水庫突發(fā)事件應(yīng)急保障體系研究

李紅梅

(新疆克孜爾水庫管理局，新疆 拜城　842313)

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運行管理

水庫突發(fā)事件應(yīng)急保障體系研究

李紅梅

(新疆克孜爾水庫管理局，新疆 拜城842313)

【摘要】突發(fā)事件應(yīng)急保障體系是水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案編制中的重要內(nèi)容。本文從應(yīng)急措施、運行機制和保障體系三個方面對建立健全水庫突發(fā)事件應(yīng)急保障體系進行了分析。在實際應(yīng)用中應(yīng)加強提高應(yīng)急保障體系的可行性和有效性。

【關(guān)鍵詞】水庫；應(yīng)急；保障體系

根據(jù)水利部2007年5月8日發(fā)布的《水庫大壩安全管理應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則(試行)》，為建立有效的突發(fā)事件應(yīng)急組織體系、高效實用的預(yù)測預(yù)警設(shè)施以及必要的應(yīng)急保障措施(包括人力、物資)等，本文主要從應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、可行性、有效性及可操作性等方面對應(yīng)急預(yù)案保障體系進行探討。

1應(yīng)急措施

應(yīng)急措施是突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、善后處理的具體實現(xiàn)方式，其目標(biāo)是避免或減少潛在生命、經(jīng)濟損失，降低社會與環(huán)境影響。所采取的應(yīng)急措施應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件性質(zhì)及可能造成的后果相適應(yīng)，當(dāng)有多種措施可供選擇時，應(yīng)當(dāng)按有利于最大程度保護公共安全的原則選擇。

按照實施的階段和目標(biāo)不同，可將水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急措施分為預(yù)防型、控制型和恢復(fù)型三類。

1.1預(yù)防型措施

預(yù)防型措施主要應(yīng)用于水庫日常運行管理中，在突發(fā)事件發(fā)生前實施，目的是提前發(fā)現(xiàn)事故征兆，以便及時采取控制性措施；或是在事前針對可能發(fā)生的突發(fā)事件采取規(guī)避與減輕后果的措施。主要包括安全監(jiān)測、風(fēng)險規(guī)劃。

a.安全監(jiān)測。安全監(jiān)測包括儀器監(jiān)測與人工巡視檢查，儀器監(jiān)測系統(tǒng)又包含水情監(jiān)測、工情監(jiān)測、閘門監(jiān)控、水質(zhì)監(jiān)測及報警等子系統(tǒng)。

水庫大壩突發(fā)事件發(fā)生前一般都會表現(xiàn)出某種征兆，如果能通過安全監(jiān)測提前發(fā)現(xiàn)，為控制性措施的實施或報警贏得最佳時機，對避免或延緩?fù)话l(fā)事件發(fā)生發(fā)展、特別是降低人員傷亡意義特別重大。近年來，我國發(fā)生的若干次潰壩事故均沒有造成人員傷亡，主要原因是在潰壩前的巡視檢查中發(fā)現(xiàn)了事故先兆，及時報警并組織人員進行了轉(zhuǎn)移。

b.風(fēng)險規(guī)劃。根據(jù)潰壩洪水淹沒風(fēng)險圖，對水庫下游社會經(jīng)濟發(fā)展布局進行規(guī)劃與管理，以降低潰壩可能造成的生命損失、經(jīng)濟損失以及對社會與環(huán)境的影響。

1.2控制型措施

控制型措施是在突發(fā)事件即將或者已經(jīng)發(fā)生時，為了控制事件發(fā)生、發(fā)展和減輕后果而采取的應(yīng)對措施，是應(yīng)急管理的關(guān)鍵措施，主要包括應(yīng)急搶險、應(yīng)急調(diào)度、警報發(fā)布及應(yīng)急轉(zhuǎn)移。

a.應(yīng)急搶險。及時有效的應(yīng)急搶險可能避免或者延緩?fù)话l(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展，為風(fēng)險人口應(yīng)急轉(zhuǎn)移贏得時間。應(yīng)急搶險方案選擇與突發(fā)事件的性質(zhì)有關(guān)，應(yīng)急搶險效果與專家技術(shù)指導(dǎo)、搶險物料的儲備調(diào)用、搶險隊伍的組成和訓(xùn)練素養(yǎng)等有關(guān)。

b.應(yīng)急調(diào)度。在應(yīng)急搶險的同時，還需要選擇合適的應(yīng)急調(diào)度方案，如控制水位調(diào)度、控制泄量調(diào)度、補償調(diào)度、指令調(diào)度方案等。

