今年政府工作報告明確，從5月1日起，我國將全面實(shí)施“營改增”。至此，自1994年分稅制改革以來最重要的一次稅制改革即將全面落地。

5月1日開始的全面推開“營改增”試點(diǎn)，主要內(nèi)容是“雙擴(kuò)”：一是將試點(diǎn)范圍擴(kuò)到建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增值稅對貨物和服務(wù)的全覆蓋，試點(diǎn)完成后營業(yè)稅將退出歷史舞臺；二是將所有企業(yè)新增不動產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，比較完整地實(shí)現(xiàn)了規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。

2012年1月1日，我國在上海率先啟動“營改增”試點(diǎn)，隨后分批次、分行業(yè)向全國范圍推進(jìn)。到2014年6月，“營改增”試點(diǎn)已覆蓋全國，涉及行業(yè)包括交通運(yùn)輸業(yè)、郵政業(yè)、電信業(yè)以及七大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。今年5月1日，改革將攻下最后的堡壘，將建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)，至此，現(xiàn)行營業(yè)稅納稅人將全部改征增值稅。

不難發(fā)現(xiàn)，我國推進(jìn)“營改增”改革試點(diǎn)逐漸從地域性試點(diǎn)完全轉(zhuǎn)向了行業(yè)改革試點(diǎn)，這不僅有利于試點(diǎn)服務(wù)行業(yè)自身的快速發(fā)展，同時也能很好地解決稅收公平問題，避免按地區(qū)開展試點(diǎn)可能帶來的“政策洼地”效應(yīng)，繼而影響未參與試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)象出現(xiàn)。

一、準(zhǔn)備工作有條不紊

全面“營改增”的時間表明確出臺后，有關(guān)工作就緊鑼密鼓地展開。3月18日，國務(wù)院常務(wù)會議審議通過了全面推開“營改增”試點(diǎn)方案。3月24日，財政部、國家稅務(wù)總局向社會公布了《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)實(shí)施辦法》及相關(guān)配套文件。4月1日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就全面實(shí)施“營改增”到國家稅務(wù)總局、財政部考察并主持召開座談會，了解準(zhǔn)備進(jìn)展，做出工作部署。

據(jù)悉，財稅部門已經(jīng)進(jìn)入最后沖刺階段，目前既定的準(zhǔn)備工作已經(jīng)完成80%?！盃I改增”試點(diǎn)全面推開后，下一步相關(guān)部門將啟動增值稅立法，通過立法鞏固改革成果，確立比較規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度，稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題將伴隨立法的推進(jìn)得到解決。

4月12日，國家稅務(wù)總局副局長汪康在國新辦發(fā)布會上表示：“目前，各項準(zhǔn)備工作進(jìn)展順利，已完成了準(zhǔn)備工作量的80%?！备母锏呐涮孜募呀?jīng)出齊，征管的移交工作已基本結(jié)束，國稅、地稅1100萬戶征管資料移交工作已結(jié)束，70%的納稅人已經(jīng)在國稅辦理了稅務(wù)登記。此外，稅收征管信息系統(tǒng)涉及的12個軟件、106個模塊的改造升級工作已基本完成并進(jìn)入了聯(lián)調(diào)聯(lián)試，納稅人所需要的5月份發(fā)票量4億多份也如期發(fā)放各地?！凹{稅服務(wù)工作已妥善安排，因為這次涉及到國稅部門的戶管量大幅度增加，大體增加到30%至40%?！?/p>

“要啃硬骨頭。”財政部副部長史耀斌在國新辦的吹風(fēng)會上如此形容此次“營改增”，同樣，汪康也坦言“責(zé)任重大，任務(wù)繁重”。確實(shí)，此次新增試點(diǎn)的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)等四大行業(yè)涉及納稅人1100多萬戶，是原試點(diǎn)企業(yè)戶數(shù)的7倍還多，實(shí)現(xiàn)的營業(yè)稅占原營業(yè)稅總收入的比例約80%，試點(diǎn)企業(yè)的稅收規(guī)模超過19000億，改革涉及面更廣。同時，這四個業(yè)態(tài)更復(fù)雜、社會關(guān)注度高，是增值稅改革的難點(diǎn)。

