陸麗華　楊　靜（..常州市金壇區(qū)檔案局，江蘇常州，2330000；..常州市金壇區(qū)委農(nóng)工辦，江蘇常州，2330000）

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增強責任意識推動協(xié)調(diào)發(fā)展
——常州市金壇區(qū)切實加強承包地確權檔案工作

陸麗華11楊靜22
（11..常州市金壇區(qū)檔案局，江蘇常州，21133220000；22..常州市金壇區(qū)委農(nóng)工辦，江蘇常州，21133220000）

深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權等農(nóng)村產(chǎn)權制度改革，是中央和省委、省政府的明確要求，是落實中央關于土地承包關系長久不變和保障農(nóng)民財產(chǎn)權利的重大舉措。常州市金壇區(qū)1998年實行農(nóng)村土地二輪承包，2004年開展“雙補”工作，2011年開始探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作。2014年5月，金壇區(qū)被確定為全省16個農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證（以下簡稱“承包地確權”）整區(qū)推進試點單位之一，區(qū)委、區(qū)政府高度重視，認真組織，扎實推進。截至目前，全區(qū)應確權的85個行政村（含3個涉農(nóng)社區(qū)）、1076個村民小組（原屬3557個村民小組）、43.48萬畝耕地已全面完成確權工作。按照金壇區(qū)委、區(qū)政府的部署和要求，區(qū)檔案局以承包地確權工作為契機，積極與業(yè)務主管部門協(xié)作配合，全力開展承包地確權檔案收集、整理工作，取得了較好的成效。

一、夯實基礎，為確權工作固本強基

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，是對原有土地二輪承包關系的完善，不是推倒重來，要保持原有土地承包關系不變、承包戶地塊相對不變、二輪土地承包合同的起止年限不變。如果二輪土地承包檔案不完善，將會給這次確權工作帶來極大的隱患。

早在1998年第二輪土地承包伊始，金壇區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)檔案局就高度重視，跟蹤指導，要求各鎮(zhèn)土地管理部門與行政村要依法建立檔案工作，土地二輪承包經(jīng)營權流轉當事人雙方都要簽訂書面合同，由農(nóng)經(jīng)站備案。做到檔案工作與土地承包工作同步進行，以備查有實據(jù)。2005年6月22日，金壇區(qū)召開了行政村檔案工作會議，確定“兩年分步走，整體跨入合格建檔村”的工作目標，各鎮(zhèn)周密部署，各行政村積極參與。截至2006年11月底，我區(qū)157個行政村（區(qū)劃調(diào)整前）全部完成建檔任務，在常州市率先完成了村村規(guī)范建檔的目標，1998年二輪承包以及2004年“雙補”工作中形成的約1萬余卷村級土地承包檔案也得到了妥善保管。2008年，區(qū)檔案局開始在各鎮(zhèn)開展機關檔案的大收集、大清理、大整理，逐步推動鎮(zhèn)級土地承包檔案相對集中管理模式：檔案工作由鎮(zhèn)黨政辦統(tǒng)一管理，實體檔案因地制宜，檔案目錄備份及時集中，取得了明顯成效。我區(qū)約5000余卷鎮(zhèn)級土地承包檔案都已規(guī)范整理，移交鎮(zhèn)綜合檔案室或存放農(nóng)經(jīng)站檔案室進行安全保管和提供利用。

這些早期二輪土地承包檔案基礎工作的開展，為這次承包地確權工作的順利進行提供了最原始的數(shù)據(jù)和最有力的保障。

二、提前介入，為確權工作保駕護航

自2011年省農(nóng)委等6個部門印發(fā)《關于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的意見》、金壇區(qū)開展試點工作起，區(qū)檔案局就主動與區(qū)委農(nóng)工辦溝通，調(diào)研摸底，有針對性地商討“三步走”的工作方案，形成統(tǒng)一認識、相互協(xié)作、齊抓共管、確保成效的工作目標。2011年，選擇“一鎮(zhèn)一村”，開展土地承包經(jīng)營權登記檔案規(guī)范建檔試點工作，并以區(qū)委農(nóng)工辦為主，將試點村的檔案工作與其他工作同布置、同檢查、同考核，區(qū)檔案局明確專人跟蹤負責指導，免費為試點村提供檔案管理軟件，統(tǒng)一提供符合標準的檔案用品。2012年，在總結試點經(jīng)驗的基礎上，區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強全市農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，對農(nóng)村土地承包檔案管理工作的組織保障、主要內(nèi)容、工作機制都進行了明確的規(guī)定和要求。2013年，為進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包檔案管理工作，區(qū)委農(nóng)工辦、檔案局經(jīng)過協(xié)商，舉辦了一期農(nóng)村土地承包檔案管理工作專題培訓班，針對區(qū)委農(nóng)工辦、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站、村委會三級土地承包管理部門分別進行了輔導。同時根據(jù)區(qū)委農(nóng)工辦分批開展登記的工作部署，區(qū)檔案局也主動深入一線現(xiàn)場指導，做到“登記一家，規(guī)范一家”。截至2013年底，全區(qū)8個鎮(zhèn)（街道）所有行政村實現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權登記檔案規(guī)范化建設全覆蓋。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作規(guī)程》的要求，承包地確權采取前期準備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫“六步走”操作流程，對近年來已經(jīng)規(guī)范開展完善二輪延包關系的地方，可以在認真整理好原有資料的基礎上，直接進行測量制圖和公示審核。2011—2013年，區(qū)檔案局提前介入、針對試點工作開展了一系列檔案工作，為這次承包地確權工作迅速推進、節(jié)省時間、保質保量完成打下了堅實的基礎。

