劉志榮

（廣東金融學院，廣州510521）

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農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)的模式、困境及發(fā)展選擇*

劉志榮

（廣東金融學院，廣州510521）

農(nóng)業(yè)信貸擔保作為連接商業(yè)金融與農(nóng)業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農(nóng)村融資主體，緩解農(nóng)業(yè)貸款難起到了一定的作用。然而農(nóng)業(yè)信貸擔保在實踐中仍然面臨不少發(fā)展難題。文章歸納了現(xiàn)有農(nóng)業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務(wù)模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并在此基礎(chǔ)上提出農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系提供參考。

農(nóng)業(yè)信貸擔保；服務(wù)體系；模式；困境；發(fā)展選擇

長期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)民“貸款難、貸款貴”問題未能得到有效破解，現(xiàn)有農(nóng)村金融體系與種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的迫切資金需求難以對接的矛盾愈來愈突出。如何順應(yīng)農(nóng)村信貸需求的變化，創(chuàng)新性地設(shè)計出能有效滿足新型經(jīng)營主體融資需求的金融產(chǎn)品及供給模式，是研究者與政策層亟須解決的重大課題。近年來，農(nóng)業(yè)信貸擔保作為連接商業(yè)金融與農(nóng)業(yè)發(fā)展的橋梁和紐帶，對于促進信貸資金投向農(nóng)村融資主體，緩解農(nóng)業(yè)貸款難起到了一定的作用。不少學者針對農(nóng)業(yè)信貸擔保的現(xiàn)狀，對農(nóng)業(yè)信貸擔保的運作機制及存在的問題進行了理論探討和案例研究。財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)文提出，要用三年時間建立覆蓋全國的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保體系。目前，從研究層到政策層，建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)業(yè)信貸擔保體系，被認為是建立普惠農(nóng)村金融體系不可或缺的一環(huán)，是新常態(tài)下促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要舉措。農(nóng)業(yè)補貼改革試點以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的逐步推進，也為農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)提供了政策與制度支持。然而在農(nóng)業(yè)信貸擔保的實踐中，由于沒有一套成熟、高效的方法可以借鑒，各地都在積極探索，涌現(xiàn)了一些各具特色的信貸擔保模式，同時也遇到了不少發(fā)展難題。本文將歸納現(xiàn)有農(nóng)業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務(wù)模式，分析其在運作過程中面臨的困境，并提出農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇，以期為統(tǒng)一部署建立全國農(nóng)業(yè)信貸擔保體系提供參考。

一、農(nóng)業(yè)信貸擔保的幾種業(yè)務(wù)模式

根據(jù)信貸擔保運作方式的不同，目前農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)主要有以下幾種模式：

（一）基于政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的信貸擔保

在該模式下，農(nóng)業(yè)信貸是由政府全額出資或主導(dǎo)組建的農(nóng)業(yè)擔保公司進行擔保。這種財政支持下的農(nóng)業(yè)信貸擔保大多實行市場化運作，且擔保項目具有明顯的政策導(dǎo)向。如蘇州市農(nóng)業(yè)擔保有限公司就是由蘇州市政府全額出資的政策性農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)，其設(shè)計出的“一保兩補”機制（1），將擔保貸款向符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，以及市政府重點扶持的農(nóng)業(yè)微利項目傾斜。

（二）依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)（核心企業(yè)）的產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保

在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實踐中，“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”的生產(chǎn)協(xié)作方式不僅在龍頭企業(yè)與農(nóng)戶之間形成了風險共擔、利益共享的緊密關(guān)系，龍頭企業(yè)還可以通過向合作農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，并收購其產(chǎn)品的方式控制農(nóng)戶的現(xiàn)金流，這使得依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的貸款擔保成為可能。產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保模式就是一種基于農(nóng)產(chǎn)品種植（養(yǎng)殖）、加工、銷售一體化的金融創(chuàng)新方式。該模式通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的信用擔保和動產(chǎn)抵押，以及對貸款的封閉式管理，將產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)的信用轉(zhuǎn)化為上下游成員的融資能力，從而降低金融機構(gòu)面向農(nóng)業(yè)貸款的交易成本與風險。

在該模式中，信貸擔保大多是通過政府注資、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)入股的農(nóng)業(yè)擔保公司進行。四川樂山巨星畜牧投資擔保有限責任公司就是一例，該擔保公司采用“農(nóng)戶+龍頭企業(yè)+擔保公司+銀行”的“四方合作、封閉運行”運作模式，實現(xiàn)了貸款的發(fā)放和回收封閉運行。（2）［1］又如，四川資陽市于2003年設(shè)立資陽市“千萬工程”信用擔保公司，以資陽生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)鏈為依托，由金融機構(gòu)、擔保公司、飼料企業(yè)、種畜場、合作社、肉食品加工企業(yè)和保險公司共同組成“六方合作+保險”的新型農(nóng)業(yè)融資模式。［2］

