實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的對(duì)策抉擇

孫立

【摘 要】隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)公共服務(wù)需求的層次越來(lái)越高，但客觀存在的城鄉(xiāng)之間在教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面的差距也進(jìn)一步擴(kuò)大。研究針對(duì)當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)存在較大差距尤其以城鄉(xiāng)間差異最為明顯的問(wèn)題，在已有研究的基礎(chǔ)上，主要在財(cái)政的視域下重點(diǎn)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化實(shí)際狀態(tài)進(jìn)行研究。同時(shí)，進(jìn)一步探討引起目前我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的原因所在，從而思考如何在公共財(cái)政的框架下實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，為此提出了一些行動(dòng)構(gòu)想。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)；公共服務(wù)；均等化；財(cái)政；對(duì)策

一、引言

2015年10月，中共十八屆五三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革方面圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，將公共服務(wù)均等化作為接下來(lái)民生的發(fā)展大計(jì)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，社會(huì)發(fā)展相比經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)等因素的影響，當(dāng)前除了城鄉(xiāng)居民收入差距之外，最重要的是農(nóng)村居民享受到的基本公共物品和城市居民相比差距非常大，甚至超過(guò)了收入方面的差距，這集中反映在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等諸多領(lǐng)域。

我們要做的是進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，而縮小城鄉(xiāng)差距不僅是縮小城鄉(xiāng)居民在收入和財(cái)產(chǎn)方面的差距，關(guān)鍵在與從基礎(chǔ)性服務(wù)出發(fā)進(jìn)而拉近城鄉(xiāng)居民在公共服務(wù)水平和質(zhì)量方面的鴻溝。因此，必須加快建立惠及十幾億人的基本公共服務(wù)供給體系，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，把中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)公正、和諧的社會(huì)主義國(guó)家。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的現(xiàn)狀分析

公共物品中除了國(guó)防、外交等是城鄉(xiāng)供給均等化之外，其他多數(shù)的公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間的供給明顯失衡，農(nóng)村公共服務(wù)供給狀況遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市，主要表現(xiàn)為農(nóng)村公共服務(wù)供給總量上匱乏、結(jié)構(gòu)上失衡、總體效率低下。隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這些問(wèn)題也日益凸顯出來(lái)并且沒(méi)有得到很好的改善。

1.義務(wù)教育非均等

眾所周知，作為公共支出的特殊類型，教育財(cái)政支出對(duì)于社會(huì)資源的有效配置具有十分重要的意義。我國(guó)教育差距在城鄉(xiāng)之間表現(xiàn)得尤為明顯，一直以來(lái)，與城市教育經(jīng)費(fèi)的連續(xù)且大量的投入相比，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入較少，城鄉(xiāng)教育資源分配差距懸殊，教育公平問(wèn)題仍待解決。國(guó)務(wù)院1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中承諾于2004年以前，實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例實(shí)現(xiàn)4%的目標(biāo)，但始終沒(méi)有達(dá)到4%的目標(biāo)。當(dāng)然，從2005年實(shí)施了《農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障新機(jī)制》以來(lái)，政府在農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)上增長(zhǎng)較快，相對(duì)而言城鄉(xiāng)差距有下降的趨勢(shì)。

2.醫(yī)療衛(wèi)生非均等

城鄉(xiāng)間的醫(yī)療衛(wèi)生資源配置不均導(dǎo)致了城市居民與農(nóng)村居民在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)利用、衛(wèi)生籌資和健康等方面均存在著差別。農(nóng)村的醫(yī)療資源相對(duì)較少，醫(yī)護(hù)從業(yè)人員素質(zhì)和醫(yī)療設(shè)備方面與城市還有不少差距。

我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生總費(fèi)用增長(zhǎng)速度較快，從2007年的11573.97億元上升至2012年的27846.84億元，增長(zhǎng)了3.22倍；衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP的比重總體來(lái)說(shuō)上升也較大，從2007年的4.35%上升到2012年的5.36%，近幾年來(lái)都已經(jīng)超過(guò)世界衛(wèi)生組織規(guī)定的5%的標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)衛(wèi)生費(fèi)用方面，城市衛(wèi)生費(fèi)用的漲幅334%明顯超過(guò)農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用的288%，城鄉(xiāng)比也沒(méi)有明顯縮小的趨勢(shì)，反而有所擴(kuò)大。從2007年到2012年，城鄉(xiāng)人均衛(wèi)生費(fèi)用都逐年遞增，差距也有所縮小，到2012年城市人均衛(wèi)生費(fèi)用為農(nóng)村人均衛(wèi)生費(fèi)用的2.81倍。

