摘要：改革開放以來(lái)，地方政府通過(guò)政治改革、行政改革、公共服務(wù)與社會(huì)治理創(chuàng)新，推進(jìn)了政治進(jìn)步與社會(huì)善治。由于這種地方政府主導(dǎo)的創(chuàng)新始終無(wú)法改變地方政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)治理體系，地方政府創(chuàng)新陷入了“內(nèi)卷化”困境。推進(jìn)地方治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該成為新時(shí)期地方政府創(chuàng)新的趨向，具體包括創(chuàng)新地方政府治理制度、健全地方政府和市場(chǎng)與社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制、發(fā)展有效民主和踐行法治三個(gè)方面。

關(guān)鍵詞：地方政府創(chuàng)新；地方政府主導(dǎo)；治理體系現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D625文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2016）03-0003-08

改革開放以來(lái)，地方政府創(chuàng)新在推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)持續(xù)高速發(fā)展進(jìn)程中扮演了非常重要的角色，被認(rèn)為是過(guò)去三十余年中國(guó)“非常規(guī)性”發(fā)展奇跡的關(guān)鍵性動(dòng)力。地方政府創(chuàng)新極大地提升了民主化水平、政府績(jī)效與政治合法性，成為推動(dòng)社會(huì)善治與政治進(jìn)步的重要?jiǎng)恿υ春屯黄瓶?，是中?guó)改革開放進(jìn)程中最為亮麗的風(fēng)景線。但是，這種創(chuàng)新始終居于地方政府主導(dǎo)之下，未能從根本上改變“強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)與弱社會(huì)”的傳統(tǒng)治理體系，因此地方政府創(chuàng)新不僅難以持續(xù)而且也面臨著邊際效益遞減的“內(nèi)卷化”挑戰(zhàn)。從既有地方政府創(chuàng)新研究看，研究者主要聚焦于探討地方政府管理創(chuàng)新的理論、持續(xù)力、制度化等[1]，并強(qiáng)調(diào)地方政府創(chuàng)新應(yīng)該從提高規(guī)劃性、改進(jìn)協(xié)調(diào)性、增強(qiáng)針對(duì)性和重視可持續(xù)性四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)[2]，在相當(dāng)程度上依然將其視為一種地方政府主導(dǎo)的行政改革[3]（p.3），這顯然無(wú)助于破解地方政府創(chuàng)新困境。在黨的十八屆三中全會(huì)上，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化被確定為新時(shí)期全面深化改革的總體目標(biāo)。顯然，這一最新頂層設(shè)計(jì)只有通過(guò)地方政府創(chuàng)新才能落到實(shí)處。因此，推進(jìn)治理體系現(xiàn)代化應(yīng)該成為新時(shí)期地方政府創(chuàng)新的趨向。

一、既有地方政府創(chuàng)新的主要內(nèi)容

（一）政治改革

從近二十年地方政府創(chuàng)新實(shí)踐看，政治改革主要體現(xiàn)為基層選舉創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)之初發(fā)生在中西部地區(qū)的基層選舉創(chuàng)新多屬于“危機(jī)驅(qū)動(dòng)型創(chuàng)新”，即主要是為了緩解地方治理實(shí)踐中面臨的種種危機(jī)。例如，20世紀(jì)80年代末，吉林省梨樹縣政府為了緩解因“干群關(guān)系緊張以及農(nóng)民天天上訪”形成的治理困境，順應(yīng)了“由村民直接提名確定候選人”方式選舉村委會(huì)的要求，其創(chuàng)造性的“海選”為后來(lái)國(guó)家制定并完善《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》提供了基層經(jīng)驗(yàn)。20世紀(jì)90年代初，山西省河曲縣城關(guān)鎮(zhèn)岱獄殿村為了化解持續(xù)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)班子渙散、黨群關(guān)系緊張、村民上訪等治理危機(jī)，在上級(jí)黨委支持下開始創(chuàng)新村黨支部選舉方式，在村民評(píng)議黨員的基礎(chǔ)上得票過(guò)半數(shù)的黨支部候選人被推薦參與第二輪黨內(nèi)選舉，再由本村黨員對(duì)候選人投票產(chǎn)生當(dāng)選人。1998年4月，四川省遂寧市市中區(qū)區(qū)委書記張錦明上任伊始便遭遇基層干部素質(zhì)欠佳引發(fā)公眾不信任的治理難題，為了挽回基層政府信譽(yù)，她主導(dǎo)了遂寧市市中區(qū)四個(gè)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的公推公選，首開全國(guó)先河。類似的基層選舉創(chuàng)新也發(fā)生在其他地方。如1998年9月～11月四川省遂寧市蓮花鄉(xiāng)和東禪鎮(zhèn)在全國(guó)率先“公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，1998年11月～12月底四川省眉山市青神縣南城鄉(xiāng)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、紀(jì)委、政府三套班子公推直選創(chuàng)新，1999年四五月間山西省臨猗縣卓里鎮(zhèn)推出了“海推直選”產(chǎn)生黨委書記、鎮(zhèn)長(zhǎng)創(chuàng)新，2002年8月湖北省選取宜城市孔灣鎮(zhèn)、谷城縣南河鎮(zhèn)、?？悼h馬橋鎮(zhèn)、宜都市姚家店鄉(xiāng)、灣潭鎮(zhèn)和大冶市茗山鄉(xiāng)等11個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和黨委委員的“兩推一選”大面積試點(diǎn)創(chuàng)新[4]。后來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)黨委直選創(chuàng)新擴(kuò)散到江蘇、云南、重慶、吉林、江西、河南等省。到2000年底，全國(guó)已有二十多個(gè)省市試點(diǎn)“兩推一選”和“公示制”[5]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著中央對(duì)發(fā)展基層民主和黨內(nèi)民主的強(qiáng)調(diào)，各地方出現(xiàn)了較多“公推直選”、“公推公選”及其類似的創(chuàng)新試驗(yàn)，如云南省紅河州大規(guī)模公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、黨委書記，江蘇省宿遷市“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，江蘇省儀征市“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)等。2007年，時(shí)任中組部副部長(zhǎng)歐陽(yáng)淞提及全國(guó)已有三百多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的直選試點(diǎn)[6]。到2010年，四川全省已先后有九百多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展公推直選試點(diǎn)，試點(diǎn)面達(dá)20%以上[7]。近二十年基層選舉創(chuàng)新將競(jìng)爭(zhēng)和參與引入地方治理實(shí)踐中，既緩解了治理危機(jī)，又改善了治理績(jī)效。