產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保也有少數(shù)是通過完全由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)出資成立、實施商業(yè)化運作的農(nóng)業(yè)擔保公司進行。如通威農(nóng)業(yè)融資擔保有限公司是由通威股份有限公司投資9500萬元設(shè)立的全資子公司，是四川第一家由民營企業(yè)注資成立的專業(yè)從事農(nóng)業(yè)融資的擔保公司，主要為產(chǎn)業(yè)鏈下游養(yǎng)殖類客戶提供融資擔保服務(wù)。

（三）基于農(nóng)村互助合作組織的信貸擔保

基于互助合作的農(nóng)業(yè)信貸擔保是一種自發(fā)秩序而形成的組織創(chuàng)新形式，在許多國家被作為解決農(nóng)村信貸配給問題、防范信貸風險、提高信貸效率的有效途徑。在我國呈現(xiàn)出農(nóng)戶聯(lián)保、社區(qū)互助擔保、專業(yè)合作社擔保、農(nóng)村資金互助組織擔保、貸款擔保協(xié)會擔保等形式。

1．農(nóng)戶聯(lián)保是農(nóng)戶在自愿基礎(chǔ)上組成聯(lián)保小組，簽訂聯(lián)保協(xié)議，為獲得生產(chǎn)所需的貸款相互擔保、相互制約，共同承擔連帶保證責任。在我國農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村信用社和小額貸款公司已大量開展農(nóng)戶聯(lián)保貸款業(yè)務(wù)。

2．社區(qū)互助擔保是指在一個小的社區(qū)范圍內(nèi)，成員之間基于經(jīng)濟或者地緣、血緣等特殊關(guān)系，投入一定的資金作為擔保基金，為成員從銀行獲得貸款提供擔保。如福建霞浦縣于2007年成立石湖農(nóng)業(yè)發(fā)展擔保有限公司，村民每戶入股2000～10000元不等，擔保公司與信用社簽訂合作協(xié)議，為入股的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營貸款提供擔保服務(wù)。［3］

3．專業(yè)合作社擔保將專業(yè)合作社作為貸款單位，實施整體授信，把對入社農(nóng)戶的貸款由“零售式”轉(zhuǎn)為“批發(fā)式”，從而降低直接面對中小農(nóng)戶的信息不對稱程度和經(jīng)營成本。［4］如四川大邑縣于2012年由中國民生銀行、木材加工企業(yè)、林業(yè)經(jīng)濟合作組織、林業(yè)經(jīng)營者自愿組成林業(yè)商業(yè)合作社，通過該合作社為社員提供貸款擔保，將社員從需要貸款的散戶凝聚成“團購”的集體戶，建立銀行注資、協(xié)會兜底、政府貼息的扶持林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。

4．農(nóng)村資金互助組織擔保就是先由一定區(qū)域內(nèi)的村民和小企業(yè)共同出資成立資金互助合作社，然后由合作社將籌集起來的資金入股農(nóng)村信用社，再以入股資金對合作社成員向農(nóng)村信用社申請貸款提供擔保，建立一種“農(nóng)村信用社+資金互助合作社+農(nóng)戶”的信貸擔保機制，被稱為“股權(quán)信貸模式”。［5］

5．貸款擔保協(xié)會擔保一般是由若干農(nóng)戶本著自愿結(jié)合、互惠互利、誠實守信的原則，組建貸款擔保協(xié)會，會員向農(nóng)村信用社存入一筆擔保保證金，自愿履行擔保協(xié)議職責，擔保協(xié)會為本村農(nóng)戶借款提供擔保，擔保貸款金額通常為擔保保證金的1～10倍。［6］

（四）引入信托公司的信貸擔保

該模式旨在發(fā)揮信托制度的財產(chǎn)隔離功能，即由農(nóng)業(yè)經(jīng)濟合作組織（如專業(yè)合作社）將土地承包經(jīng)營權(quán)等委托給信托公司，由其履行管理職責，將土地出租等的信托收益權(quán)作為農(nóng)村經(jīng)營主體申請貸款的質(zhì)押擔保來取得融資。［7］黑龍江肇東市五里明鎮(zhèn)的“五里明模式”，就是引入信托公司的信貸擔保創(chuàng)新模式。即，農(nóng)戶以土地入股加入合作社，鎮(zhèn)政府將合作社的土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)機設(shè)備收益權(quán)以及魚塘承包經(jīng)營權(quán)委托給中糧信托，中糧信托將上述信托收益權(quán)質(zhì)押給龍江銀行，作為合作社的貸款償還擔保，龍江銀行與合作社簽訂貸款協(xié)議并向合作社發(fā)放貸款。

