深化事業(yè)單位改革中的若干問(wèn)題研究

俞賀楠

在全面深化事業(yè)單位改革的大背景下，事業(yè)單位改革主要有五個(gè)方面改革任務(wù)：一是財(cái)政與經(jīng)費(fèi)保障體制改革；二是編制管理改革；三是崗位設(shè)置管理改革；四是工資薪酬績(jī)效改革；五是社會(huì)保險(xiǎn)（當(dāng)前為養(yǎng)老保險(xiǎn)）改革。這五項(xiàng)任務(wù)可以大致分解到我國(guó)現(xiàn)有的三個(gè)部門(mén)工作中，比如，財(cái)政與經(jīng)費(fèi)保障體制改革主要由財(cái)政部門(mén)牽頭組織實(shí)施，編制管理改革主要由編制部門(mén)牽頭組織實(shí)施，而崗位設(shè)置管理改革、薪酬績(jī)效改革、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革則由人力資源和社會(huì)保障部門(mén)牽頭組織實(shí)施。

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同事業(yè)單位在改革過(guò)程中都遇到了一些問(wèn)題，有的是共性的問(wèn)題，有的是單位內(nèi)部具有差異性的問(wèn)題。本文在事業(yè)單位案例分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注事業(yè)單位在全面深化改革過(guò)程中的若干突出問(wèn)題，并提出改革的思路和對(duì)策建議。

一、深化事業(yè)單位改革中的若干問(wèn)題

（一）崗位管理主要問(wèn)題

第一，專(zhuān)業(yè)技術(shù)比例要求呈剛性與當(dāng)前事業(yè)單位實(shí)際需求相矛盾。目前，國(guó)家對(duì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位比例的要求是嚴(yán)格且剛性的，如何實(shí)現(xiàn)分類(lèi)設(shè)崗、科學(xué)設(shè)崗，以及如何優(yōu)化各行業(yè)崗位設(shè)置比例標(biāo)準(zhǔn)也是很多事業(yè)單位普遍關(guān)注的問(wèn)題。

第二，崗位設(shè)置的杠桿作用發(fā)揮尚不足。尤其在基層單位、偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的事業(yè)單位，“進(jìn)人難”“留人難”問(wèn)題仍然突出。目前，如何發(fā)揮崗位設(shè)置管理制度的杠桿作用，以更好促進(jìn)事業(yè)單位公益事業(yè)的均衡發(fā)展也成為一個(gè)難題。

第三，崗位設(shè)置管理尚存在“平均主義”。個(gè)別地區(qū)崗位設(shè)置呈現(xiàn)出“全市一盤(pán)棋”局面，尚不區(qū)分重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部門(mén)等，在全市進(jìn)行崗位設(shè)置總量控制，進(jìn)而影響到個(gè)別事業(yè)單位（如高校、醫(yī)院）的發(fā)展。

第四，崗位設(shè)置與人員聘用制度結(jié)合欠缺。事業(yè)單位內(nèi)部管理文件諸如“根據(jù)聘用崗位性質(zhì)和崗位職責(zé)要求，制定聘期工作目標(biāo)，作為續(xù)聘、晉級(jí)、降級(jí)、解聘和年度考核基本依據(jù)”等在實(shí)際操作中執(zhí)行力度不大，崗位設(shè)置與人員聘用制度結(jié)合欠缺。

第五，身份限制，編外人員權(quán)益缺乏保障。通過(guò)與部分事業(yè)單位編外人員訪談了解到，由于身份限制，編外人員與正式員工相比的待遇差異主要體現(xiàn)在工資收入、社會(huì)保險(xiǎn)、隱形福利（戶口、子女教育）、參加工會(huì)、晉升機(jī)會(huì)及其他福利等多個(gè)方面。