二、插曲表明“營改增”任重道遠(yuǎn)

然而，隨著全面“營改增”的臨近，一些地方政府的稅收收入出現(xiàn)了非正常增長，4月18日，財政部和國稅總局公布《關(guān)于認(rèn)真做好全面推開“營改增”試點(diǎn)前稅收征管工作的通知》（以下簡稱“通知”），明確指出部分地方出現(xiàn)了營業(yè)稅、營業(yè)稅改征的增值稅等收入非正常增長的情況。這其中既有經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)、房地產(chǎn)業(yè)回升等原因，也有搞運(yùn)動式回溯性清稅，甚至弄虛作假收過頭稅等因素。

《通知》明確，“營改增”試點(diǎn)前發(fā)生的應(yīng)補(bǔ)繳稅款的，仍由原主管地稅部門追繳；至于地方收入增幅明顯異常的地區(qū)，在核算2016年央地增值稅分配時，對不合理部分將予以扣回。

這到底是怎么回事呢？原來這和地方政府的個人小算盤有關(guān)?！盃I改增”推開后，增值稅中央和地方分享比例將面臨調(diào)整，改革方案尚未最終出臺。

經(jīng)濟(jì)增速下行，地方財政收支平衡壓力加大。當(dāng)前收入“非正?！痹鲩L，主要是追繳以前欠稅，比如涵養(yǎng)稅源、減免稅政策等帶來的歷史上應(yīng)收未收部分。由于信息不對稱、過渡方案未公布，一些地方出于改革慣性，有抬高基數(shù)的沖動。營業(yè)稅改為增值稅，征管部門也從地稅轉(zhuǎn)到國稅，地稅部門選擇在試點(diǎn)前將歷史欠稅，或者出于涵養(yǎng)稅源應(yīng)征未征的稅收收上來，這種一次性的行為，對地方收入有好處。

1994年分稅制改革也曾遭遇類似現(xiàn)象。央地收入調(diào)整遵循“?；鶖?shù)、動存量”的原則，保證1993年地方收入這一基數(shù)，僅調(diào)整增量收入分配關(guān)系，地方政府抬高1993年收入基數(shù)的做法比較普遍。

可見，雖然全面“營改增”的前期準(zhǔn)備工作充分、周密，但如何讓“營改增”的改革紅利落到實(shí)處仍有不少工作要做。中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為：第一，加強(qiáng)國稅地稅合作；第二，新增不動產(chǎn)進(jìn)項稅額抵扣是“營改增”全面試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一，將大大減輕增值稅納稅人的稅收負(fù)擔(dān)。但是，不動產(chǎn)進(jìn)項稅額抵扣是過去沒有的事，風(fēng)險必須充分評估。特別是，新增部分才能抵扣，這對于存量部分就會構(gòu)成不公平，造成新企業(yè)比老企業(yè)在市場競爭中處于更有利的地位，帶來的是一種人為的非對稱式競爭。

三、全面“營改增”試點(diǎn)不是終點(diǎn)