（五）基于中小企業(yè)信用擔保公司的農(nóng)業(yè)信貸擔保

自從1999年開展中小企業(yè)信用擔保試點以來，中小企業(yè)信用擔保在制度建設(shè)、操作運行和管理方式等方面形成了較為完整的體系。該種模式就是借鑒中小企業(yè)信用擔保的經(jīng)驗和運作模式，將中小企業(yè)信用擔保機構(gòu)的業(yè)務(wù)向農(nóng)業(yè)擔保延伸。如四川瀘州市于2000年成立了瀘州中小企業(yè)信用擔保有限公司，為了促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，搭建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展融資服務(wù)平臺，采取“兩塊牌子、一套人馬”的運作方式，成立了瀘州市興瀘農(nóng)業(yè)融資擔保有限公司，依托瀘州市興瀘融資擔保公司成熟的運營模式和經(jīng)營策略，開展針對農(nóng)業(yè)的貸款擔保業(yè)務(wù)。［8］

二、農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)面臨的困境

農(nóng)業(yè)信貸擔保的發(fā)展晚于整個融資擔保行業(yè)，發(fā)展時間較短，積累的經(jīng)驗不足，已有的相對成熟和成功的模式較少。盡管形式各異的信貸擔保模式在破解農(nóng)民“貸款難、貸款貴”的問題上取得了一定的成效，但各地擔保機構(gòu)在業(yè)務(wù)拓展過程中仍存在不少困難，農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)仍面臨發(fā)展困境。

（一）擔?；鹋c風險補償?shù)拈L效機制不健全，制約了擔保公司的擔保能力

對于政策性擔保機構(gòu)而言，其資本金來源以地方財政資金和資產(chǎn)劃入為主，但由于多數(shù)地方政府財政緊張，尤其是在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的背景下，經(jīng)濟增長速度放緩，財政增收和增加財政支農(nóng)的難度加大，擔保機構(gòu)難以持續(xù)、充足和及時地得到擔保基金補充，加上農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的風險補償機制不健全，財政資金與擔保公司之間的長效扶持機制尚未形成。由于擔保機構(gòu)的擔保規(guī)模受注冊資本限制，擔保服務(wù)常常出現(xiàn)資金缺口，總量上無法滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的融資需求。對于互助性擔保機構(gòu)而言，其擔保資本金來自于成員的入股。由于成員多來自一個較小的社區(qū)，大多是本身經(jīng)濟處于劣勢的農(nóng)戶為取得發(fā)展資金的聯(lián)合，資本金規(guī)模難以壯大，所提供的擔保貸款很難滿足農(nóng)戶的融資需求。

（二）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈自身的結(jié)構(gòu)缺陷，加大了信貸擔保的操作風險和道德風險

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保依賴產(chǎn)業(yè)鏈核心企業(yè)的信用，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的信用狀況和整體實力，決定了產(chǎn)業(yè)鏈融資的質(zhì)量和效果。如果龍頭企業(yè)與農(nóng)戶良性合作，則可以提高產(chǎn)業(yè)鏈成員的信用級別；但一旦農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營惡化，這種風險會擴散到整個產(chǎn)業(yè)鏈，影響產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保的可持續(xù)性。［9］我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)數(shù)量多，但普遍實力不強。受制于各地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平及企業(yè)規(guī)模、資本、信用等級等，目前符合銀行擔保貸款的龍頭企業(yè)較少，龍頭企業(yè)擔保額度有限。

另外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融資擔保模式下，貸款資金封閉運行的特點決定了核心企業(yè)始終處于優(yōu)勢地位，農(nóng)戶不能實施對貸款資金的支配、監(jiān)督和管理，農(nóng)戶的貸款履約責任被動地轉(zhuǎn)為單一的生產(chǎn)或加工責任，不僅使農(nóng)戶失去了經(jīng)營自主權(quán)和交易對象選擇權(quán)，還進一步降低了農(nóng)戶的談判能力。如果核心企業(yè)出現(xiàn)道德風險，則可以利用價格、交易、賬期方面的優(yōu)勢，通過侵占農(nóng)戶利益實現(xiàn)短期收益最大化。［10］

（三）農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)品種少，難以滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化的資金需求