當(dāng)水庫正常運用時，采用當(dāng)?shù)胤姥床块T批準(zhǔn)的調(diào)度原則，即規(guī)則調(diào)度。當(dāng)大壩或泄輸水建筑物存在安全隱患或險情，需控制水庫水位運行時，采用控制水位調(diào)度方案。當(dāng)上游壩坡與近壩庫岸存在滑坡可能時，要求控制水位降落速度；或下游堤防存在險情或安全隱患、要求控制河道水位時，采用控制泄量調(diào)度方案。當(dāng)大壩或泄洪設(shè)施存在險情或安全隱患、下游堤防也存在險情或安全隱患時，采用補償調(diào)度方案。當(dāng)水庫遭遇超標(biāo)準(zhǔn)或特大洪水，上、下游災(zāi)情極其嚴重，有可能造成洪水漫壩或重要堤防漫堤；或工程出現(xiàn)嚴重險情并不斷發(fā)展或未見好轉(zhuǎn)，且根據(jù)洪水預(yù)報，庫水位有繼續(xù)上漲趨勢，有可能造成大壩潰決或重要堤防決口時，有關(guān)人員(如水庫管理人員以及當(dāng)?shù)馗骷壦姓鞴懿块T人員、防汛指揮部成員、政府首長等)和專家會聚集到水庫現(xiàn)場，現(xiàn)場分析水情、工情、閘門監(jiān)控、巡視檢查、上下游災(zāi)情、天氣預(yù)報、工程安全實時評價等資料，發(fā)出調(diào)度指令(應(yīng)急調(diào)度方案)，并根據(jù)水情、工情、災(zāi)情等發(fā)展變化實時修正調(diào)度指令。

c.警報發(fā)布。當(dāng)確定突發(fā)事件不可避免時，應(yīng)根據(jù)突發(fā)事件可能造成的后果的嚴重程度，提前發(fā)布警報，啟動相應(yīng)級別的應(yīng)急響應(yīng)，組織人員進行撤離轉(zhuǎn)移。警報分紅色、橙色、黃色和藍色，分別對應(yīng)后果Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較重)、Ⅴ級(一般)。

d.應(yīng)急轉(zhuǎn)移。應(yīng)急轉(zhuǎn)移是在洪水到達之前，按照事先擬定的轉(zhuǎn)移路線和避難場所，將風(fēng)險人口轉(zhuǎn)移至安全區(qū)域。

洪水風(fēng)險圖是應(yīng)急轉(zhuǎn)移的根本依據(jù)，根據(jù)風(fēng)險圖可知哪些區(qū)域處于潛在風(fēng)險之中，風(fēng)險區(qū)域的人口分布情況如何，結(jié)合周圍的地形、交通狀況等規(guī)劃逃生路線和避難場所。避難場所是指可容納避難居民且適宜建設(shè)避難場所的安全區(qū)域。避難場所的選擇要求其地勢相對較高，確保其不受洪水襲擊，盡量靠近公路和鐵路，以方便運送救災(zāi)物資。要考慮到避難場所的容量，保證其擁有的各種資源的數(shù)量能夠滿足災(zāi)民需求。

1.3恢復(fù)型措施

恢復(fù)型措施是指在控制型措施沒有達到預(yù)期目的時，為維持災(zāi)區(qū)社會秩序和保障災(zāi)民基本生活需求而采取的臨時性應(yīng)對措施，主要包括應(yīng)急救助、應(yīng)急征用、應(yīng)急管制。