此次全面推開“營改增”試點(diǎn)，是增值稅改革取得的階段性成果。財政部指出，現(xiàn)行增值稅制度還存在稅率檔次多、抵扣項目不完整、大量臨時過渡措施等問題。根據(jù)全國人大稅收法定的要求，下一步相關(guān)部門將啟動增值稅立法，最終，通過立法鞏固改革成果，確立比較規(guī)范的消費(fèi)型增值稅制度。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院教授胡怡建認(rèn)為全面“營改增””后還有以下內(nèi)容要做：一是擴(kuò)大征稅范圍，將服務(wù)業(yè)全面納入增值稅征收范圍，即全擴(kuò)圍；二是全抵扣，當(dāng)全面實(shí)行增值稅以后，我們應(yīng)該把包括不動產(chǎn)在內(nèi)的所有進(jìn)項一視同仁地納入抵扣范圍；三是全面建立進(jìn)口征稅、出口免稅和退免機(jī)制；四是統(tǒng)一稅率，現(xiàn)行“營改增”擴(kuò)圍為減少“營改增”對企業(yè)稅負(fù)變動影響，實(shí)行多檔稅率，而多稅率檔次不利于增值稅核算，所以“營改增”改制中最核心的問題是統(tǒng)一稅率；五是小規(guī)模企業(yè)免稅，根據(jù)統(tǒng)計，世界上70%以上的國家對小規(guī)模企業(yè)實(shí)行免稅，而不是簡易征稅，以利于減輕小型企業(yè)稅負(fù)；六是留抵退稅，我國現(xiàn)行增值稅當(dāng)銷項大于進(jìn)項時征稅，進(jìn)項大于銷項時留抵，這一政策和處理辦法不符合稅收權(quán)利義務(wù)對等原則，應(yīng)實(shí)行留抵退稅；七是清理優(yōu)惠，“營改增”后從穩(wěn)定企業(yè)稅負(fù)考慮，設(shè)有不少稅收優(yōu)惠政策，雖然適應(yīng)企業(yè)發(fā)展要求，但不利于增值稅中性，應(yīng)逐步取消產(chǎn)業(yè)性稅收優(yōu)惠，保留部分最終服務(wù)項目稅收優(yōu)惠；八是優(yōu)化管理，在稅收管理上，一方面要對增值稅和企業(yè)所得稅從分離管理轉(zhuǎn)向協(xié)同管理，另一方面由發(fā)票管理轉(zhuǎn)向發(fā)票和信息同步管理，以減輕增值稅納稅申報、征收成本。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員張斌表示，“營改增”之后還有四項工作要做：首先是繼續(xù)完善稅制，包括簡并稅率、逐步完善和規(guī)范增值稅優(yōu)惠政策，適時啟動增值稅立法；第二是把高檔消費(fèi)納入消費(fèi)稅征稅范圍；第三是增值稅在大規(guī)模減稅后的應(yīng)對措施，短期內(nèi)通過增加赤字應(yīng)對收入減少，中長期看要推進(jìn)直接稅改革提高直接稅比重、優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；第四是分成比例調(diào)整。

從目前大家的關(guān)注度和優(yōu)先級來講，完善稅制立法、統(tǒng)一稅率和調(diào)整分成比例的呼聲較高。

目前，中國18個稅種中，以法律形式存在的稅法只有三部。全國人大明確，要在2020年全面落實(shí)稅收法定原則。增值稅是我國第一大稅種，尤其在“營改增”試點(diǎn)全面推開后，地位更是舉足輕重，增值稅立法無疑備受各界關(guān)注。

目前我國增值稅征收依據(jù)是國務(wù)院1993年發(fā)布、2008年11月5日修訂的《增值稅暫行條例》。十二屆全國人大常委會公布的立法規(guī)劃中，增值稅法等若干單行稅法、稅收征管法（修改）被列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃第一類項目。

簡并稅率是增值稅立法首先要統(tǒng)籌考慮的問題?，F(xiàn)在增值稅率分四個檔次，17%、13%、11%、6%，與世界上100多個實(shí)行增值稅的國家相比，我國的稅率檔次較多，存在一定的稅收漏洞，也會帶來一些稅收管理上的復(fù)雜性。

史耀斌在國新辦發(fā)布會上表示：“肯定是要簡并的，但不是5月1日實(shí)行了增值稅全面改革以后就開始簡并稅率。要根據(jù)增值稅的運(yùn)行狀況，企業(yè)稅負(fù)的變化程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，在增值稅立法時統(tǒng)籌考慮?！?/p>

