自主治理視角下集體建設(shè)用地入市的路徑選擇

摘要：“自主治理、多中心與發(fā)展”的概念已為我國(guó)行政理論學(xué)界所熟知，但當(dāng)前土地管理研究還沒(méi)有關(guān)注到自主治理理念的應(yīng)用。農(nóng)村集體建設(shè)用地符合公共池塘資源的基本特征，自主治理的研究框架能夠用于探討集體建設(shè)用地入市。文章借鑒自主治理的8項(xiàng)有效設(shè)計(jì)原則，在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市中產(chǎn)權(quán)邊界、制度安排、監(jiān)督、沖突解決機(jī)制、組織設(shè)立等方面提出制度設(shè)計(jì)的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；自主治理；政策設(shè)計(jì)

一、 引言

2015年2月26日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。國(guó)土資源部制訂了相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則，但在頂層設(shè)計(jì)上較為開(kāi)放，各地試點(diǎn)還有較大的探索空間，特別是在政府職能上定位為服務(wù)監(jiān)督，但其與國(guó)有土地入市的職責(zé)區(qū)別、管理邊界或底線等問(wèn)題還需要明確。這就涉及到政府與市場(chǎng)邊界的問(wèn)題。

從我國(guó)體制改革趨勢(shì)上看，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)化的進(jìn)程，發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)機(jī)制，政府在加速職能轉(zhuǎn)變，從管理走向治理，這是我國(guó)政府管理模式發(fā)展的基本方向。埃莉諾·奧斯特羅姆從公共池塘資源案例中提出公共事務(wù)的自主治理，“自主治理、多中心與發(fā)展”的概念已為我國(guó)行政理論學(xué)界所熟知。當(dāng)前土地管理研究大部分還在討論政府和市場(chǎng)之間誰(shuí)主誰(shuí)輔的問(wèn)題，或者說(shuō)還在推動(dòng)市場(chǎng)化的討論之中，還沒(méi)有充分關(guān)注治理理念的應(yīng)用。本文試圖從公共池塘資源特性出發(fā)，設(shè)想引入政府與市場(chǎng)之外自主治理的 “第三條道路”，探討農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的改革路徑及其政策設(shè)計(jì)。

二、 基于公共池塘資源治理提出的自主治理模式

埃莉諾認(rèn)為許多成功的公共池塘資源治理，已經(jīng)沖破了政府和市場(chǎng)這種簡(jiǎn)單的分類，國(guó)家和市場(chǎng)在使用自然資源系統(tǒng)使用方面都未取得成功，而許多社群的人借助這兩者之外的制度安排卻實(shí)現(xiàn)了適度治理（埃莉諾·埃斯特羅姆，2012）?！吧浦巍笨梢允峭ㄟ^(guò)不同利益團(tuán)體或機(jī)構(gòu)通過(guò)不斷地競(jìng)爭(zhēng)、討價(jià)還價(jià)等博弈過(guò)程中，逐漸演變出有效的自主治理模式。這種適度治理沒(méi)有濃重的政府色彩，也不是純粹的私有化，它是介于兩者之間的某種狀態(tài)，被稱為“第三條道路”。

埃莉諾提出的自主治理模式是基于公共池塘資源的治理，為了確保其理論的有效性，她提出公共池塘資源應(yīng)具有三個(gè)特征：公共池塘資源是可再生資源；公共池塘資源是稀缺的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來(lái)傷害其他人?；诖?，埃莉諾從公共池塘資源治理的案例中總結(jié)了長(zhǎng)期存續(xù)的設(shè)計(jì)原則，包括：（1）清晰界定邊界；（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件一致；（3）集體選擇的安排；（4）監(jiān)督；（5）分級(jí)制裁；（6）沖突解決機(jī)制；（7）對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可；（8）嵌套式企業(yè)（Nested enterprise）。這些設(shè)計(jì)原則為自主治理模式的有效性提供了較明確的解釋，對(duì)政府治理也提供了有益的借鑒和參考。