a.應(yīng)急救助。水庫突發(fā)事件發(fā)生后，需要政府出面動用各種社會資源為受災(zāi)地區(qū)和應(yīng)急轉(zhuǎn)移的群眾提供應(yīng)急救助，包括為災(zāi)民提供食品、飲用水、被褥、活動板房、帳篷、洗漱用品等基本生活必需品；對傷員進行及時的救治；采取相應(yīng)的衛(wèi)生防疫措施，防止出現(xiàn)疫情；及時搶修損毀的道路和通信設(shè)備，保障物資運送與人員之間通信通暢。

b.應(yīng)急征用。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》，水庫大壩突發(fā)事件發(fā)生后，為應(yīng)急轉(zhuǎn)移和應(yīng)急救助需要，可以依法征用企事業(yè)單位、高層住宅等不受洪水危害的地方作為臨時避難場所以進行災(zāi)民的安置；征用車輛保障救災(zāi)物資和救援隊伍的運輸；征用救災(zāi)物資保障災(zāi)民的日常生活和救災(zāi)需要；調(diào)動相關(guān)組織和人員參與救災(zāi)等。在應(yīng)急處置過程中，個人與組織有依法提供社會協(xié)助的義務(wù)。

c.應(yīng)急管制。在水庫突發(fā)事件應(yīng)急處置過程中，政府可以暫時對正常的生活和生產(chǎn)加以必要限制，關(guān)閉或限制使用易受突發(fā)事件危害的場所，控制或限制容易導(dǎo)致危害擴大的公共場所活動。例如，可以要求相關(guān)企業(yè)加急生產(chǎn)救災(zāi)急需物資，并對重要商品規(guī)定限價；可以依法對洪水危險區(qū)域?qū)嵭薪鋰?；為保證道路暢通，可以實行交通管制等。

2運行機制

水庫大壩突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案在平時是一個計劃，在應(yīng)急處置時是行動指南，預(yù)案運行機制是周密計劃落實為有效行動的重要保障，按照“科學(xué)高效、規(guī)范有序”的原則，規(guī)范突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警、會商、預(yù)案啟動、指揮協(xié)調(diào)、搶險救援、服務(wù)保障、善后處理、信息發(fā)布等各個環(huán)節(jié)流程，明確水庫管理單位、政府及相關(guān)職能部門、涉及工礦企事業(yè)單位、公眾等在突發(fā)事件應(yīng)急處置中的職責(zé)及相互之間的關(guān)聯(lián)，見圖1。

圖1　預(yù)案運行流程示意圖

2.1預(yù)測與預(yù)警

“防范為主，防控結(jié)合”是應(yīng)對突發(fā)事件的基本原則。針對可能發(fā)生的水庫大壩突發(fā)事件，建立水庫突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，做到突發(fā)事件早發(fā)現(xiàn)、早報告，為應(yīng)急處置贏得足夠時間，在大多數(shù)情況下可以防止水庫突發(fā)事件演變?yōu)閻盒灾聻?zāi)事故，對降低生命損失尤其關(guān)鍵。

水庫突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)主要包括儀器監(jiān)測與人工巡視檢查兩方面。工程實踐證明，大量險情或工程事故是通過人工巡視檢查發(fā)現(xiàn)的。

參照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，依據(jù)后果嚴重程度，水庫突發(fā)事件預(yù)警級別分為四級，即Ⅰ級(特別嚴重)、Ⅱ級(嚴重)、Ⅲ級(較嚴重)和Ⅳ級(一般)，對應(yīng)報警信號依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。預(yù)警信息包括突發(fā)事件性質(zhì)、預(yù)警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項、應(yīng)對措施等，預(yù)警信息應(yīng)在規(guī)定的時間內(nèi)報告應(yīng)急指揮辦公室和指揮長，再確定是否發(fā)布，以及發(fā)布時機、對象、途徑、范圍。

預(yù)警信息一般以應(yīng)急指揮機構(gòu)名義發(fā)布，應(yīng)特別慎重。延誤發(fā)布會貽誤搶險和人員撤離時機，造成嚴重后果；但無效預(yù)警不僅會造成不必要的損失，還會造成思想上的麻痹，降低預(yù)案效力。

突發(fā)事件發(fā)生時常常伴隨惡劣條件(如暴雨、臺風(fēng)、地震)，因此，預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)中一般需要建立兩種以上的有效通信手段，以確保各類信息、指令能夠及時準(zhǔn)確地傳送至應(yīng)急組織體系中的相關(guān)部門和責(zé)任人。