目前，農(nóng)業(yè)擔保貸款主要集中于流動資金貸款，貸款期限較短。這主要是因為銀行出于資金安全考慮，對農(nóng)業(yè)中長期貸款更趨保守和謹慎，使得各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到銀行中長期貸款比較困難。據(jù)針對北京市農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的資金需求以生產(chǎn)性資金為主，資金需求期限以一到三年為主，但銀行更偏重于流動資金貸款。［11］可見，銀行貸款與農(nóng)業(yè)資金需求之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾，農(nóng)業(yè)擔保貸款仍不能滿足融資主體資金使用期限多樣化的需求。

另外，大多數(shù)農(nóng)業(yè)信貸擔保公司的業(yè)務(wù)模式單一，尤其是互助合作基礎(chǔ)上的信貸擔保，生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)化、規(guī)?；忍攸c，決定了擔保貸款過于集中在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的某一行業(yè)。一方面，貸款方向的單一性，無法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營多樣化的資金需求；另一方面，由于市場、自然、管理、技術(shù)等方面的因素使風險更加集中，一旦發(fā)生代償，極易引發(fā)資金鏈斷裂，將擔保機構(gòu)推至破產(chǎn)的邊緣。

（四）農(nóng)戶有效抵押物少與擔保抵押剛性約束的矛盾，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)信貸擔保的覆蓋面有限

目前，農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)在提供擔保的過程中一般要求承貸主體提供相應(yīng)的反擔保。這種反擔保機制設(shè)計一定程度上降低了擔保機構(gòu)的風險，但由于農(nóng)戶或農(nóng)村中小企業(yè)所擁有的農(nóng)村集體土地、房屋、土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)等主要產(chǎn)權(quán)歸屬不明、流轉(zhuǎn)不暢，抵押或質(zhì)押受到極大的限制。大多數(shù)農(nóng)戶由于無法提供有效擔保物而被農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)拒之門外，這不僅影響了農(nóng)業(yè)擔保公司擔保作用的發(fā)揮，還使得農(nóng)業(yè)信貸擔保的實際服務(wù)對象有偏離農(nóng)戶的傾向。［12］據(jù)針對福建省近年成立的涉農(nóng)擔保機構(gòu)的調(diào)查顯示，擔保機構(gòu)以涉農(nóng)中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和種養(yǎng)大戶為主要服務(wù)對象，農(nóng)業(yè)信貸擔保在解決普通農(nóng)戶擔保難、增加農(nóng)戶信貸可得性方面發(fā)揮的作用十分有限，農(nóng)業(yè)信貸擔保的覆蓋面仍然過窄。［13］

（五）銀行缺乏承擔信貸風險的動力，使擔保機構(gòu)陷入風險增大與持續(xù)經(jīng)營困難的“兩難境地”

由于農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務(wù)的特殊性，銀行缺乏與擔保機構(gòu)，尤其是實力較弱的擔保機構(gòu)合作的動力。目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)擔保業(yè)務(wù)發(fā)生在與信用社之間，更多的銀行還沒有把農(nóng)業(yè)擔保公司納入合作對象，銀行與擔保機構(gòu)之間并不是平等合作的關(guān)系。在擔保業(yè)務(wù)合作中，銀行與農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)簽訂合作協(xié)議，甚至不是為了做大做強農(nóng)業(yè)擔保貸款，而僅僅是為了吸收擔保機構(gòu)的資本金。即使是基于擔保貸款的合作，銀行也通常在合作之前提出前置條件，要求擔保機構(gòu)按1∶1的比例繳存擔?；穑⒅话?∶1的規(guī)模提供貸款擔保，一旦貸款發(fā)生風險，銀行先從擔保公司存在銀行的擔?；鹬锌凼召J款本息，將100%的貸款風險轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)；或者直接規(guī)定單筆擔保貸款限額（如浙江臺州三門縣農(nóng)信社規(guī)定與其合作的扶農(nóng)擔保公司的最高擔保額僅為20萬元），限制了擔保機構(gòu)的擔保能力。［14］不僅如此，在當前世界經(jīng)濟增長乏力、我國經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，不少中小微企業(yè)的經(jīng)營風險必然向擔保機構(gòu)轉(zhuǎn)移和集中，在擔保機構(gòu)承擔100%貸款風險的情況下，農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)遇到了前所未有的風險管控壓力，代償和風險處置可能將成為新常態(tài)，其持續(xù)經(jīng)營能力受到巨大的挑戰(zhàn)。

此外，銀行放貸支持的重點往往與農(nóng)業(yè)擔保公司的推薦項目不一致。一些農(nóng)業(yè)擔保公司愿意扶持的項目，由于用款規(guī)模小、產(chǎn)出周期長、效益不穩(wěn)定等原因，銀行卻不肯放款，使得農(nóng)業(yè)擔保公司在融資主體與銀行之間處于非常尷尬的境地。［15］可見，在擔保機構(gòu)與金融機構(gòu)的合作中，擔保機構(gòu)基本處于被動地位，既承擔了借款人的市場風險，還要面對金融機構(gòu)的道德風險。