三、 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市中引入“第三條道路”的設(shè)想

土地資源作為公共物品，需要厘清政府與市場(chǎng)的邊界問(wèn)題，同時(shí)也存在著各自失靈的問(wèn)題。比如政府在公共政策制定失誤或執(zhí)行低效率、公共物品供給的高成本或低效率、政府的盲目擴(kuò)張、造成社會(huì)不公平以及政府的尋租行為等方面的失靈；市場(chǎng)在耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等外部性方面的交易費(fèi)用高。于是，學(xué)者們提出各自對(duì)政府和市場(chǎng)邊界的劃分方法或途徑等等。如有學(xué)者提出中國(guó)非農(nóng)化“宜采用政府治理為主，市場(chǎng)治理為輔的治理結(jié)構(gòu)”（譚榮、曲福田，2009）。土地管理應(yīng)打開(kāi)視野，從管理視角轉(zhuǎn)向治理視角。從自主治理的角度來(lái)看，是否也可以運(yùn)用自主治理的研究框架來(lái)探討農(nóng)村集體建設(shè)用地入市改革？是否也存在政府和市場(chǎng)之外的“第三條道路”？下面需要對(duì)集體建設(shè)用地是否符合公共池塘資源特征進(jìn)行探討。

1. 集體建設(shè)用地作為資源可以是可再生的。從資源總量的角度看，土地總量的確是有限的，是不可再生的，因?yàn)榭砷_(kāi)發(fā)利用的土地只是一個(gè)理論上的絕對(duì)數(shù)值。大部分學(xué)術(shù)研究是基于土地是不可再生資源的前提。但從建設(shè)用地這一限定范圍內(nèi)，建設(shè)用地可以通過(guò)對(duì)存量土地進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的方式，獲得再利用的場(chǎng)所和建筑空間，從這個(gè)角度說(shuō)，建設(shè)用地又具有可再生性。而且從某一區(qū)域范圍內(nèi)（如從鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村域內(nèi)）看集體建設(shè)用地入市，入市讓渡的是建設(shè)用地使用權(quán)，所有權(quán)未發(fā)生改變，更沒(méi)有消失，而且讓渡的使用權(quán)是有期限的，如果期限屆滿，同樣可以再次調(diào)整，使用權(quán)仍然回歸于所有者（協(xié)議另行約定的除外），建設(shè)用地本身也不會(huì)蒸發(fā)。因此，從入市讓渡的產(chǎn)權(quán)角度看，集體建設(shè)用地可以界定是可再生資源。

2. 集體建設(shè)用地是相當(dāng)稀缺的，而不是充足的。毋庸置疑，在我國(guó)土地總量是有限的，土地越用越少，從這個(gè)層面上而言，土地是稀缺資源顯然是稀缺資源。一定區(qū)域內(nèi)集體建設(shè)用地總量是確定的，即便是規(guī)劃調(diào)整，其總量仍然不可能超出區(qū)域范圍內(nèi)的土地面積。

3. 集體建設(shè)用地的所有權(quán)主體內(nèi)部成員能夠相互傷害，但不可能從外部來(lái)傷害其他人。集體建設(shè)用地的所有權(quán)主要?dú)w于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村級(jí)集體，除應(yīng)承擔(dān)法定義務(wù)外，其占有、使用、收益和處分權(quán)應(yīng)由所有權(quán)主體支配。在鄉(xiāng)域或村域內(nèi)現(xiàn)狀建設(shè)用地總量確定的情況下，對(duì)集體建設(shè)用地入市的協(xié)商只是在內(nèi)部參與者之間進(jìn)行，參與者不可能通過(guò)外部（政府）來(lái)傷害其他人。集體建設(shè)用地入市大部分是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村域內(nèi)進(jìn)行，其涉及的范圍相對(duì)較小，符合公共池塘資源的較小范圍要求。

《村民委員會(huì)自治法》提出“農(nóng)村村民實(shí)行自治”，依法管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)?；谒袡?quán)的原因，農(nóng)民集體理應(yīng)對(duì)集體建設(shè)用地入市擁有不受干擾的決定權(quán)，并作為入市主導(dǎo)者參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)踐中，我國(guó)在農(nóng)村宅基地分配、土地調(diào)整等方面也主要通過(guò)村民自主治理的方式開(kāi)展，政府主要承擔(dān)監(jiān)督職能，可以說(shuō)已經(jīng)潛在運(yùn)行著“第三條道路”了。