3.社會(huì)保障非均等

目前，我國(guó)的各個(gè)城市都已經(jīng)基本上建立了養(yǎng)老、醫(yī)療、事業(yè)、工傷、生育五大社會(huì)保障制度，覆蓋率較高且日趨完善，而大多數(shù)農(nóng)村的社會(huì)保障制度建設(shè)才剛剛開始進(jìn)行，從橫向比較來(lái)看，農(nóng)村民眾的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市人口。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的是以家庭保障為主、社會(huì)保障為輔的保障制度，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障制度在農(nóng)村仍然不夠完善，還需要進(jìn)一步健全。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)行以來(lái)已經(jīng)基本覆蓋了大部分農(nóng)民，截至2013年底，開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療的縣（市、區(qū)）數(shù)達(dá)到2566個(gè)，占全國(guó)所有縣（市、區(qū)）的89.97%。全國(guó)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口8.05億，參合率為98.3%，基金支出2408億元，比2008年底的662.31億元增長(zhǎng)了3.64倍，補(bǔ)償支出受益人次17.45億人次，在解決農(nóng)民看病方面發(fā)揮了積極作用。但是當(dāng)前的醫(yī)療保障體系還存在著諸多問(wèn)題，如保障水平低、宣傳不到位和登記、索賠過(guò)程過(guò)于繁瑣等，種種因素就導(dǎo)致了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的社會(huì)滿意度相對(duì)較低，廣大農(nóng)民因病致貧、因病返貧等問(wèn)題沒(méi)有從根本上解決。

三、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的對(duì)策建議

實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是踐行科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的必由之路。只有實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均衡供給，才能進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，提高全體人民的生活質(zhì)量。

1.逐步完善轉(zhuǎn)移支付制度

今后要加強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的管理，而且有必要進(jìn)一步促進(jìn)政府間轉(zhuǎn)移支付的制度化，從而提高城市和農(nóng)村的公共服務(wù)均等化水平，增加中央和地方財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的資助。公式化轉(zhuǎn)移支付是目前中央政府調(diào)節(jié)地方財(cái)力差距、實(shí)現(xiàn)均等化的重要調(diào)節(jié)手段。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，該手段卻受制于資金規(guī)模約束等因素，發(fā)揮的作用十分有效。為保證這一手段的充分運(yùn)用，應(yīng)使公式化轉(zhuǎn)移支付資金在中央財(cái)政收入增量中的比例與增長(zhǎng)速度明確化，逐步擴(kuò)大其作用。

2.建立健全財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的公共財(cái)政體制

政府財(cái)政能力的水平在決定了公共服務(wù)供給的水平，均衡合理的財(cái)政支持是改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化現(xiàn)狀的重要保證，只有這樣才能讓公共財(cái)政的“陽(yáng)光”普照農(nóng)村。具體到中央與地方事權(quán)的劃分，應(yīng)該明確以下幾點(diǎn)：首先，中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃惠及全民事宜；地方政府負(fù)責(zé)所轄地域各項(xiàng)財(cái)政支出。其次，政府嚴(yán)格劃定各地公共服務(wù)供給與實(shí)施的行動(dòng)區(qū)域，制定一體化的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)，由中央財(cái)政統(tǒng)一撥款；凡其實(shí)施可靈活區(qū)分行動(dòng)區(qū)域的，其支出屬于地方政府。最后，中央財(cái)政支出主要負(fù)責(zé)工程量大技術(shù)成本高的公共服務(wù)；其他各項(xiàng)基礎(chǔ)公共服務(wù)支出則歸屬地方財(cái)政。

3.提高公眾的參與度，暢通公共服務(wù)表達(dá)渠道

公共服務(wù)供給的客體是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾對(duì)公共服務(wù)的質(zhì)量與水平的評(píng)價(jià)則是最直接客觀中肯的評(píng)價(jià)。因此，必須讓城市與農(nóng)村的不同代表參與到公共服務(wù)供給的政策制定過(guò)程中，充當(dāng)其群體利益的代言人。具體途徑而言，就是搭建有效的溝通平臺(tái)。首先，應(yīng)充分利用現(xiàn)有的人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度的度資源，并積極完善兩項(xiàng)制度。其次，進(jìn)一步完善信訪等制度，暢通民眾參與大政方針的渠道。最后，強(qiáng)化對(duì)于弱勢(shì)群體的關(guān)注，建立健全廣大農(nóng)民正常而規(guī)范的利益表達(dá)通道，使全社會(huì)都能傾聽到他們的利益訴求。

四、結(jié)語(yǔ)

公共服務(wù)作為一種社會(huì)資源，而公共服務(wù)均等化則是社會(huì)財(cái)富的第二次分配。對(duì)照西方國(guó)家公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，都離不開政府的頂層設(shè)計(jì)，因而政府在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化過(guò)程中的要發(fā)揮其主導(dǎo)作用。針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中的問(wèn)題與不足，本文通過(guò)對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的政策探究，認(rèn)為在具體工作中必須以持續(xù)充足的財(cái)政支持作為物質(zhì)保障，同時(shí)建構(gòu)完善的公共財(cái)政體制并落實(shí)基層政府的財(cái)政政策改革，綜合考慮城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)偏好從而縮小城鄉(xiāng)差距。高度重視公共服務(wù)供給政策的制定與實(shí)施，在政府、社會(huì)和市場(chǎng)等的協(xié)同治理下逐步滿足人民日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求，這也符合了我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求和全面建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)。

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