（二）薪酬績(jī)效主要問(wèn)題

第一，各類(lèi)事業(yè)單位資金支付壓力較大。此次改革增加了基本工資標(biāo)準(zhǔn)而又未增加財(cái)政撥款或沒(méi)有增加足夠的財(cái)政撥款，加之以前沒(méi)有參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的單位增加了大量單位繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)支出，資金支付壓力較大。

第二，差額撥款事業(yè)單位的核算方式尚存在問(wèn)題。尤其是高校和醫(yī)院，財(cái)政撥款方式仍然按照編制數(shù)撥付，而隨著事業(yè)發(fā)展，大量編外人員客觀存在，進(jìn)而加大了差額撥款事業(yè)單位工資支出的負(fù)擔(dān)和壓力。

第三，政策上限制了績(jī)效工資內(nèi)容的各項(xiàng)比例。雖然政策中關(guān)于績(jī)效工資有一定的浮動(dòng)比例，但各事業(yè)單位的績(jī)效工資額度則是由上級(jí)人力資源和社會(huì)保障部門(mén)每年核定為一個(gè)相對(duì)固定的額度，這種限制不利于事業(yè)單位改革和發(fā)展。

第四，績(jī)效工資難以有效體現(xiàn)個(gè)人工作成果價(jià)值。在很多已經(jīng)實(shí)施績(jī)效工資的事業(yè)單位中，通常根據(jù)職務(wù)級(jí)別確定的固定系數(shù)來(lái)發(fā)放績(jī)效工資，這種做法失去了績(jī)效工資的意義，也無(wú)法通過(guò)績(jī)效工資來(lái)有效體現(xiàn)個(gè)人的勞動(dòng)成果價(jià)值。

第五，績(jī)效工資的執(zhí)行情況差異化比較嚴(yán)重，競(jìng)爭(zhēng)力不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，事業(yè)單位績(jī)效工資存在差異化，很多單位都沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的激勵(lì)效果，加之現(xiàn)有政策也相對(duì)保守，這對(duì)于事業(yè)單位參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)較為不利。

（三）養(yǎng)老保險(xiǎn)主要問(wèn)題

第一，參保范圍的界定問(wèn)題。目前，事業(yè)單位編外用人的數(shù)量非常大，同時(shí)也存在大量空編，如果嚴(yán)格執(zhí)行人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部《關(guān)于貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定〉的通知》（人社部發(fā)〔2015〕28號(hào)），將給事業(yè)單位在參保人員的劃定方面帶來(lái)困難與問(wèn)題，可能造成單位內(nèi)部矛盾，甚至影響到社會(huì)和諧穩(wěn)定。

第二，繳費(fèi)基數(shù)與待遇差距問(wèn)題。繳費(fèi)基數(shù)的確定包括績(jī)效工資，而改革之后，事業(yè)單位在績(jī)效工資方面的浮動(dòng)將會(huì)很大，加之工資中的其他項(xiàng)目可能由于水平較低、限定規(guī)范從而影響到養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)，進(jìn)而影響到未來(lái)的養(yǎng)老待遇，造成事業(yè)單位內(nèi)部的待遇不公。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)如果不做實(shí)賬戶，空賬如何計(jì)息也是一個(gè)問(wèn)題，是否采用計(jì)賬利率也尚未明確。

第三，過(guò)渡期與待遇調(diào)整問(wèn)題。多個(gè)省市測(cè)算后發(fā)現(xiàn)，十年過(guò)渡期后養(yǎng)老金可能存在“斷崖式”風(fēng)險(xiǎn)，即過(guò)渡期的十年內(nèi)保證待遇水平不降，而十年后則可能出現(xiàn)由于個(gè)人賬戶積累不足、職業(yè)年金補(bǔ)充不足等帶來(lái)的待遇降低問(wèn)題。

第四，改革中的特殊群體。一是機(jī)關(guān)事業(yè)單位離休干部不納入此次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。二是編制外人員原則上參加企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)。三是十年過(guò)渡期后的人員，由于“中人”已經(jīng)確定了待遇不降低的原則，但過(guò)渡期后的人群可能面臨“斷崖式”風(fēng)險(xiǎn)。