四、 集體建設(shè)用地入市改革的路徑選擇

從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，安徽蕪湖、江蘇蘇州等地先后開(kāi)展試點(diǎn)，探索建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制和管理模式。各地開(kāi)展的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，大部分是以農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的模式。這說(shuō)明將自主治理模式應(yīng)用于集體建設(shè)用地入市具有較好的基礎(chǔ)。

1. 明確界定集體建設(shè)用地入市范圍、主體和產(chǎn)權(quán)權(quán)能。不僅要明確入市的集體建設(shè)用地本身的邊界，還應(yīng)明確誰(shuí)有權(quán)決定是否入市、如何入市及入市價(jià)格等。

（1）明確入市范圍。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃或村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策要求，依法取得，土地權(quán)屬來(lái)源清楚、無(wú)糾紛，并取得集體建設(shè)用地使用權(quán)證。這在學(xué)術(shù)研究中已基本達(dá)成一致，而且在各地的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)政策中已有所體現(xiàn)。

（2）明確產(chǎn)權(quán)主體。從各地的自發(fā)“流轉(zhuǎn)”看，代表產(chǎn)權(quán)主體包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組集體經(jīng)濟(jì)組織等等。大部分研究還是比較認(rèn)同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體適格性。但集體經(jīng)濟(jì)組織并非集體本身，其與農(nóng)民集體以及集體成員之間并未依法形成明確的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。從自主治理的角度看，具體由誰(shuí)代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)并不重要，重要的是其代表權(quán)利是否取得農(nóng)民集體成員認(rèn)同授予的。如果集體成員全體同意，他們甚至可以對(duì)基層組織進(jìn)行“法人化”改造，或者組建具有法人資格的組織作為產(chǎn)權(quán)代表主體，而不局限于現(xiàn)有的主體。例如北京市大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的方式，各村以土地入股，共同建立鎮(zhèn)級(jí)土地股份合作社，由各村農(nóng)民集體通過(guò)民主程序授權(quán)其作為入市主體，代表入股的各村集體具體行使所有權(quán)。因此只要充分賦予各集體成員參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)并通過(guò)民主程序就權(quán)利代表者予以明確授權(quán)即可，而不需拘泥于“清一色”的代表主體。

（3）明確產(chǎn)權(quán)權(quán)能。土地制度改革，關(guān)鍵就在于改變城鄉(xiāng)二元化的土地制度，實(shí)現(xiàn)集體與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)”，應(yīng)明確所有者在征地、土地稅收及土地利用規(guī)劃等限制外對(duì)集體建設(shè)用地?fù)碛型暾恼加?、使用、收益和處分等?quán)利。北京市大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)已明確以上權(quán)能，由于制度慣性，在制度設(shè)計(jì)時(shí)少數(shù)部門擔(dān)憂賦予集體建設(shè)用地入市產(chǎn)權(quán)完整權(quán)能后會(huì)對(duì)城市征地造成沖擊。筆者認(rèn)為，土地制度改革目的就是為了“還權(quán)賦能”，讓農(nóng)民分享城市化成果，政府就應(yīng)讓利、農(nóng)民應(yīng)多得利，否則又不能從城鄉(xiāng)土地二元市場(chǎng)收益分配格局的套路中走出來(lái)。成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)就是通過(guò)還權(quán)賦能，政府放棄部分當(dāng)期收益換來(lái)了長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展（唐健等，2013）。

2. 在控制“底線”前提下，支持農(nóng)民集體制定集體建設(shè)用地的供應(yīng)和操作規(guī)則、合約。集體建設(shè)用地入市對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)和用途管制制度、土地供應(yīng)市場(chǎng)都將形成巨大的影響，應(yīng)在堅(jiān)持“社會(huì)主義公有制不改變”、“耕地保護(hù)紅線”和“農(nóng)民利益不受損”三條底線的前提下，給予農(nóng)民集體充分的入市交易自主權(quán)。

（1）關(guān)于集體成員權(quán)的界定。集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)具有天然的模糊性（甘藏春，2014），不僅我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)沒(méi)能明確集體成員如何界定，各地實(shí)踐對(duì)集體成員的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一，學(xué)者們也提出各種設(shè)想，但一直沒(méi)有定論。既然如此，還不如讓農(nóng)民集體成員自主制定規(guī)則。而且從自主治理的角度看，應(yīng)由農(nóng)民集體通過(guò)民主程序自主制定集體成員權(quán)的認(rèn)定程序、規(guī)則和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及集體收益在各成員之間分配的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等等，并允許其進(jìn)行修改。