（二）行政改革

在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，行政改革涵蓋面極為廣泛，總體上可以劃分為地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新和地方政府輸出創(chuàng)新[8]。由于地方政府輸出創(chuàng)新主要是指其公共服務(wù)創(chuàng)新，因此一般意義上的行政改革主要聚焦于地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新。地方政府組織系統(tǒng)創(chuàng)新包括以下四個(gè)方面。一是組織文化創(chuàng)新。如廈門市將服務(wù)型政府組織文化作為建設(shè)海峽西岸重要中心城市、增強(qiáng)城市軟實(shí)力的重要環(huán)節(jié)；南京市江寧區(qū)財(cái)政局積極實(shí)施文化創(chuàng)新戰(zhàn)略，初步形成了由“理念識(shí)別、行為識(shí)別、視覺識(shí)別”組成的財(cái)政文化體系；河北省邯鄲市強(qiáng)調(diào)建立責(zé)任型政府文化和服務(wù)型政府文化，明確規(guī)定拒絕、推諉、效力低下、不按服務(wù)承諾規(guī)定程序和規(guī)定時(shí)限權(quán)限履行職責(zé)等行為都將被追究行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任，并逐步設(shè)立舉報(bào)投訴電話、辦事公開制、公開承諾制、集中審批制、過(guò)錯(cuò)追究制和獎(jiǎng)懲機(jī)制等整肅機(jī)制。二是流程再造。政府流程再造關(guān)注公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供途徑的多樣化，側(cè)重于將原有專業(yè)化分工形成的金字塔型組織形態(tài)，轉(zhuǎn)變?yōu)橛扇舾晒ぷ鲌F(tuán)隊(duì)或業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)組成的以流程為鏈接通路的扁平式網(wǎng)絡(luò)化組織形態(tài)，本質(zhì)上屬于政府治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化和大規(guī)模制度創(chuàng)新[9]。如從20世紀(jì)90年代末延續(xù)至今的地方政府行政審批制度改革、不斷擴(kuò)展的地方政府行政信息公開、向企業(yè)與公眾提供“一站式服務(wù)”的行政服務(wù)中心建設(shè)等。