（六）農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)務(wù)的定位偏差與同質(zhì)化競爭，危及擔保機構(gòu)的存續(xù)發(fā)展

由于資本金來源不同，農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的社會責任存在差別。與互助性和商業(yè)性擔保機構(gòu)不同的是，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)往往由政府出資組建，必然要承擔一定的社會職能，履行扶農(nóng)、助農(nóng)的重任。但絕大多數(shù)政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)實行市場化運作，不僅要實現(xiàn)社會效益，還要保證實現(xiàn)一定的經(jīng)濟效益。為履行其社會職能，政策性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的擔保費率往往要低于一般商業(yè)擔保。按照財政部相關(guān)規(guī)定，擔保費按照不超過銀行貸款利率的50%收取，低于擔保市場收費標準的部分，中央和地方財政給予補貼。但目前政府承諾的保費補貼未能及時足額到位，加上農(nóng)業(yè)信貸擔保的高風險、高成本和擔保貸款追償困難，政策性擔保機構(gòu)甚至難以達成有效的收支平衡，面臨難以維持生存的困境。

通常，商業(yè)性擔保機構(gòu)的擔保費率高于政策性擔保機構(gòu)，但金融機構(gòu)很少對擔保貸款給予利率優(yōu)惠，甚至實行利率上浮，再加上一定比例的擔保費，使得借款戶融資成本很高，從而制約了擔保公司的業(yè)務(wù)拓展能力。如新希望集團旗下的六合集團，與無棣縣政府共同出資成立和興牧農(nóng)業(yè)擔保有限公司，為專業(yè)養(yǎng)殖戶提供貸款擔保，其中與六合集團簽約的農(nóng)戶（合同戶）按照基準利率上浮50%支付貸款利息，非合同戶貸款利率上浮100%，并一次性繳納貸款金額3‰的擔保費。如此高的融資成本使得商業(yè)性農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的市場認可度并不高，和興牧擔保公司在運作中對貸款的擔保杠桿系數(shù)（3）只有3.08，擔保放大倍數(shù)（4）只有0.9，遠遠低于與信用社約定的5倍擔保倍數(shù)。［16］此外，隨著經(jīng)濟與金融環(huán)境的變化，政策性和商業(yè)性擔保機構(gòu)的業(yè)務(wù)目標與職能定位不斷模糊，部分政策性擔保機構(gòu)為了追求經(jīng)濟效益，轉(zhuǎn)而開展商業(yè)性擔保服務(wù)，憑借其政府背景和行政能力，在業(yè)務(wù)拓展上比商業(yè)性擔保機構(gòu)更具競爭力，很大程度上損害了農(nóng)業(yè)信貸擔保行業(yè)的公平競爭環(huán)境，危及商業(yè)性擔保公司的存續(xù)發(fā)展。［17］

（七）農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)之間缺乏有力的聯(lián)系機制與合作平臺，降低了農(nóng)業(yè)信貸擔保的運作效率

目前，盡管大多數(shù)地區(qū)都嘗試建立了形式各異的農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)，但農(nóng)業(yè)擔保體系松散化、低效化問題仍較為嚴重。尤其是各農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)之間缺乏相互支持與協(xié)作，缺乏有力的聯(lián)系機制和合作平臺，使得擔保業(yè)務(wù)的集中度較低，不僅無法發(fā)揮整體力量應(yīng)對借款戶和企業(yè)等方面的要求，導(dǎo)致其在與金融機構(gòu)進行業(yè)務(wù)合作時議價能力弱，也無法發(fā)揮信貸擔保機構(gòu)上下聯(lián)保的效能，使財政資源無法共享，大大降低了農(nóng)業(yè)信貸擔保的運作效率。

特別值得一提的是，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)信貸擔保的區(qū)域分布不均，擔保機構(gòu)一般設(shè)立在縣及其以上地域，甚至一個縣里沒有一家。即使在擁有擔保公司的縣城里，擔保公司的業(yè)務(wù)開展也并不理想，這主要是由于這些擔保業(yè)務(wù)大多擔保金額小、筆數(shù)多，且大多遠離城鎮(zhèn)，管理成本較高，致使縣以下的農(nóng)業(yè)擔保需求實際受理率低下的現(xiàn)象普遍存在。