三、同步跟進，為確權工作催生動力

2014年，省農(nóng)委印發(fā)了《關于推進全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點工作的通知》，金壇區(qū)被確定為全省整區(qū)推進試點單位，標志著試點工作已由點上探索階段進入整區(qū)推開、擴面試點的新階段。與此同時，檔案工作也與承包地確權工作同布置、同要求、同開展，進入全面協(xié)調(diào)發(fā)展階段。

1.領導重視，周密部署。在規(guī)范完善1998年二輪承包、2004年“雙補”工作中形成的土地承包檔案過程中，發(fā)現(xiàn)個別村出現(xiàn)材料散失的情況。為避免這種危險再次發(fā)生，在這次承包地確權工作開展后，區(qū)檔案局不等不靠，及時闡明檔案工作與確權工作聯(lián)動推進的重要性，得到了區(qū)領導的重視和支持。在成立領導小組時，區(qū)檔案局作為8個主要成員單位之一，負責指導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證試點的文件資料歸檔工作。作為領導小組成員的區(qū)檔案局分管領導，定期參加承包地確權工作領導小組會議，及時提出確權登記期間檔案工作需注意的事項。區(qū)委、區(qū)政府辦及時印發(fā)了《關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權頒證試點工作的實施意見》，明確了相關部門的工作機制和工作職責，并將工作經(jīng)費納入地方財政預算。各鎮(zhèn)村也成立了相應的檔案工作機構，形成了區(qū)鎮(zhèn)村三級聯(lián)動、部門齊抓共管的工作機制。常州市檔案局對金壇區(qū)承包地確權檔案工作也給予了關心和關注，多次深入金壇進行調(diào)研和指導，對金壇區(qū)做好承包地確權檔案工作提供了有力支持和保障。

2.抓好試點，示范推進。確權登記工作政策性強、情況復雜，新的確權工作形成的文件材料也比以往要繁多。區(qū)委農(nóng)工辦先后選擇方邊村、指前鎮(zhèn)進行區(qū)級整村整鎮(zhèn)試點，對試點中發(fā)現(xiàn)的33個問題的具體解決辦法、內(nèi)業(yè)操作指標解釋和外業(yè)操作辦法等試點成果，及時整理匯總并發(fā)至各村，為全區(qū)面上工作提供了工作路徑和方案樣本。在試點過程中，區(qū)檔案局同步跟進，對在確權工作中形成的文件材料的歸檔范圍、表格樣本、相關手續(xù)、形成流程有了全面的了解。并選派業(yè)務骨干，多次深入試點村，現(xiàn)場指導試點工作，從文件材料的收集、整理、歸檔到目錄的編制等都給予了精心指導。方邊村試點成功后，各鎮(zhèn)、街道多次組織相關人員參觀學習，區(qū)檔案局也開設了“行政村檔案”QQ群，將方邊村承包地確權檔案的整理過程和相關文本模板上傳共享。目前全區(qū)各村正在有序開展承包地確權檔案工作。

3.結合實際，規(guī)范標準。承包地確權檔案屬專業(yè)檔案范疇，之前沒有專門針對這類檔案的規(guī)范標準。2015年2月，省農(nóng)委、省檔案局聯(lián)合制定了《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證檔案管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》），對全省承包地確權檔案工作的組織管理、基礎業(yè)務建設、信息化建設、獎勵和處罰提出了明確要求，對承包地確權檔案的收集、整理、編目、歸檔和移交工作作了詳細規(guī)定，同時印發(fā)了歸檔范圍和整理細則?！掇k法》的頒布實施使承包地確權檔案工作有章可循。金壇區(qū)委農(nóng)工辦、區(qū)檔案局經(jīng)過調(diào)研、商議，聯(lián)合轉發(fā)了《辦法》，并結合金壇實際情況，對“細則”部分內(nèi)容作出統(tǒng)一要求：一是綜合管理類、糾紛調(diào)處類、特殊載體類文件材料按照相關標準規(guī)范整理后，責任移交給單位綜合檔案室，歸入相應類別檔案；二是確權登記類向區(qū)檔案館移交，統(tǒng)一使用金壇區(qū)委農(nóng)工辦的全宗號，其中農(nóng)戶文件材料按“一戶一卷”整理歸檔，并對歸檔范圍中確權登記類的綜合文件材料進行了充實和補充。