2010年4月，江蘇省昆山市張浦鎮(zhèn)開始試點(diǎn)探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的“前臺(tái)+后臺(tái)”運(yùn)行機(jī)制。“前臺(tái)”是鎮(zhèn)便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局，直接面對(duì)基層群眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織開展公共服務(wù)和綜合行政執(zhí)法；“后臺(tái)”是其他職能機(jī)構(gòu)，履行政策指導(dǎo)、政令傳遞、監(jiān)督問責(zé)等功能。通過(guò)改革，做到了“后臺(tái)”為“前臺(tái)”服務(wù)、“前臺(tái)”為老百姓服務(wù)，鎮(zhèn)級(jí)公共服務(wù)更加普惠、企業(yè)辦事更加方便、隊(duì)伍素質(zhì)更加提升、品牌效應(yīng)更加凸顯。三是組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，既有地方政府組織結(jié)構(gòu)的不適應(yīng)性日益明顯。因此，通過(guò)調(diào)適組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)外部環(huán)境的變化就成為地方政府創(chuàng)新常態(tài)。具體而言，地方政府組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新是以組織結(jié)構(gòu)的扁平化和網(wǎng)絡(luò)化為目標(biāo)，改進(jìn)現(xiàn)有地方政府部門內(nèi)部、部門間及政府間協(xié)調(diào)、溝通和聯(lián)系方式，以及責(zé)任和義務(wù)分布形式，或創(chuàng)建新的地方政府組織結(jié)構(gòu)的過(guò)程[8]。例如，2009年廣東省佛山市順德區(qū)通過(guò)大部制改革，將黨政機(jī)構(gòu)由41個(gè)壓縮為16個(gè)。四是治理技術(shù)創(chuàng)新。在地方政府創(chuàng)新實(shí)踐中，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改進(jìn)和創(chuàng)新政府管理方式，既有利于降低行政成本，又有利于提高行政管理效能。如深圳市監(jiān)察局行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、江蘇省蘇州市監(jiān)察局行政審批網(wǎng)上監(jiān)察系統(tǒng)、陜西省監(jiān)察警示訓(xùn)誡防線網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、福建省監(jiān)察廳的依法監(jiān)察程序網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用系統(tǒng)、山東省監(jiān)察廳紀(jì)檢監(jiān)察文書電子應(yīng)用系統(tǒng)通過(guò)事前審批事項(xiàng)公開、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、事后預(yù)警糾錯(cuò)以及對(duì)行政審批全過(guò)程分析評(píng)估，建立起了比較完善的行政審批監(jiān)控體系，有助于形成用制度規(guī)范審批、按制度辦事、靠制度管人的有效機(jī)制。

（三）公共服務(wù)創(chuàng)新

在地方政府創(chuàng)新框架下，公共服務(wù)創(chuàng)新主要是指地方政府輸出創(chuàng)新。公共服務(wù)創(chuàng)新既是加強(qiáng)地方政府自身建設(shè)和公共服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求，也是解決當(dāng)前地方政府公共服務(wù)中存在的突出問題的有效手段和重要途徑。所謂地方政府公共服務(wù)創(chuàng)新是指地方政府以滿足公眾公共服務(wù)需求為起點(diǎn)，以公共權(quán)力和公共資源的使用為強(qiáng)大后盾，以公共服務(wù)要素（制度、機(jī)制、模式、流程、方法、工具等）的重新組合為手段，從而更大程度地實(shí)現(xiàn)公共利益的創(chuàng)造性活動(dòng)。如北京市西城區(qū)2005年通過(guò)綜合受理、聯(lián)網(wǎng)受理、全程代辦等方式，打造新型街道公共服務(wù)大廳；四川省成都市2004年2月建成了全國(guó)首家省、市同址辦公的政務(wù)服務(wù)中心。此后，成都市又于2007年啟動(dòng)了“一窗式”并聯(lián)審批受理平臺(tái)，各職能部門在這個(gè)平臺(tái)上內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)、并行審批、限時(shí)辦結(jié)，綜合管理部門實(shí)時(shí)監(jiān)控、測(cè)評(píng)；申請(qǐng)人可與審批部門雙向互動(dòng)，在線查詢。2007年，浙江省杭州市委辦公廳提出建設(shè)“市民郵箱”的創(chuàng)新目標(biāo)，通過(guò)為市民免費(fèi)贈(zèng)送市民郵箱，拓展市民郵箱綜合服務(wù)功能，增加杭州住房公積金對(duì)賬、醫(yī)保對(duì)賬、交通違法通知等13項(xiàng)公共信息服務(wù)。陜西省子長(zhǎng)縣人民政府2008年6月啟動(dòng)的公立醫(yī)院改革強(qiáng)調(diào)“以確保公立醫(yī)院的公益性質(zhì)為核心，以建立平價(jià)醫(yī)療服務(wù)體系為重點(diǎn)，切實(shí)緩解群眾看病難看病貴”來(lái)改革醫(yī)藥衛(wèi)生體制，得到了廣大民眾的認(rèn)可和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的肯定。

