我國房產(chǎn)稅改革的歷程與思考

劉子寬

摘要：房產(chǎn)稅是以房產(chǎn)為征稅對象，依據(jù)房產(chǎn)價格或房產(chǎn)租金收入向房產(chǎn)所有人或經(jīng)營人征收的一種稅。2011年1月28日，上海、重慶兩市的人民政府發(fā)布了自住房房產(chǎn)稅的實施細則，標志著房產(chǎn)稅改革的實施正式拉開序幕。本文回顧了我國房產(chǎn)稅制度的發(fā)展歷程，并對未來房產(chǎn)稅改革提出幾點建議。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅改革；歷程；建議

一、我國房地產(chǎn)稅改革歷程

談到房產(chǎn)稅改革，就不得不先了解我國房產(chǎn)稅改革的歷史進程，所謂“以史為鏡，可以知興替；以人為鏡，可以明得失”。我國房產(chǎn)稅改革經(jīng)歷了一個艱苦曲折的發(fā)展歷程。新中國成立以后，中央人民政府政務(wù)院于1950年1月頒布了《全國稅政實施要則》，其中把房產(chǎn)稅列為全國開征的一個獨立稅種。1951年8月，政務(wù)院又公布了《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》，將房產(chǎn)稅和地產(chǎn)稅合并為一個稅種，定名為城市房地產(chǎn)稅，并規(guī)定只在核準的城市范圍內(nèi)征收。直到1984年改革工商稅制，國家決定恢復(fù)征收房地產(chǎn)稅，將房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩個稅種。1986年9月15日國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，同年10月1日起施行，適用于國內(nèi)單位和個人。2003年，十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決議》提出條件成熟時可以取消不動產(chǎn)的相關(guān)收費，改為對不動產(chǎn)征收統(tǒng)一的物業(yè)稅。這一決議是我國首次提到對自住房進行征稅。2006年，物業(yè)稅進行了虛擬意義上的資金循環(huán)，由房產(chǎn)部門、財政部等聯(lián)合參與，對物業(yè)進行評估和稅收統(tǒng)計，即物業(yè)稅的空轉(zhuǎn)。2007年，國家稅務(wù)總局在發(fā)布《2007年全國稅收工作要點》中提到繼續(xù)推進物業(yè)稅空轉(zhuǎn)試點，至此已有北京、江蘇、深圳、天津、安徽等十個省市進行了物業(yè)稅空轉(zhuǎn)。2009年1月1日起，外商投資企業(yè)、外國企業(yè)和組織以及外籍個人，依照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》繳納房產(chǎn)稅，1951年9月的《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》同時廢止，徹底結(jié)束了我國內(nèi)外兩套稅制的歷史。2011年，我國在滬、渝兩地對自住房房產(chǎn)稅進行了改革。2012年底，住建部部長姜偉新申明將繼續(xù)研究自住房房產(chǎn)稅改革試點，并加速城鎮(zhèn)居民住房信息系統(tǒng)的建設(shè)。2013年5月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》明確提出擴大房產(chǎn)稅改革試點。2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”，把房產(chǎn)稅立法提上了日程。2014年5月，國土資源部在地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局，為自住房房產(chǎn)稅改革的推進提供后備信息支持。2014年11月12日國務(wù)院公布《不動產(chǎn)登記暫行條例》，自2015年3月1日起施行。2015年8月，房地產(chǎn)稅納入了第十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。2016年1月《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》正式發(fā)布實施，為房產(chǎn)稅的全面施行提供了前提技術(shù)條件。然而，改革意味著機遇與風(fēng)險并存，房產(chǎn)稅改革亦是面臨著未知的風(fēng)險與阻礙，需要社會各界積極配合以順利進行。

二、對我國房產(chǎn)稅改革的建議

目前我國房產(chǎn)稅改革正在有條不紊地進行，但其中暴露出不少問題，如稅基過窄、地方政府依賴土地財政而對房產(chǎn)稅改革造成阻礙、財政透明度偏低，房產(chǎn)稅征收的相關(guān)配套制度不完善等等。為了促進房產(chǎn)稅改革順利進展，以發(fā)揮房產(chǎn)稅的重要作用，即保證財政收入的穩(wěn)定，籌集公共資金；調(diào)節(jié)收入分配，維護社會公平；調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場需求與供給，引導(dǎo)投資行為。針對以上房產(chǎn)稅改革的阻礙，提出以下建議，以期為房產(chǎn)稅改革能夠順利進行。