三、農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系建設(shè)的發(fā)展選擇

由于金融生態(tài)與產(chǎn)業(yè)環(huán)境的差異，農(nóng)業(yè)信貸擔保難以形成一套適于全面推廣的擔保模式。但各地在擔保實踐中仍然需要通過創(chuàng)新體制機制，建設(shè)一個能力更強、帶動更廣的農(nóng)業(yè)信貸擔保服務(wù)體系，以促進各類擔保機構(gòu)形成合力，提升擔保機構(gòu)的擔保能力和防范風險能力，撬動金融和社會資本投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

（一）建立農(nóng)業(yè)擔保資金投入和風險補償?shù)拈L效機制，提高農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的擔保能力

擔?；鸬膩碓春鸵?guī)模是擔保機構(gòu)存在與發(fā)展的關(guān)鍵，建立農(nóng)業(yè)擔保資金投入的長效機制，是擔保機構(gòu)存續(xù)發(fā)展的前提。根據(jù)財政部、農(nóng)業(yè)部和銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于財政支持建立農(nóng)業(yè)信貸擔保體系的指導(dǎo)意見》，省級財政部門要利用中央財政支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營補貼資金，對省級、市縣級農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)進行資本金注入。各地政府在落實這一政策措施時，不僅要在財政預(yù)算中明確作為農(nóng)業(yè)擔保基金的投入比例，還需規(guī)定資金投入逐年變動的計算方法和基金使用的權(quán)限等，形成政策性擔保機構(gòu)擔?；鹜度氲拈L效機制。對于政府主導(dǎo)或參與成立的信貸擔保機構(gòu)，可以采用擔保貼息、以獎代補等方式，鼓勵擔保機構(gòu)不斷增加注冊資本，并將其上繳的稅費以全額返還的形式增加擔?；?，從而不斷提高農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)的擔保能力。

農(nóng)業(yè)擔保成本高，收益低，風險相對較高，因此沒有一定的風險補償機制難以撬動擔保資源向農(nóng)業(yè)企業(yè)傾斜。大多數(shù)發(fā)達國家在擔保實踐中都建立了風險損失補償機制，對農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)進行再擔保和風險補償。如日本成立了農(nóng)業(yè)專項風險金補助制度，對各信用保證協(xié)會提交的涉農(nóng)擔保項目按比例承擔連帶賠償責任。［18］借鑒國際經(jīng)驗建立科學合理的風險補償機制，一方面，通過設(shè)立風險補償基金，確定每年允許擔保機構(gòu)虧損的最高額度或比例，在額度內(nèi)由補償基金給予補貼，超過額度虧損部分，由擔保機構(gòu)自行承擔；另一方面，加快組建省級和中央級再擔保機構(gòu)，逐步形成中央級擔保機構(gòu)對省級再擔保機構(gòu)、省級再擔保機構(gòu)對地市級擔保的分級再擔保運行模式，從根本上提升農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的擔保能力，為其全面兜底風險發(fā)揮應(yīng)有的功能和作用。

（二）鼓勵分類設(shè)計差異化擔保產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)信貸擔保的惠及面和支持效率

為滿足農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體多樣化、個性化的信貸需求，政府應(yīng)鼓勵擔保機構(gòu)根據(jù)信貸主體的特點對擔保產(chǎn)品進行分類設(shè)計，實施差異化的支持政策。首先，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟主體的不同，將信貸擔保分為農(nóng)戶類貸款、小微企業(yè)類貸款、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化類貸款、龍頭企業(yè)類貸款和農(nóng)村創(chuàng)業(yè)類貸款等五類。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，可將農(nóng)戶類貸款細分為從事特色經(jīng)濟作物種植的農(nóng)戶，從事糧食作物種植的農(nóng)戶，從事養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的農(nóng)戶，并對創(chuàng)業(yè)類貸款進一步劃分為“初創(chuàng)型”和“成長型”兩類。針對不同類型農(nóng)戶的特點，根據(jù)生產(chǎn)周期的不同靈活設(shè)定貸款期限，設(shè)計不同類型的擔保產(chǎn)品，并相應(yīng)規(guī)定不同的信貸流程和費用標準。其次，鼓勵擔保機構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)企業(yè)的信貸需求，結(jié)合其發(fā)展階段和前景，為其量身定做信貸擔保產(chǎn)品，提升農(nóng)業(yè)擔保的運作效果。再次，積極引導(dǎo)農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的擔保范圍，逐漸從流動資金擔保向生產(chǎn)性資金、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)等更廣的領(lǐng)域延伸，增大擔保的市場份額和業(yè)務(wù)量。