（四）社會(huì)治理創(chuàng)新

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，社會(huì)治理創(chuàng)新持續(xù)升溫，日益成為地方政府創(chuàng)新的重要內(nèi)容。地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新是指地方政府通過(guò)社會(huì)治理理念、社會(huì)治理主體、社會(huì)治理體制與機(jī)制創(chuàng)新來(lái)提高社會(huì)治理能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。作為直面社會(huì)問題和處于社會(huì)治理第一線的地方政府，社會(huì)治理創(chuàng)新往往是地方政府回應(yīng)社會(huì)需求的一種必然反映。在實(shí)踐中，社會(huì)治理創(chuàng)新主要體現(xiàn)為還權(quán)于社會(huì)、培育和發(fā)展社會(huì)組織、建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、推進(jìn)社會(huì)治理法治化等。如近年來(lái)廈門市海滄區(qū)構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、縱橫交錯(cuò)、互動(dòng)共治”的社區(qū)治理體系新格局，在群眾廣泛參與的基礎(chǔ)上，讓社會(huì)管理和服務(wù)觸角真正延伸到社區(qū)“最后一公里”。成都市從2010年底啟動(dòng)了“完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理機(jī)制”的基層社會(huì)治理創(chuàng)新，各市縣根據(jù)本地實(shí)際，圍繞“還權(quán)、賦能、歸位”的總體要求，進(jìn)行了各具特色的改革創(chuàng)新，取得了較好的成效。

二、 地方政府創(chuàng)新的成效與面臨的挑戰(zhàn)

從地方政府政治改革看，民主選舉創(chuàng)新增強(qiáng)了地方民眾對(duì)黨和政府的認(rèn)同感、信任感和支持程度，增強(qiáng)了黨、團(tuán)、婦聯(lián)組織的凝聚力，改善了干群關(guān)系，有利于改善政治合法性。這是因?yàn)槊裰鬟x舉創(chuàng)新不僅通過(guò)解決授權(quán)來(lái)源問題直接增強(qiáng)了政治合法性，而且有利于選舉出高素質(zhì)、能干的地方領(lǐng)導(dǎo)干部并強(qiáng)化了他們向當(dāng)?shù)孛癖娯?fù)責(zé)的責(zé)任意識(shí)，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。類似浙江省溫嶺市“民主懇談會(huì)”類的公民參與地方政府公共政策過(guò)程創(chuàng)新則有助于地方政府回應(yīng)公民訴求，促進(jìn)地方政府決策民主化，化解社會(huì)矛盾并融洽干群關(guān)系。

從地方政府行政改革看，持續(xù)推進(jìn)的地方行政體制創(chuàng)新使得地方政府基本上建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府管理模式，明確了建設(shè)公共服務(wù)型政府的目標(biāo)，在推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化行政流程、提高行政運(yùn)作效率等方面都有明顯進(jìn)步。第一，從行政審批制度改革到公共部門績(jī)效評(píng)估、行政許可“超時(shí)默許”，再到“效能革命”以及政府流程再造等都大大改善了地方政府運(yùn)作效率。第二，當(dāng)前正在推進(jìn)的地方政府行政審批制度改革通過(guò)壓縮行政審批事項(xiàng)、編制權(quán)責(zé)清單、優(yōu)化行政審批流程、強(qiáng)化監(jiān)管等措施，極大地釋放了市場(chǎng)和社會(huì)活力，推動(dòng)了穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生政策措施的落實(shí)，從而推動(dòng)了地方政府職能轉(zhuǎn)變和服務(wù)型政府建設(shè)。

從地方政府的公共服務(wù)創(chuàng)新看，創(chuàng)新不僅有助于增加公共服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量，而且改善了公共服務(wù)供給效益，最終提高了地方政府公共服務(wù)能力。一方面，地方政府通過(guò)增加財(cái)政投入向底線民生如教育、醫(yī)療等傾斜，回應(yīng)公眾日益增長(zhǎng)的基本公共服務(wù)需求。如陜西省子長(zhǎng)縣2008年6月啟動(dòng)的“公立醫(yī)院改革”，以強(qiáng)化政府財(cái)政投入為抓手，有效緩解了民眾看病難、看病貴的問題，實(shí)現(xiàn)了患者、醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)院和政府“四滿意”目標(biāo)。另一方面，地方政府通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式，不僅減輕了政府負(fù)擔(dān)，而且改善了公共服務(wù)供給效益。如地方政府通過(guò)向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，把一些不該管、管不好、管不了的公共服務(wù)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，由社會(huì)組織承擔(dān)，不僅有助于使政府職能重心由公共服務(wù)的“供應(yīng)者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”，而且還有助于提升社會(huì)資源整合利用效益，吸引社會(huì)力量參與進(jìn)來(lái)，形成公共服務(wù)供給主體多元化的新格局。

從地方政府的社會(huì)治理創(chuàng)新看，創(chuàng)新不僅有助于改善民生和推進(jìn)地方公共服務(wù)型政府建設(shè)，而且有助于激發(fā)社會(huì)活力來(lái)改善政府效能并促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。如江蘇省徐州市銅山區(qū)以實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理法治化、民主化、社會(huì)化、科學(xué)化為目標(biāo)，全面推進(jìn)社區(qū)治理法治、自治、共治和善治，逐步弱化社區(qū)行政色彩，增強(qiáng)社區(qū)工作者的為民服務(wù)意識(shí)，最終村（居）民的幸福指數(shù)和滿意度顯著提升，形成了社區(qū)治理優(yōu)化、社區(qū)服務(wù)細(xì)化、社區(qū)自治民主的和諧善治局面[10]。近年來(lái)，深圳通過(guò)創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制激發(fā)了社會(huì)活力，社會(huì)組織不僅呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，而且在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、提供公共服務(wù)、規(guī)范市場(chǎng)秩序、推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新、參政議政、參與精神文明建設(shè)、倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)保、開展對(duì)外交流合作等方面已經(jīng)成為彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)失靈的重要部門，在社會(huì)治理中的地位凸顯[11]。

盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展，但未從根本上改變地方政府主導(dǎo)型治理體系的基本結(jié)構(gòu)，而且許多地方政府創(chuàng)新也缺乏可持續(xù)性和可擴(kuò)散性。

（一）地方政府主導(dǎo)型治理體系的基本結(jié)構(gòu)依舊

1.職能轉(zhuǎn)變不到位。盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新在相當(dāng)程度上推動(dòng)了政府職能轉(zhuǎn)變，但以追求GDP和財(cái)政收入增長(zhǎng)為核心目標(biāo)、以固定資產(chǎn)投資和刺激出口為主要?jiǎng)恿?、以政府配置資源和行政干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主要手段的傳統(tǒng)發(fā)展模式不僅得以持續(xù)，而且在面對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的諸多挑戰(zhàn)時(shí)還不斷得到強(qiáng)化。這不僅弱化了地方政府的市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)職能，而且導(dǎo)致強(qiáng)政府、弱市場(chǎng)和弱社會(huì)的基本治理結(jié)構(gòu)依然如舊。持續(xù)的地方政府創(chuàng)新雖然在裁減機(jī)構(gòu)、削減人員、流程再造等方面動(dòng)作頻頻，但始終難以從根本上解決地方政府行政運(yùn)行成本居高不下與超載運(yùn)行等難題，行政審批事項(xiàng)依然過(guò)多，行政審批效率依然低下，民眾滿意度依然不高。

2.市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用沒有很好地發(fā)揮。盡管持續(xù)的地方政府創(chuàng)新在相當(dāng)程度上促進(jìn)了政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化，市場(chǎng)主體日益富有活力，市場(chǎng)體系也不斷健全，市場(chǎng)在資源配中的作用也越來(lái)越明顯，但地方政府主導(dǎo)導(dǎo)致市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用始終無(wú)法發(fā)揮。由于地方政府既掌控著土地、信貸等稀缺資源，又行使著缺乏法治約束的權(quán)力，因此市場(chǎng)只是可供地方政府隨意拿捏的制度安排或隨意取舍的政策工具[12]。更為嚴(yán)重的是，權(quán)力宰制的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致市場(chǎng)領(lǐng)域完全由行政權(quán)力主導(dǎo)，“閑不住的手”管住了“看不見的手”，缺乏法治約束的權(quán)力濫用與貪婪資本的結(jié)合成為當(dāng)代中國(guó)社會(huì)最嚴(yán)重的弊端根源。

3.依然維持著建設(shè)社會(huì)的格局。盡管近年來(lái)許多地方政府啟動(dòng)了聲勢(shì)浩大的以培育和發(fā)展社會(huì)組織為核心的社會(huì)治理創(chuàng)新運(yùn)動(dòng)，社會(huì)組織的數(shù)量與影響力都有了明顯增加，但地方政府并未意識(shí)到社會(huì)自主治理對(duì)緩解公共事務(wù)治理壓力及其對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)的重要功能，因此始終缺乏讓社會(huì)自主治理的動(dòng)力。在建設(shè)社會(huì)的格局中，地方政府能夠在一定程度上讓渡空間給社會(huì)組織以發(fā)揮其“拾遺補(bǔ)闕”的重要功能，但對(duì)公民通過(guò)社會(huì)組織維護(hù)自身權(quán)益和參與公共事務(wù)治理的基本權(quán)利始終充滿戒心。最終，在地方政府社會(huì)治理創(chuàng)新的宏大敘事中，主體依然是各級(jí)政府，其建設(shè)目標(biāo)依然是一個(gè)“泛政治化的社會(huì)”，其運(yùn)作方式依然是通過(guò)國(guó)家權(quán)力無(wú)所不及的觸角去培育和發(fā)展社會(huì)組織[13]。社會(huì)建設(shè)更多的是政府達(dá)成自身目標(biāo)的一種政策工具，而不是培育形成一個(gè)自主的社會(huì)。于是，一個(gè)缺乏能動(dòng)性和自主性的社會(huì)在面對(duì)缺乏法治約束的橫暴權(quán)力與貪婪資本的時(shí)候，顯得更為弱勢(shì)。