（一）適當(dāng)擴寬房產(chǎn)稅稅基

從現(xiàn)行房產(chǎn)稅法律制度以及滬渝兩地房產(chǎn)稅改革試點看，我目前的房產(chǎn)稅稅基有以下特點：一是免稅范圍偏大，《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》除了將公共用房納入免稅范圍外，還將占據(jù)全社會房產(chǎn)主體的個人所有非營業(yè)用的房產(chǎn)納入免稅范圍之內(nèi)，由此縮小了稅基；二是滬渝兩地作為改革試點雖將征稅范圍擴大到自住房，但稅基仍然過窄，上海側(cè)重對增量房征稅，重慶偏重對存量、增量獨棟別墅以及新購高檔商品房征稅。在房產(chǎn)稅改革中應(yīng)該逐步擴寬稅基，其做法有：一、適時將自住房納入征稅范圍以減小免稅范圍；二、將征稅范圍延伸至存量房。

（二）加快改革土地出讓制度

現(xiàn)行土地出讓制度采取土地批租的方式，向土地受讓人一次性收取高額的土地租金，將可以分階段支付的租金一次性收取。高額的土地出讓金是開發(fā)商的成本，并包含在房價之中，因此抬高了房價。此外，豐厚的土地出讓金地方財政的重要資金來源，地方政府也越來越依賴土地財政?，F(xiàn)行的土地批租制度有其一定的合理性，可以把資質(zhì)弱、開發(fā)能力比較低的開發(fā)商摒除在外，因此不適宜全盤否定。本文建議實行混合的土地出讓制度，即先一次性征收部分土地出讓金，相當(dāng)于設(shè)置了一個門檻，然后在以后的商品住宅土地使用權(quán)期間逐年征收剩余的土地出讓金。這樣既不會對地方財政收入造成太大不利影響，又能給地方帶來持續(xù)、穩(wěn)定的收入。

（三）提高政府財政透明度

政府財政透明度的提高不僅是為了助力房產(chǎn)稅改革，較高的財政透明度既能向政策決定者提供高效的財政信息以減少決策失誤，又能向公民傳遞“征稅為民”的信號，增強政府的公信力，提高公民的納稅積極性。具體而言可從以下方面改善：一、適時頒布關(guān)于財政信息公開的法律規(guī)范，統(tǒng)一財政公開途徑、范圍、內(nèi)容等標準。二、加大財政透明度在地方政府績效考評中的權(quán)重。把財政透明度的考評結(jié)果與官員的績效考評結(jié)合起來，激勵官員提高地方財政透明度。三、加大社會宣傳，提高公民對于財政的關(guān)注度和監(jiān)督意識，利用外部監(jiān)督促進財政信息公開工作的持續(xù)、穩(wěn)定、高效運作。

（四）完善相關(guān)配套制度

首先，針對目前產(chǎn)權(quán)制度不統(tǒng)一的現(xiàn)狀，可以通過細化征稅制度來解決，即針對小產(chǎn)權(quán)房、房改房、集資房、經(jīng)濟適用房等不同產(chǎn)權(quán)狀況制定不同的房產(chǎn)稅征收制度。其次，針對當(dāng)前不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的困局，一是應(yīng)該注重多部門之間的合作，加快建設(shè)稅務(wù)部門與住建部、公安部、房管局等的信息共享機制；二是進一步細化房產(chǎn)的相關(guān)信息，比如登記房產(chǎn)的容積率、房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)屬性、評估價值的組成、權(quán)利限制等。最后，建立健全住房評估機制。有以下幾點建議：一是通過立法，制定在全國適用的規(guī)范，統(tǒng)一評估標準；二是針對目前我國各地區(qū)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，允許地方政府擁有一定的權(quán)限，根據(jù)地方的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制定各自具體的評估細則，充分發(fā)揮地方政府的信息優(yōu)勢，兼顧效率和公平；三是由稅務(wù)部門以外的第三方評估機構(gòu)承擔(dān)獨立評估工作，以避免稅務(wù)工作人員濫用職權(quán)，保證評估工作的公平、公正、公開。

三、結(jié)語

任何改革的成功都不是一蹴而就的，也不可能一帆風(fēng)順，改革的路上必定困難重重，但我們要堅信改革定能取得成功。房產(chǎn)稅改革的長期效果有待時間來告訴我們答案，還有漫長的工作需要開展，重要的是，房產(chǎn)稅立法和改革必須堅持一條最基本的原則，就是要充分體現(xiàn)對公平、民主和效率的追求，舍此無他。（作者單位：重慶大學(xué)法學(xué)院）

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