此外，還應(yīng)通過引導(dǎo)信貸擔保資金的流向，將擔保業(yè)務(wù)的展開與貫徹產(chǎn)業(yè)政策和調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)結(jié)合起來。在確定擔保項目和貸款發(fā)放對象的過程中，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)管理部門的地緣、人緣、技術(shù)和信息優(yōu)勢，由農(nóng)業(yè)管理部門對項目的科技含量、發(fā)展前景和市場風險進行評估，并結(jié)合農(nóng)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向，向擔保機構(gòu)推薦符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)業(yè)項目，提高政策支持的效率。

（三）引導(dǎo)探索可行的反擔保途徑，有效破解農(nóng)戶抵押品不足的困境

如前所述，農(nóng)業(yè)信貸擔保的反擔保措施受到農(nóng)戶有效抵押品不足的限制。因此，需積極引導(dǎo)擔保機構(gòu)探索可行的反擔保途徑，解決農(nóng)戶因缺乏抵押物而難以獲得擔保貸款的問題，這也是農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)的生存活力所在。農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)可以根據(jù)融資主體的不同因地制宜地嘗試保證、生產(chǎn)機器設(shè)備抵押、交通工具抵押、經(jīng)營權(quán)及有價單證質(zhì)押、存貨質(zhì)押、法定代表人個人財產(chǎn)抵押、公務(wù)員擔保、不動產(chǎn)抵押等反擔保措施。如，北京市農(nóng)業(yè)融資擔保有限公司通過“大型農(nóng)機購置融資擔?！苯鹑诋a(chǎn)品進行反擔保，將貸款購置的農(nóng)機作為抵押物；重慶農(nóng)業(yè)擔保有限公司推行的農(nóng)村“三權(quán)”（土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)和宅基地使用權(quán)）抵押融資擔保貸款模式和“四權(quán)”（農(nóng)村三權(quán)+生物資產(chǎn)）抵押融資委托貸款模式，值得借鑒和推廣。

（四）健全風險分擔合作機制，改變擔保機構(gòu)承擔全額風險的弱勢地位

農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)作用的發(fā)揮，很大程度上取決于金融機構(gòu)的認同與合作。建立擔保機構(gòu)與銀行之間“風險共擔、利益共享”的合作機制，是擔保機構(gòu)實現(xiàn)有效運營的前提。一方面，對于擔保機構(gòu)擔保的貸款，政府可以與銀行協(xié)商降低利率水平，并通過財政貼息等方式按比例補償銀行的利息損失。為促進金融機構(gòu)與擔保機構(gòu)加強合作，政府還應(yīng)將政策性貸款貼息資助的農(nóng)業(yè)項目適度向農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)傾斜。另一方面，構(gòu)筑由政府、擔保機構(gòu)和銀行三方面共同參與的對話平臺，促進相關(guān)利益主體之間的溝通交流。如政府定期組織舉辦“銀擔農(nóng)”洽談會等。目前，不少地區(qū)正在積極探索信貸擔保風險分擔的新模式。如安徽省從2014年起試點推進“4321”工程，即一旦發(fā)生代償，由承辦的政策性擔保機構(gòu)承擔40%，安徽省擔保集團承擔30%，銀行承擔20%，地方政府財政承擔10%，從而構(gòu)筑起更加公平和可持續(xù)的“銀政擔”合作新機制，取得了良好的成效，值得借鑒。

（五）推動擔保業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)擔保政策內(nèi)涵與商業(yè)價值的有效平衡

農(nóng)業(yè)信貸擔保業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，需要兼顧各類資本的訴求，充分發(fā)揮各類擔保機構(gòu)的優(yōu)勢，實現(xiàn)擔保資源和信貸資源的優(yōu)化配置。一方面，對政策性擔保機構(gòu)擔保業(yè)務(wù)的公益性和收益性給予適度的比例設(shè)計，通過政策導(dǎo)向與市場化相結(jié)合、扶微扶農(nóng)與創(chuàng)新發(fā)展相結(jié)合，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的最佳平衡。另一方面，鼓勵擔保機構(gòu)發(fā)揮業(yè)務(wù)特色，分層分類發(fā)展。政策性擔保機構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)政策性的扶持作用，其服務(wù)的目標群應(yīng)該是帶動輻射作用大的科技型、產(chǎn)業(yè)型農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作生產(chǎn)組織，以及服務(wù)于新農(nóng)村建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目等。其他擔保機構(gòu)則著眼于農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)的貸款擔保上，以避免由于業(yè)務(wù)對象重疊而引起的低效競爭。通過科學合理的制度設(shè)計，促進政策性擔保機構(gòu)與商業(yè)性擔保機構(gòu)職能的有機結(jié)合，既體現(xiàn)農(nóng)業(yè)擔保的政策內(nèi)涵，也兼顧擔保的商業(yè)價值。

（六）加強擔保機構(gòu)培訓平臺和人才隊伍建設(shè)，提高擔保機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平