此外，增值稅中央和地方分成比例也是涉及央地關(guān)系改革的重大問題?，F(xiàn)在增值稅為中央地方共享稅，目前按中央75%、地方25%的比例分配。中央和地方收入劃分過渡方案征求意見稿顯示，增值稅或改為中央和地方五五分成。史耀斌表示：“增值稅分成問題，現(xiàn)在正在研究過程中，研究的總體原則是要保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定?！?/p>

中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心主任楊志勇認(rèn)為“營改增”之后，中央和地方稅收收入的重新劃分更加迫切。營業(yè)稅主要是地方稅，且在地方財政收入體系中舉足輕重?！盃I改增”試點(diǎn)初期將新增增值稅收入作為地方稅收入，較好地解決了地方財政收入問題。但是，隨著全面試點(diǎn)的進(jìn)行，其弊病就可能更加突出。全面“營改增”實(shí)施后增值稅收入屬于中央還是地方，主要看行業(yè)和業(yè)務(wù)?；凇盃I改增”仍處于試點(diǎn)階段的考慮，當(dāng)前的增值稅收入共享方案選擇也只能是與試點(diǎn)相匹配的過渡方案。無論是選擇什么樣的收入劃分比例，比如中央與地方按照5：5或者6：4分成，或者選擇其他的分成比例，最主要考慮的是支出責(zé)任與財力的匹配因素。分享比例的確定不能“鞭打快?！保荒芘で?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)實(shí)中，分享比例的確定，在很大程度上是維持中央和地方財力現(xiàn)狀的選擇，但也不排除財力的微調(diào)。共享稅只要共享比例是事先確定的，同樣具有很強(qiáng)的激勵功能。為了增強(qiáng)增值稅收入共享制度的激勵功能，共享比例一旦確定，就不宜經(jīng)常調(diào)整。

四、全面“營改增”深化了我們對“營改增”的認(rèn)識

“營改增”是黨中央、國務(wù)院立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)做出的一項重大決策。“營改增”之所以重要，是因為其涉及一系列利益關(guān)系的調(diào)整，將極大地影響各個利益體的利益及其利益格局。所以“營改增”已超越單純的稅制改革，成為一項影響深遠(yuǎn)的重要的體制改革。

（一）“營改增”涉及國家與企業(yè)的稅收關(guān)系

由于“營改增”，不但試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)外購材料、設(shè)備、服務(wù)進(jìn)項增值稅允許抵扣，避免與上游企業(yè)之間重復(fù)征稅，更為重要的是試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)開給下游增值一般納稅人增值稅發(fā)票允許抵扣，從而避免了產(chǎn)業(yè)鏈重復(fù)征稅；并在方案設(shè)計中除交通運(yùn)輸和租賃業(yè)外，將服務(wù)業(yè)增值稅稅率主要定在6%，低于工商業(yè)基本稅率17%，及低稅率13%，從而既減輕了服務(wù)業(yè)增值稅負(fù)擔(dān)，又減輕了產(chǎn)業(yè)鏈稅負(fù)，實(shí)現(xiàn)了國家減稅、企業(yè)減負(fù)的改革目的。2012年，部分地區(qū)試點(diǎn)納稅人減稅426.3億元，2013年全國推行納稅人減稅將提高到1200億元，隨著“營改增”行業(yè)擴(kuò)圍，減稅規(guī)模會進(jìn)一步上升。