（二）地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)和擴(kuò)散

1.地方政府創(chuàng)新難以持續(xù)。地方政府創(chuàng)新對(duì)于發(fā)揮國(guó)家治理的示范功能、試驗(yàn)功能與減震功能的重要性日益獲得普遍共識(shí)，因此各級(jí)地方政府創(chuàng)新的實(shí)踐層出不窮。中國(guó)政府創(chuàng)新獎(jiǎng)自2000年設(shè)立至今，先后有

二千多個(gè)地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目參與評(píng)選。但是，多數(shù)地方政府創(chuàng)新缺乏可持續(xù)性，地方政府創(chuàng)新的“消亡”和“人走政息”是一個(gè)常態(tài)[14]。馬得勇等的研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展中的多數(shù)試點(diǎn)已經(jīng)回歸到了原點(diǎn)，不少制度創(chuàng)新淪為“民主秀”，在吸引了媒體、學(xué)界和上級(jí)政府關(guān)注之后便偃旗息鼓了[15]。包國(guó)憲的回訪研究發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)獲得入圍獎(jiǎng)的112個(gè)項(xiàng)目真正持續(xù)發(fā)展的僅有34個(gè)，仍需后續(xù)跟蹤的有4個(gè)[16]。陳家喜等發(fā)現(xiàn)，由于基于創(chuàng)新的政績(jī)具有個(gè)體性和不可繼承性，后任官員無(wú)法通過(guò)延續(xù)前任官員的創(chuàng)新項(xiàng)目獲得政績(jī)，也因此導(dǎo)致前任官員主導(dǎo)的地方政府創(chuàng)新無(wú)論多么出色，往往都會(huì)使繼任者束之高閣[17]。缺乏可持續(xù)性的地方政府創(chuàng)新不僅浪費(fèi)了大量創(chuàng)新成本，而且在相當(dāng)程度上淪為地方政府官員的“政治秀”，最終也嚴(yán)重?fù)p害地方政府的公信力。

2.地方政府創(chuàng)新難以擴(kuò)散。在規(guī)范層面上，一些成功的地方政府創(chuàng)新既可以為中央政府決策提供依據(jù)，又可以為其他地方政府提供參考和學(xué)習(xí)的榜樣，從而促進(jìn)地方政府創(chuàng)新的擴(kuò)散。但在實(shí)踐中，中國(guó)地方政府創(chuàng)新的區(qū)際學(xué)習(xí)與擴(kuò)散能力較弱。研究者發(fā)現(xiàn)，在眾多地方政府創(chuàng)新中，僅有少數(shù)幸運(yùn)兒最終成為全國(guó)優(yōu)勝者，多數(shù)則僅僅獲得階段性勝利，得到局域性擴(kuò)散[18]。吳建南等發(fā)現(xiàn)在中國(guó)情境下，只有那些概念較為簡(jiǎn)單、操作較為簡(jiǎn)便、短期效果較為明顯、采納成本較為低廉、獲益群體廣泛、相關(guān)阻力較少的地方政府創(chuàng)新相對(duì)容易擴(kuò)散[19]。此外，一些地方政府創(chuàng)新項(xiàng)目或者帶有非常明顯的地方特色以及地方主政官員的個(gè)性，或者在一定程度上突破了現(xiàn)行的制度框架，因此也增加了可復(fù)制的難度。

三、走向地方治理體系現(xiàn)代化

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，為破解國(guó)家應(yīng)對(duì)巨量公共事務(wù)乏力的窘境，以重新配置公共權(quán)力、吸引市場(chǎng)和社會(huì)參與公共管理的國(guó)家治理轉(zhuǎn)型浪潮席卷全球。而回顧當(dāng)代中國(guó)改革開放以來(lái)的發(fā)展歷程，地方政府創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的反應(yīng)性國(guó)家治理調(diào)適雖然成就了當(dāng)代中國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與和諧穩(wěn)定的大局，但隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，社會(huì)價(jià)值與利益日益分化，各種社會(huì)矛盾也日益凸現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已然進(jìn)入“高風(fēng)險(xiǎn)窗口期”[20]，加速推進(jìn)地方治理體系現(xiàn)代化的必要性與日俱增。但是，地方政府主導(dǎo)的創(chuàng)新始終圉于傳統(tǒng)思維，甚至在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)時(shí)力圖以強(qiáng)化權(quán)力來(lái)馴服市場(chǎng)和社會(huì)，結(jié)果導(dǎo)致專斷性權(quán)力日益強(qiáng)盛而基礎(chǔ)性權(quán)力日益衰弱，始終難以走出“地方政府創(chuàng)新內(nèi)卷化”的困境。因此，為了走出“強(qiáng)發(fā)展弱治理”的困局，地方政府創(chuàng)新必須重構(gòu)，走向治理體系現(xiàn)代化。