4.部門協(xié)作，督導檢查。最大限度地發(fā)揮檔案部門和農(nóng)業(yè)主管部門整體聯(lián)動作用，是承包地確權檔案工作質量和進度的重要保障。金壇區(qū)委農(nóng)工辦在開展重要業(yè)務活動時都及時通知檔案部門參加，爭取業(yè)務指導。區(qū)檔案局也把此項工作作為業(yè)務工作重點，與區(qū)委農(nóng)工辦、鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站保持溝通聯(lián)系，隨時派出業(yè)務人員參與確權各個環(huán)節(jié)的工作，參加相關會議，解決疑難問題，與有關方面共同研究制定檔案整理方案，并就檔案軟件開發(fā)、檔案用品定制等問題主動與農(nóng)工辦溝通協(xié)調(diào)。為加快工作進程，提高工作質量，2015年1月至2015年12月，區(qū)檔案局和農(nóng)工辦、國土局聯(lián)合對土地確權工作基本結束的85個村進行了預驗收，認真檢查應歸檔材料的收集是否齊全、形成質量是否符合歸檔要求、簽字手續(xù)是否完善，及時發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對檢查中發(fā)現(xiàn)的個別藍墨水簽字現(xiàn)象，以不增加工作步驟為原則，協(xié)商解決方案。為確保歸檔文件材料齊全完整，區(qū)兩辦印發(fā)了《金壇區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作考評獎勵辦法》，將檔案資料收集、整理、歸檔、管理情況列入了對承包地確權工作驗收的百分制考核和獎勵。

5.加強培訓，提高水平。為確保承包地確權檔案的形成質量和現(xiàn)代化管理要求，區(qū)檔案局除安排業(yè)務骨干參加省檔案局組織的確權檔案業(yè)務培訓外，還多次參加區(qū)委農(nóng)工辦組織的檔案管理軟件培訓，以提高檔案業(yè)務指導人員的工作水平。由于承包地確權檔案工作大多由鎮(zhèn)村負責具體實施，承包地確權檔案的收集、整理、編目、歸檔工作更多的是由村和組來負責完成。鎮(zhèn)以下從事檔案工作的人員檔案業(yè)務水平參差不齊，對照省農(nóng)委、省檔案局出臺的《辦法》中的整理細則，還不能做到一看就懂、一學就會。區(qū)委農(nóng)工辦聯(lián)合區(qū)檔案局先后于2013年、2015年舉辦了兩期行政村檔案業(yè)務培訓班，對前期登記試點工作中形成的文件材料進行了集中培訓和指導。根據(jù)《辦法》的要求，縣級承包地確權管理部門在承包地確權工作結束后3個月內(nèi)完成整理立卷歸檔工作，并在承包地確權工作通過驗收后30日內(nèi)，將承包地確權檔案中的確權登記類檔案連同紙質案卷目錄、電子目錄及在承包地確權管理信息系統(tǒng)中形成的電子文件，向縣級國家綜合檔案館移交。目前金壇區(qū)承包地確權工作已全面完成，登記頒證工作還未結束，所以對這次確權登記頒證檔案的業(yè)務培訓，區(qū)檔案局決定采取“先整理試點、后集中培訓”的工作思路，西城街道方邊村已完成檔案整理試點工作，為下一步金壇區(qū)承包地確權檔案全面規(guī)范整理積累了寶貴的經(jīng)驗，提供了標準模板。

通過以上措施，金壇區(qū)的承包地確權檔案工作收到了可喜的成效，在全區(qū)范圍內(nèi)逐步明晰了各相關部門的職責和任務，解決了職責不清、任務不明的問題，形成了系統(tǒng)而健康的檔案工作機制，確保了承包地確權檔案的完整、規(guī)范、安全，為調(diào)處農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、依法落實和維護農(nóng)民土地承包權益提供了重要依據(jù)。同時，檔案工作與確權工作同步協(xié)調(diào)發(fā)展、彰顯特色，也得到了上級部門的認可。早在2011年5月，國家農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)影視中心國家一級導演王軍、省農(nóng)委領導、常州市農(nóng)工辦領導等組成的拍攝小組就來到金壇區(qū)金城鎮(zhèn)，拍攝“農(nóng)村土地承包規(guī)范化管理”專題片，攝制組對金城鎮(zhèn)土地二輪承包檔案管理表示了充分肯定；2015年11月1日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證現(xiàn)場培訓會在常州市召開，農(nóng)業(yè)部專家和全國各地的120多位農(nóng)業(yè)部門負責人參加了會議，農(nóng)業(yè)部組織學員來金壇區(qū)西城街道方邊村和堯塘鎮(zhèn)謝橋村進行了現(xiàn)場觀摩，給出的評價是“工作做到如此精細，令人震撼；金壇做法可復制、可推廣”。

金壇區(qū)承包地確權檔案工作雖然取得了一些成效，但這些成效還只是初步的，離全面規(guī)范建檔、移交檔案館目標還有較大距離。區(qū)檔案局將在省局和常州市局的指導下，繼續(xù)把握“重視是根本、人員是關鍵、配合是保障”三個工作要素，求真務實，扎實推進，確保金壇區(qū)承包地確權檔案工作經(jīng)得起歷史的檢驗。