報警設(shè)施除在水庫工程管理區(qū)內(nèi)設(shè)置外，還需要在突發(fā)事件可能影響范圍內(nèi)的村寨、社區(qū)、公共場所及野外有人活動的區(qū)域(如垂釣、野營場所)等地設(shè)置。通知人員撤離的報警信號需要事先約定，并通過演練讓公眾充分理解。

2.2應(yīng)急響應(yīng)

對應(yīng)水庫突發(fā)事件后果嚴重程度和預(yù)警級別，應(yīng)急響應(yīng)也分為四級，即Ⅰ級響應(yīng)、Ⅱ級響應(yīng)、Ⅲ級響應(yīng)和Ⅳ級響應(yīng)。

當(dāng)水庫突發(fā)事件預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)發(fā)出報警信號后，對應(yīng)紅色、橙色、黃色和藍色警報，由應(yīng)急指揮機構(gòu)直接或經(jīng)會商后在規(guī)定的時間內(nèi)啟動Ⅰ級響應(yīng)、Ⅱ級響應(yīng)、Ⅲ級響應(yīng)和Ⅳ級響應(yīng)，并宣布預(yù)案啟動。預(yù)案啟動后，應(yīng)急組織體系開始運轉(zhuǎn)，相關(guān)人員在規(guī)定的時間內(nèi)就位，應(yīng)急處置隨即展開；同時，向公眾發(fā)布預(yù)警信息，做好應(yīng)急撤離準(zhǔn)備。應(yīng)急響應(yīng)流程見圖2。

圖2　應(yīng)急響應(yīng)流程圖

當(dāng)突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生，或雖在發(fā)展過程中，但可能造成嚴重或特別嚴重后果，預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)發(fā)出Ⅰ級紅色警報或Ⅱ級橙色警報時，可直接啟動應(yīng)急響應(yīng)，否則應(yīng)在會商后決定是否啟動應(yīng)急響應(yīng)。

2.3應(yīng)急處置

應(yīng)急處置包括信息報告與發(fā)布、應(yīng)急調(diào)度、應(yīng)急搶險、應(yīng)急監(jiān)測、應(yīng)急轉(zhuǎn)移與安置等。

a.信息報告與發(fā)布。信息報告是自下而上通報與水庫突發(fā)事件相關(guān)的信息，包括水情、工情、險情、災(zāi)情等信息。應(yīng)急處置過程中，應(yīng)實時續(xù)報有關(guān)信息。

信息發(fā)布是面向社會和公眾的。事件發(fā)生后應(yīng)及時向社會和公眾發(fā)布簡要信息，隨后發(fā)布初步核實情況、政府應(yīng)對措施和公眾防范對策，并根據(jù)事件處置進程不斷發(fā)布后續(xù)信息。信息發(fā)布方式包括授權(quán)發(fā)布、散發(fā)新聞稿、組織報道、接受記者采訪、舉行新聞發(fā)布會等，發(fā)布途徑可以選擇電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)、手機短信等。

b.應(yīng)急調(diào)度。針對可能發(fā)生的突發(fā)事件，制定相應(yīng)的應(yīng)急調(diào)度方案，并確定應(yīng)急調(diào)度方案的調(diào)度權(quán)限和操作程序。在應(yīng)急調(diào)度過程中，應(yīng)根據(jù)水情、工情、險情及災(zāi)情變化情況，實時對調(diào)度方案進行調(diào)整。

c.應(yīng)急搶險。針對可能導(dǎo)致潰壩的突發(fā)事件，制定工程搶險預(yù)案，對搶險原則、搶險隊伍、搶險設(shè)備與物資等提出要求，并確定通知、調(diào)動搶險隊伍的方式以及時間與任務(wù)要求。工程搶險預(yù)案可以作為水庫突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的附件。

d.應(yīng)急監(jiān)測。應(yīng)急監(jiān)測包括儀器觀測和人工巡視檢查，是跟蹤事態(tài)發(fā)展、科學(xué)調(diào)整應(yīng)急措施的需要。應(yīng)根據(jù)工程特點和可能發(fā)生的突發(fā)事件，提出應(yīng)急監(jiān)測的要求。

e.應(yīng)急轉(zhuǎn)移與安置。當(dāng)突發(fā)事件可能導(dǎo)致潰壩或非常泄洪、采取應(yīng)急調(diào)度和應(yīng)急搶險措施仍無法控制事態(tài)發(fā)展時，為保障生命安全，需要對下游風(fēng)險人口實施應(yīng)急轉(zhuǎn)移。水污染等非工程安全類突發(fā)事件一般不需要進行應(yīng)急轉(zhuǎn)移。