第五，職業(yè)年金相關(guān)問(wèn)題。一是與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)類(lèi)似，事業(yè)單位職業(yè)年金同樣存在參保范圍的界定問(wèn)題、繳費(fèi)基數(shù)與待遇差距問(wèn)題、過(guò)渡期與待遇調(diào)整問(wèn)題、改革中的特殊群體問(wèn)題等。二是認(rèn)識(shí)上尚存在偏差，對(duì)職業(yè)年金制度不了解，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多事業(yè)單位對(duì)職業(yè)年金制度尚比較陌生，甚至有的事業(yè)單位人力資源部門(mén)負(fù)責(zé)人尚不知道國(guó)家已出臺(tái)相關(guān)政策，還有對(duì)職業(yè)年金持懷疑態(tài)度的，這些都是宣傳不到位帶來(lái)的問(wèn)題。三是經(jīng)辦管理相關(guān)問(wèn)題，據(jù)調(diào)研地區(qū)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)普遍反映，當(dāng)前地方各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)尚缺少專(zhuān)業(yè)人員從事職業(yè)年金的經(jīng)辦管理工作。

二、改革思路

（一）應(yīng)該注重處理好事業(yè)單位改革與市場(chǎng)的關(guān)系

總體上，對(duì)于事業(yè)單位的財(cái)政壓力問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)各單位的行業(yè)特征、市場(chǎng)化水平等，進(jìn)行對(duì)業(yè)務(wù)能力、業(yè)務(wù)方向、運(yùn)營(yíng)方式的改革。參與市場(chǎng)資源配置的單位，需要改進(jìn)自身生產(chǎn)力，提升自身市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力；具有專(zhuān)業(yè)性、壟斷性的單位，則需在改進(jìn)自身生產(chǎn)能力的同時(shí)，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度和改進(jìn)模式。改革的方向已經(jīng)明確，即：公益一類(lèi)事業(yè)單位強(qiáng)化公益性服務(wù)功能，進(jìn)而有限參與市場(chǎng)行為；公益二類(lèi)事業(yè)單位在保證從事公益性服務(wù)功能基礎(chǔ)上，可以根據(jù)本單位實(shí)際情況逐步參與到市場(chǎng)中，以保障單位內(nèi)部人員和經(jīng)費(fèi)；而轉(zhuǎn)企的事業(yè)單位應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)并參與市場(chǎng)行為，發(fā)揮其效率的最大化。

（二）制度設(shè)計(jì)需要考慮處理好公平與效率的關(guān)系

國(guó)家層面，任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)都需要考慮處理好公平與效率的關(guān)系問(wèn)題，同樣，對(duì)于任何機(jī)構(gòu)和組織，也都需要兼顧公平與效率后建立起科學(xué)、合理的內(nèi)部管理制度。對(duì)于事業(yè)單位而言，科學(xué)、合理的崗位管理制度、薪酬績(jī)效制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將有利于提高事業(yè)單位資源配置的效率。從國(guó)家頂層設(shè)計(jì)層面，事業(yè)單位改革更應(yīng)該突出公平與效率相結(jié)合的原則，以最大限度地推進(jìn)事業(yè)單位全面深化改革，應(yīng)對(duì)不同類(lèi)別事業(yè)單位在改革過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題，確保改革順利實(shí)施。

（三）事業(yè)單位改革的根本目標(biāo)在于提升內(nèi)部效率

全面深化事業(yè)單位改革，其根本目標(biāo)是增強(qiáng)事業(yè)單位活力，促進(jìn)其從事社會(huì)公益服務(wù)的水平和能力，而提升其內(nèi)部效率是關(guān)鍵。以事業(yè)單位薪酬制度為例，這項(xiàng)改革關(guān)系到能否明確事業(yè)單位功能定位和促進(jìn)事業(yè)單位良好發(fā)展的重大戰(zhàn)略目標(biāo)。目前，事業(yè)單位工資制度面臨著諸多復(fù)雜、多樣的問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，每個(gè)事業(yè)單位在改革過(guò)程中都遇到了一些問(wèn)題，有的是共性的問(wèn)題，有的是單位內(nèi)部具有差異性的問(wèn)題，只有各事業(yè)單位從提升其內(nèi)部效率出發(fā)，以上問(wèn)題的解決才有可能找到出路。