世界銀行發(fā)布的《政府治理指標(biāo)：1996-2004》專項(xiàng)研究報(bào)告提出，政府治理體系現(xiàn)代化的評(píng)估指標(biāo)要素包括表達(dá)與問責(zé)、政治穩(wěn)定與暴力程度、政府效率、規(guī)制水平、法治和腐敗控制[21]。弗朗西斯·福山認(rèn)為一個(gè)秩序良好的社會(huì)需要強(qiáng)政府、法治和民主問責(zé)[22]。俞可平提出了衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主、法治、效率和協(xié)調(diào)[23]。林尚立則認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家治理體系是在現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中，隨著國(guó)家治理主體由單一的政府主體發(fā)展為政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體，在建構(gòu)國(guó)家秩序時(shí)各種制度有機(jī)聯(lián)系和相互作用所形成的系統(tǒng)[24]?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系是一個(gè)由政府、市場(chǎng)與社會(huì)合作共治的治理體系，在這個(gè)治理體系中，政府、市場(chǎng)和社會(huì)均有特定的角色，行使特定的職能[25]?；谶@些論斷，可以將現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系基本要素概括為以下三個(gè)方面。

（一）創(chuàng)新地方政府治理制度

1.以公共服務(wù)型政府建設(shè)推進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。建設(shè)公共服務(wù)型政府，是當(dāng)代中國(guó)行政體制改革的目標(biāo)模式。因此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。按照公共服務(wù)型政府建設(shè)的要求，地方政府的職能轉(zhuǎn)變應(yīng)該主要圍繞“兩個(gè)服務(wù)”來(lái)進(jìn)行：一方面是為市場(chǎng)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和提供服務(wù)，另一方面是為人的生存和發(fā)展創(chuàng)造良好、和諧、可持續(xù)的環(huán)境和提供服務(wù)[26]。

2.優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。為適應(yīng)地方治理體系現(xiàn)代化，地方政府組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化包括四個(gè)方面。一是優(yōu)化地方黨政結(jié)構(gòu)。改革開放以來(lái)，隨著中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨的逐步轉(zhuǎn)型以及中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深刻變化，傳統(tǒng)的地方黨政結(jié)構(gòu)日益面臨挑戰(zhàn)。因此，基于科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的要求，逐步推進(jìn)地方黨政結(jié)構(gòu)合憲化和法治化，既要保證地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又要支持地方人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體依法履行職能。二是以地方人大制度創(chuàng)新優(yōu)化地方橫向權(quán)力配置。應(yīng)該重塑地方人大在轄區(qū)公共選擇的主體地位，以預(yù)算約束為切入點(diǎn)強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府的硬約束，從而在一定程度上平衡行政主導(dǎo)的地方政府治理結(jié)構(gòu)可能蘊(yùn)涵的治理風(fēng)險(xiǎn)。三是優(yōu)化地方縱向政府間治理結(jié)構(gòu)。一方面，在政府職能回歸公共財(cái)政意義上的事權(quán)定位后，應(yīng)該合理劃分各級(jí)地方政府的事權(quán)范圍與財(cái)政關(guān)系，優(yōu)化縱向地方政府間治理結(jié)構(gòu)，以改善地方政府整體治理績(jī)效。另一方面，要逐步破解地方政府間縱向“職責(zé)同構(gòu)”迷局，合理配置權(quán)責(zé)關(guān)系。四是整合地方政府內(nèi)部的碎片化結(jié)構(gòu)。隨著行政體系的變革和發(fā)展，行政專業(yè)化程度日益加深，行政碎片化現(xiàn)象也日趨嚴(yán)重。重點(diǎn)要優(yōu)化政府職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作流程，完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運(yùn)行機(jī)制。