農(nóng)業(yè)信貸擔保是個專業(yè)性很強的行業(yè)，涉及的擔保業(yè)務(wù)面更廣，擔保主體更為復(fù)雜，對人員素質(zhì)的要求也比較高。近年來，盡管各類農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，但懂農(nóng)業(yè)、懂金融、懂市場的專業(yè)人才短缺的問題比較突出，機構(gòu)工作人員大多來自財務(wù)或銀行部門，無法及時深入調(diào)查和把握企業(yè)、產(chǎn)業(yè)的運行風險，既不利于擔保業(yè)務(wù)的拓展，也不利于擔保機構(gòu)的風險防范。加強擔保機構(gòu)培訓平臺建設(shè)，強化擔保專業(yè)人才培訓，有利于更好地設(shè)計和開發(fā)擔保品種，促進擔保業(yè)的理念更新與創(chuàng)新能力的形成，提高擔保機構(gòu)的業(yè)務(wù)水平。農(nóng)業(yè)信貸擔保的人才隊伍建設(shè)要根據(jù)不同層級擔保機構(gòu)的特點和業(yè)務(wù)需要，堅持引進與培養(yǎng)相結(jié)合的原則。省級機構(gòu)要重點引進專業(yè)管理人才，開展適合農(nóng)業(yè)特點和地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求的信貸擔保產(chǎn)品設(shè)計和推廣服務(wù)；市縣擔保機構(gòu)的組織架構(gòu)和業(yè)務(wù)人員組成要接地氣，培養(yǎng)一支沉得下心、深得下身的信貸擔保隊伍。

（七）促進不同農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)之間開展合作，推動擔保業(yè)務(wù)的綜合效率最大化

受不同生產(chǎn)周期或銷售季節(jié)的影響，業(yè)務(wù)對象與擔保品種不同的農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)，其信貸主體的融資需求與資金周轉(zhuǎn)期存在差異，這為農(nóng)業(yè)信貸擔保機構(gòu)之間的業(yè)務(wù)合作提供了可能。通過促進同一層級的農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)之間的聯(lián)合，擔保機構(gòu)按照各自能力實行比例分保、收益共享和協(xié)同監(jiān)管，不僅能分散單一機構(gòu)獨自承擔風險的壓力，而且能有效提高擔?；鸬睦眯?。而不同層級農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)之間的聯(lián)合，應(yīng)由省級擔保機構(gòu)重點拓展批量業(yè)務(wù)，并與市縣擔保機構(gòu)開展分包、聯(lián)保，充分發(fā)揮擔保體系的綜合優(yōu)勢；市縣農(nóng)業(yè)擔保機構(gòu)則應(yīng)充分發(fā)揮其與農(nóng)戶距離最近、擔保業(yè)務(wù)管控最直接的優(yōu)勢，以此改變縣以下農(nóng)業(yè)擔保需求難以得到滿足的困境，逐步形成優(yōu)勢互補、上下聯(lián)動、資源共享的合作新機制，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供低成本、高效率的擔保服務(wù)，推動擔保業(yè)務(wù)綜合效率的最大化。

注釋：

（1）以擔?；馂樘K州市農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村合作經(jīng)濟組織發(fā)展生產(chǎn)所需貸款提供擔保，并對符合該市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的擔保項目給予擔保費用補貼和貸款貼息補貼。

（2）巨星擔保公司在金融機構(gòu)存入保證金，農(nóng)戶通過巨星集團引薦或者主動向金融機構(gòu)提出貸款申請，金融機構(gòu)向借款人發(fā)放的貸款直接轉(zhuǎn)入農(nóng)戶在巨星集團的賬戶，巨星集團向借款農(nóng)戶供給生豬飼養(yǎng)所需的飼料等，待生豬收購時，巨星集團直接將生豬貨款用于歸還金融機構(gòu)貸款本息，余下金額返還養(yǎng)殖戶，從而實現(xiàn)了貸款的發(fā)放和回收封閉運行。

（3）擔保杠桿系數(shù)和擔保放大倍數(shù)是衡量擔保公司運作效率的兩個重要指標。擔保杠桿系數(shù)=年內(nèi)企業(yè)通過擔保獲得的貸款額/擔保資金額。

（4）擔保放大系數(shù)=年末擔保責任余額/擔保資金額。

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（責任編輯吳曉妹）

F323．9

A

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國家自然科學基金項目“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展的模式、機制、需求及不同區(qū)域支持重點的選擇”（71273070）

劉志榮（1976—），女，湖南桃江人，博士，廣東金融學院副教授，主要研究方向：農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展理論與政策、中小企業(yè)發(fā)展。