人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移預(yù)案應(yīng)根據(jù)洪水淹沒范圍內(nèi)村寨與居民點分布、洪水演進速度、交通條件、安置點分布等擬定，分片確定轉(zhuǎn)移人員的數(shù)量、路線、交通方式、安置點、時間要求，并確定人員應(yīng)急轉(zhuǎn)移的組織方式。

對應(yīng)急轉(zhuǎn)移的人員應(yīng)進行臨時安置，解決居住、生活(食物、衣物)、醫(yī)療等基本生活需求。

2.4應(yīng)急結(jié)束

當(dāng)突發(fā)事件警報解除、風(fēng)險人口全部撤離并安置完畢、洪水消退、或水污染等風(fēng)險得到控制時，可宣布應(yīng)急結(jié)束。應(yīng)急結(jié)束指令一般由應(yīng)急指揮機構(gòu)發(fā)布。

3展望

在應(yīng)急預(yù)案編制中應(yīng)遵循“以人為本、生命至上”“分級負責(zé)、責(zé)任明晰”“預(yù)防為主、防控結(jié)合”“實用性、有效性”“可操作性”“動態(tài)管理”和“適時更新”的原則。通過實戰(zhàn)演練來檢驗應(yīng)急預(yù)案的可操作性，在真正遭遇突發(fā)事件時確保預(yù)案的有效運作，將突發(fā)事件損失降到最低，真正實現(xiàn)水庫安全保障能力。

在日常管理中需加強宣傳、培訓(xùn)和演練工作，應(yīng)組織公眾參與培訓(xùn)，加強對公眾宣傳，幫助公眾了解預(yù)案，提高配合應(yīng)急處置能力，以及避險、自救和呼救等技能；定期或不定期組織相關(guān)部門進行搶險救援隊伍的培訓(xùn)，熟悉掌握預(yù)案內(nèi)容，提高預(yù)案實施能力；在有條件的情況下，選擇若干風(fēng)險區(qū)域進行相關(guān)的應(yīng)急演練，演習(xí)應(yīng)當(dāng)要貼近實戰(zhàn)。演習(xí)應(yīng)包括以下內(nèi)容：啟動應(yīng)急組織體系、預(yù)警、報警、信息采集和分析、動員準(zhǔn)備、開進途中的交通調(diào)整和安全保障、處置能力、救援中的后勤保障、警戒計劃、開展現(xiàn)場處置工作的步驟和方法、演習(xí)結(jié)束后的轉(zhuǎn)移、評估總結(jié)、修改完善應(yīng)急預(yù)案等。演習(xí)結(jié)束后，要適時比照處置突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案和演習(xí)方案，對演習(xí)的各個環(huán)節(jié)和總體效果進行評估，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷修改完善演習(xí)方案，使之更符合實際和實戰(zhàn)要求。

參考文獻

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[2]莊德利,徐落實,龍智飛.小型水庫應(yīng)急預(yù)案淺談[J].水利建設(shè)與管理,2013(3).

Research on reservoir emergency security system

LI Hongmei

(XinjiangKizilReservoirAdministration,Baicheng842313,China)

Abstract:Emergency security system is an important content in the preparation of reservoir emergency contingency plan. In the paper, establishment and perfection of the reservoir emergency security system are analyzed from three aspects of emergency measures, operation mechanism and safeguard system. The feasibility and effectiveness of emergency security system should be reinforced and improved in practical application.

Key words:reservoir; emergency; security system

DOI:10.16617/j.cnki.11-5543/TK.2016.05.012

中圖分類號：TV513

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-8241(2016)05- 0037- 05