（四）深化事業(yè)單位改革中需加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)間協(xié)調(diào)

事業(yè)單位改革的實(shí)施涉及財(cái)政、編制、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)，加強(qiáng)多個(gè)部門(mén)之間的協(xié)調(diào)、合作尤為重要，處理好不同部門(mén)的分工、協(xié)作直接關(guān)系到全面深化我國(guó)事業(yè)單位改革的成效。為此，在深化事業(yè)單位改革中應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)部門(mén)之間協(xié)調(diào)關(guān)系。

三、對(duì)策建議

（一）重視案例研究，頂層設(shè)計(jì)需要“接地氣”

我國(guó)事業(yè)單位分類(lèi)改革正在進(jìn)行中，各事業(yè)單位分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，按照機(jī)構(gòu)職能、運(yùn)營(yíng)目的、運(yùn)營(yíng)手段等方式也都可以劃分為不同類(lèi)型，而不同類(lèi)型的事業(yè)單位對(duì)于崗位設(shè)置、人員配置、薪酬制度等都會(huì)有不同要求。為此，建議國(guó)家層面在進(jìn)行事業(yè)單位改革頂層設(shè)計(jì)時(shí)，注重考慮不同類(lèi)別事業(yè)單位的實(shí)際情況和問(wèn)題，尤其要重視案例研究工作，以便頂層設(shè)計(jì)可以更“接地氣”，整體推動(dòng)事業(yè)單位諸多方面的改革。

（二）科學(xué)設(shè)置崗位，暢通內(nèi)部晉升及流動(dòng)渠道

崗位管理改革方面，建議：一是科學(xué)優(yōu)化崗位設(shè)置比例標(biāo)準(zhǔn)；二是崗位設(shè)置管理向重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)部門(mén)傾斜；三是適當(dāng)擴(kuò)充事業(yè)單位自主決定權(quán)；四是加強(qiáng)人事管理政策的落實(shí)；五是事業(yè)單位內(nèi)部應(yīng)該注重崗位價(jià)值；六是深化改革，由編制審批轉(zhuǎn)為編制備案。

（三）加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，充分發(fā)揮績(jī)效工資的作用

薪酬績(jī)效改革方面，建議：一是通過(guò)事業(yè)單位自身業(yè)務(wù)改革增加收入來(lái)源；二是多部門(mén)配合保障基礎(chǔ)性公益機(jī)構(gòu)的財(cái)政來(lái)源；三是給予地方更多績(jī)效總量核定的自由度；四是不同性質(zhì)事業(yè)單位的工資總量應(yīng)采用不同核定計(jì)算方式；五是績(jī)效工資改革與績(jī)效考核體系有效銜接；六是督促各單位建立有效的績(jī)效考核辦法。

（四）保障制度并軌，助力事業(yè)單位改革的推進(jìn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方面，建議：一是進(jìn)一步合理界定參保范圍；二是區(qū)別考慮“老人”“中人”“新人”；三是事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身情況，采取相應(yīng)的職業(yè)年金過(guò)渡計(jì)劃，可以參考單位補(bǔ)貼法、提高繳費(fèi)基數(shù)法、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限法這三種過(guò)渡方案；四是進(jìn)一步明確事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)（含職業(yè)年金）單位繳費(fèi)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源；五是加強(qiáng)對(duì)職業(yè)年金的宣傳和監(jiān)管；六是加強(qiáng)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦管理工作。

（作者系中國(guó)勞動(dòng)保障科學(xué)研究院助理研究員，博士）