（二）“營改增”涉及中央與地方的財政關(guān)系

由于營業(yè)稅為地方稅，而增值稅為中央與地方共享稅，為平衡和協(xié)調(diào)中央與地方財政利益關(guān)系，“營改增”后稅收歸屬采取了“一稅兩制”方式。工商業(yè)增值稅仍由中央與地方共享，而服務(wù)業(yè)增值稅仍視為地方稅歸地方所有。應(yīng)該說“一稅兩制”由于引發(fā)利益矛盾較小，是可行的現(xiàn)實(shí)選擇，但畢竟不是長遠(yuǎn)之計。為此，有建議將“營改增”后的“一稅兩制”改為“統(tǒng)一稅制”，將工商業(yè)和服務(wù)業(yè)增值稅并軌，并重新調(diào)整和劃定分享比例。但由于其只解決“營改增”引發(fā)的體制矛盾，并沒有解決現(xiàn)行分稅制固有體制矛盾，為此，樓繼偉表示，“營改增”一旦覆蓋全部地區(qū)全部行業(yè)，將倒逼財政體制改革，中央和地方分配關(guān)系怎么改，是擺在財稅部門面前的大題目，但絕不是簡單地調(diào)整中央與地方分享比例。

（三）“營改增”涉及國稅與地稅的權(quán)益關(guān)系

我國現(xiàn)行稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)分為國稅局和地稅局，由于營業(yè)稅為地方稅，由地稅局負(fù)責(zé)征管，而增值稅為中央與地方共享稅，由國稅局負(fù)責(zé)征管?！盃I改增”后，雖然體制上“一稅兩制”，但管理上統(tǒng)一由國稅局負(fù)責(zé)征管，從而有利于降低征管成本，提高征管效率，減少機(jī)構(gòu)摩擦。然而，營業(yè)稅畢竟是地方稅收入體系中的最大稅種，也是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收的最大稅種。失去對營業(yè)稅的征收和管理權(quán)限，除了征管上失去連續(xù)性外，對地稅局的沖擊也是可想而知的，地稅局的職能和存在理由也由此受到質(zhì)疑，從而將導(dǎo)致國、地稅機(jī)構(gòu)在設(shè)置上的重大改革。

（四）“營改增”涉及上下游企業(yè)價格博弈

對于試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)，“營改增”前開具營業(yè)稅發(fā)票，除交通運(yùn)輸企業(yè)外，下游企業(yè)取得發(fā)票均無法抵扣?！盃I改增”后，開具增值稅發(fā)票給下游企業(yè)，下游企業(yè)為增值稅一般納稅人時可作進(jìn)項稅抵扣。對于增值稅發(fā)票抵扣所帶來的減稅利益，自然會在上下游企業(yè)之間通過定價博弈來消化。上游企業(yè)力圖通過提高服務(wù)價格讓下游企業(yè)承擔(dān)，而下游企業(yè)也希望通過控制價格由上游企業(yè)承擔(dān)，最后結(jié)果必然是根據(jù)供求、在競爭中由上下游企業(yè)雙方共擔(dān)增稅損失和減稅利益。

（五）“營改增”涉及地區(qū)間利益競爭

一方面由于“營改增”采取了由上海先行先試、再部分地區(qū)擴(kuò)圍、再向全國推行的地區(qū)擴(kuò)圍戰(zhàn)略，使先行試點(diǎn)地區(qū)在試點(diǎn)期間形成了一定先發(fā)優(yōu)勢。其影響主要體現(xiàn)在：一是吸引非試點(diǎn)地區(qū)服務(wù)業(yè)務(wù)流向試點(diǎn)地區(qū)；二是吸引非試點(diǎn)地區(qū)服務(wù)企業(yè)到試點(diǎn)地區(qū)注冊。另一方面，“營改增”不但影響試點(diǎn)企業(yè)稅負(fù)，同時影響下游企業(yè)稅負(fù)，當(dāng)試點(diǎn)服務(wù)業(yè)為異地工商業(yè)提供服務(wù)時，試點(diǎn)服務(wù)企業(yè)開具的增值稅發(fā)票導(dǎo)致異地工商業(yè)減稅的同時，也相應(yīng)減少了異地地方財政收入。地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的差異，使“營改增”對企業(yè)的影響極其復(fù)雜。