（2）關(guān)于土地供應(yīng)方式。集體建設(shè)用地是否入市、以何種方式入市（出讓、租賃、作價(jià)入股（出資）等方式），應(yīng)由農(nóng)民集體成員或者由其授權(quán)的入市主體根據(jù)實(shí)際需要自主決定，并在農(nóng)民集體成員范圍內(nèi)進(jìn)行必要的公示，充分征求集體成員意見(jiàn)后入市。

（3）關(guān)于土地交易價(jià)格。由產(chǎn)權(quán)主體（或入市主體）委托具有資質(zhì)的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，經(jīng)農(nóng)民集體授權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體組織地價(jià)評(píng)審并公示后，可以作為入市交易價(jià)格或者招拍掛的底價(jià)。由于土地交易價(jià)格對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)具有重要的影響，政府應(yīng)制定基準(zhǔn)地價(jià)或區(qū)片價(jià)等作為最低保護(hù)價(jià)，防止集體資產(chǎn)的流失。

（4）關(guān)于土地收益分配與使用。對(duì)于國(guó)家應(yīng)取得的收益部分，由法律法規(guī)確定。對(duì)于集體收益部分的分配、使用方案產(chǎn)生及決策程序，包括農(nóng)民集體留存和用于分配間的比例、各成員參與收益分配的份額及確定依據(jù)等等，應(yīng)由農(nóng)民集體自主決定，不受政府等外部的過(guò)多干預(yù)。北京市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市政策，明確將集體收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)管理范圍，分配與使用由農(nóng)民集體自主確定；政府只收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，不干涉集體收益的具體分配和使用，但同時(shí)也規(guī)定了集體收益“?？顚Ｓ谩?、“繳納農(nóng)民社會(huì)保障”等。

3. 強(qiáng)化基層民主監(jiān)督。村委會(huì)雖然定位為村民自治組織，但其角色沖突難以履行好基層民主監(jiān)督的職責(zé)。為防止集體建設(shè)用地入市的實(shí)際控制權(quán)掌握在產(chǎn)權(quán)代表主體負(fù)責(zé)人員的手里，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)其在土地交易中可能出現(xiàn)的尋租行為，應(yīng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，如參照公司治理結(jié)構(gòu)設(shè)立監(jiān)事會(huì)（相關(guān)人員應(yīng)由選舉產(chǎn)生并有任期限制），專司監(jiān)督產(chǎn)權(quán)代表主體及其負(fù)責(zé)人的履職行為，并對(duì)重大民主決策事項(xiàng)是否履行相應(yīng)公示公告、征求意見(jiàn)程序進(jìn)行監(jiān)督，定期向集體成員披露監(jiān)督信息。在民主監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還要加強(qiáng)必要的外部監(jiān)督，如建立外部審計(jì)制度和司法救濟(jì)制度等，而且對(duì)于屬于集體內(nèi)部自主決策的事項(xiàng)，外部監(jiān)督重點(diǎn)在于程序合法性，不過(guò)多干涉交易行為的實(shí)體內(nèi)容，明顯存在顯失公平的情形除外。

4. 對(duì)違規(guī)行為視違規(guī)內(nèi)容和程度進(jìn)行分級(jí)制裁。集體成員在制定相關(guān)規(guī)則時(shí)，可對(duì)違規(guī)行為的制裁或處罰進(jìn)行約定。比如：對(duì)于未經(jīng)集體成員授權(quán)或應(yīng)履行民主程序而未履行的，可由集體成員決定是否予以追認(rèn)或可申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)裁定相關(guān)法律后果；對(duì)于違反交易審批程序、交易違反法律法規(guī)要求的，可由政府依法進(jìn)行處罰；交易中的用地方在簽訂合同后，不履行相關(guān)合同義務(wù)的，產(chǎn)權(quán)代表主體可以合同約定追究違約方責(zé)任；對(duì)擅自改變土地用途、非法占有耕地等違反土地管理要求的，產(chǎn)權(quán)代表主體可以向管理部門舉報(bào)并獲得部分罰金的獎(jiǎng)勵(lì)；等等。