（二）健全地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制

在成熟的現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)應(yīng)該在平等與互惠的基礎(chǔ)上協(xié)作共治。政府作為唯一具有合法性的強(qiáng)制主體，能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)創(chuàng)建一個(gè)基本制度環(huán)境，保證各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的有效執(zhí)行。市場(chǎng)作為一種有著自身運(yùn)行邏輯和自我調(diào)節(jié)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)秩序，是迄今為止最有效率的資源配置方式。社會(huì)作為緩解“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的第三種治理機(jī)制，有助于制約“橫暴國(guó)家”和“貪婪市場(chǎng)”。因此，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本要義就是要理順政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理以實(shí)現(xiàn)善治。在地方政府主導(dǎo)型發(fā)展模式下，“效率優(yōu)先”與“穩(wěn)定至上”的目標(biāo)追求在相當(dāng)程度上阻礙和延滯了市場(chǎng)發(fā)育和社會(huì)成長(zhǎng)，從而在創(chuàng)造“發(fā)展奇跡”的同時(shí)也遭遇種種“治理危機(jī)”。因此，要在日益復(fù)雜的利益分化時(shí)代走出地方政府獨(dú)大的單一治理困局，應(yīng)該健全地方政府與市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同治理機(jī)制。一是健全地方多中心治理體系。地方政府在回歸維護(hù)公共利益和公共秩序基本角色的基礎(chǔ)上，放權(quán)于市場(chǎng)并充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，還權(quán)于社會(huì)并激發(fā)社會(huì)治理的功能，建構(gòu)各歸其位、既相互制約又相互支撐的多中心治理體系，通過(guò)充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)的作用來(lái)緩解地方政府治理的壓力。 二是健全地方網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)。在網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)中，治理“是或公或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的過(guò)程”[27]（p.2）。因此，地方政府與其他治理主體之間應(yīng)該是在平等、信任和互惠基礎(chǔ)上，通過(guò)協(xié)商和協(xié)作建立伙伴關(guān)系與網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，就共同關(guān)心的問題采取集體行動(dòng)。三是促進(jìn)協(xié)同治理制度化。協(xié)同治理是指“通過(guò)建立指導(dǎo)、促進(jìn)、運(yùn)行和監(jiān)督跨部門的組織安排來(lái)解決單一組織或公共部門難以解決的公共政策問題的整個(gè)過(guò)程”[28]（p.7）。因此，一方面應(yīng)該促進(jìn)有利于建立協(xié)同治理的各項(xiàng)制度、法律法規(guī)的不斷健全完善和自覺落實(shí)，另一方面應(yīng)該把協(xié)同治理過(guò)程中產(chǎn)生的合理機(jī)制轉(zhuǎn)化為制度成果乃至進(jìn)一步上升為地方法規(guī)甚至法律制度。

（三）發(fā)展有效民主和踐行法治

1.發(fā)展有效民主。民主作為現(xiàn)代國(guó)家治理體系合法性的來(lái)源，也是促進(jìn)地方治理體系現(xiàn)代化的基本使命。參與、回應(yīng)與責(zé)任是現(xiàn)代民主政治的核心價(jià)值所在，也是發(fā)展有效民主的基本要義所在[29]?；诩扔械胤秸畡?chuàng)新實(shí)踐，發(fā)展有效民主應(yīng)該在既有基層選舉民主創(chuàng)新的基礎(chǔ)上發(fā)展治理民主：一方面要擴(kuò)展公民的參與式地方治理，另一方面要實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)。傳統(tǒng)地方治理強(qiáng)調(diào)政府角色而排斥公民參與，雖然有可能獲得好的發(fā)展績(jī)效，但由于民眾游離于發(fā)展議程之外，既無(wú)法有效遏制公共權(quán)力濫用和低效率而影響高治理績(jī)效的可持續(xù)性，又無(wú)法公平分享發(fā)展成果而危及社會(huì)穩(wěn)定?；诎l(fā)展大規(guī)模選舉民主面臨著不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展有序的地方參與式治理就是一種擴(kuò)展有效民主進(jìn)而改善地方治理的必然選擇。從浙江溫嶺、廣東廣州與順德等地的參與式地方治理實(shí)踐探索看，公民參與被充分吸納，既促進(jìn)了地方政府決策民主化和科學(xué)化、培養(yǎng)了公民民主意識(shí)與參政能力，又重塑了地方政府與公眾關(guān)系，增進(jìn)了彼此間理解與信任，最終也改善了公共事務(wù)治理績(jī)效并促進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)[30]。當(dāng)務(wù)之急是地方政府、公民、公民社會(huì)組織需要致力于找出改進(jìn)參與的方法，并在參與式治理框架下通力合作以提高地方民主的質(zhì)量和治理績(jī)效。在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，參與式治理有助于使民意訴求進(jìn)入公共政策過(guò)程，而有效問責(zé)才能確保地方政府回應(yīng)民眾訴求。因此，在發(fā)展有序參與的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)有效問責(zé)也是發(fā)展有效民主的必然要求。應(yīng)該在構(gòu)建全流程、立體式的問責(zé)機(jī)制基礎(chǔ)上，以強(qiáng)化地方人大對(duì)地方政府的監(jiān)督制約來(lái)完善橫向問責(zé)為創(chuàng)新突破口，逐步擴(kuò)展地方政協(xié)、社會(huì)輿論、社會(huì)組織以及公眾的縱向問責(zé)。

2.踐行法治。法治作為現(xiàn)代國(guó)家治理的基石，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本途徑。在法治中國(guó)頂層設(shè)計(jì)基本明確的背景下，通過(guò)地方政府創(chuàng)新踐行法治就是全面落實(shí)法治國(guó)家建設(shè)的必由之路。為此，應(yīng)該在試點(diǎn)創(chuàng)新科學(xué)和民主立法以完善地方法律體系的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加強(qiáng)憲法與法律實(shí)施、法治政府建設(shè)、司法公正保障、法治思維和法治方式的運(yùn)用。

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[責(zé)任編輯：張英秀]