工作進行評價，也就很難保證預(yù)算初審的合理性，所以要利用法律手段保證預(yù)算意志的體現(xiàn)，規(guī)范預(yù)算初審工作，如完善初審工作流程、評估標準等，并注意明確預(yù)算審查報告中的部分評價標準等；其次，還要明確預(yù)算審批的規(guī)則，彌補預(yù)算制度中的漏洞，如制定并完善預(yù)算草案否決后的處理措施、補救方案，并明確政府相關(guān)部門在預(yù)算草案否決后該怎樣實施應(yīng)急性的預(yù)算撥付制度等。

四、結(jié)語

總而言之，國外預(yù)算制度中，零基預(yù)算制度是一種優(yōu)點非常多的、被很多市場經(jīng)濟國家采用的預(yù)算制度。對我國來說，零基預(yù)算有著不少的借鑒之處：賦予人大代表更為實質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)、形成多重預(yù)算控制環(huán)節(jié)以及利用法律手段確保預(yù)算意志得以體現(xiàn)等。相信隨著我國社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，預(yù)算制度將會趨于完善，也會發(fā)揮出更大的作用。

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