5. 建立有效的入市決策機(jī)制和內(nèi)部沖突解決機(jī)制。集體成員可參照公司治理結(jié)構(gòu)，在所有權(quán)代表主體中設(shè)立股東大會(huì)、董事會(huì)，并建立重大事項(xiàng)決策機(jī)制，對(duì)入市中土地入市方式、入市價(jià)格、收益分配和使用方案進(jìn)行集體決策，并按已制定規(guī)則進(jìn)行公示公告。如果集體成員對(duì)土地入市方式、入市價(jià)格、收益分配和使用方案有異議的，可以提議召開(kāi)股東大會(huì)或股東代表大會(huì)進(jìn)行商議解決；對(duì)于無(wú)法取得一致意見(jiàn)的，還應(yīng)明確解決方案（如“未取得一致意見(jiàn)不得實(shí)施”或“少數(shù)服從多數(shù)”等），或者建立類似仲裁的機(jī)構(gòu)，可以借鑒過(guò)去的鄉(xiāng)紳治理等模式（甘藏春，2014）。

6. 政府部門對(duì)農(nóng)民集體制定集體建設(shè)用地入市相關(guān)自治規(guī)則的的合法性給與最低限度的認(rèn)可。農(nóng)村集體成員按照自治原則建立的集體建設(shè)用地入市規(guī)則、合約，包括成員權(quán)界定、股權(quán)分配、入市方式、收益分配與使用等方面的合約，應(yīng)受到政府部門的充分尊重與認(rèn)可，并不會(huì)隨意予以干涉。在不違反法律法規(guī)等強(qiáng)制性規(guī)定的前提下，集體成員制定的重大事項(xiàng)決策機(jī)制和沖突解決機(jī)制，可以成為政府或司法部門認(rèn)定入市交易重大事項(xiàng)是否取得集體成員同意、決策程序是否正當(dāng)、內(nèi)部沖突是否得到有效解決的重要依據(jù)。

7. 對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法人制改造，或按照法人治理結(jié)構(gòu)建立具有完全市場(chǎng)地位的公司制企業(yè)。集體所有權(quán)代表主體應(yīng)具有完全的市場(chǎng)地位，并能夠?qū)⒄加?、供?yīng)、監(jiān)督、沖突解決和治理活動(dòng)等方面嵌套在一起，形成有效的組織形式。因此需對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行法人制改造，或建立具有完全市場(chǎng)地位的公司制企業(yè)，由農(nóng)民集體按照民主程序建立股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等機(jī)構(gòu)，通過(guò)分權(quán)制的方式將集體建設(shè)用地入市的民主、授權(quán)、決策、監(jiān)督、沖突解決及具體運(yùn)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，提高集體成員的內(nèi)部組織化程度。如大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)按照鎮(zhèn)域統(tǒng)籌模式建立的集體聯(lián)營(yíng)公司，與以往集體經(jīng)濟(jì)組織登記在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門不同，是在工商管理部門注冊(cè)登記，具有完全獨(dú)立的法人資格，對(duì)內(nèi)能形成自主治理的機(jī)制，對(duì)外具有獨(dú)立的市場(chǎng)地位。

五、 結(jié)論

引入“第三條道路”的設(shè)想，主要解決考慮政府應(yīng)承擔(dān)怎樣的角色問(wèn)題及應(yīng)給予農(nóng)民集體多大自主權(quán)的問(wèn)題。即便真正應(yīng)用這“第三條道路”，政府依然需要承擔(dān)服務(wù)監(jiān)管的職能，如建立農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的中介服務(wù)體系、構(gòu)建估價(jià)體系等等。由于土地資源的公共性和稀缺性，在尊重集體建設(shè)用地市場(chǎng)交易主體享有充分自由的同時(shí)，政府也應(yīng)通過(guò)土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃以及土地利用年度計(jì)劃的實(shí)施，依法在耕地保護(hù)和土地用途管制方面實(shí)施監(jiān)管，以保護(hù)社會(huì)公共利益與社會(huì)公平。

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作者簡(jiǎn)介：陳揚(yáng)眾（1983-），男，漢族，江西省于都縣人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理、土地法學(xué)。

收稿日期：2016-09-11。