“限塑令”執(zhí)行偏差的表現(xiàn)及原因分析

蒲慶

摘 要：政策執(zhí)行是實現(xiàn)政策目標和解決政策問題的直接途徑，政策執(zhí)行偏差即指政策執(zhí)行與政策目標的背離。本文以“限塑令”這樣的環(huán)境公共政策執(zhí)行為例，探究總結(jié)了“限塑令”在執(zhí)行過程中存在的偏差表現(xiàn)，并運用史密斯公共政策執(zhí)行過程模型分析政策執(zhí)行偏差原因，以此得出對于我國環(huán)境政策的啟示，以期促進環(huán)境政策效用的更好發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：限塑令；政策執(zhí)行偏差；環(huán)境政策

“限塑令”是對以2007年12月發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》為核心的一系列限制塑料袋的政策規(guī)定的統(tǒng)稱，也是環(huán)境政策的重要內(nèi)容?！跋匏芰睢钡念C布，旨在通過價格機制、強制要求等手段來提升公民環(huán)保意識，從源頭上治理“白色污染”，倡導生態(tài)文明。“限塑令”執(zhí)行7年以來，政策過程存在嚴重的執(zhí)行偏差。

一、“限塑令”執(zhí)行偏差的表現(xiàn)

當前，我國“限塑令”執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為：第一，政策殘缺式執(zhí)行。根據(jù)“限塑令”執(zhí)行實際情況來看，政策執(zhí)行過程中嚴重忽視了集貿(mào)市場等零售場所的實施[1]。第二，政策執(zhí)行方式僵化?！跋匏芰睢痹趫?zhí)行過程中未能結(jié)合地區(qū)實際采用有效實施措施，只是簡單照搬國家政策。第三，政策象征式執(zhí)行?！跋匏芰睢币褜嵤?年之久，但實施情況未能達到預期目標，市場中仍存在生產(chǎn)、銷售不合格塑料袋的現(xiàn)象，群眾環(huán)保意識未能得以有效提升。第四，政策溢出效應明顯?！跋匏芰睢蓖菩幸詠?，在塑料袋使用和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，也出現(xiàn)了“劣幣”驅(qū)逐“良幣”的現(xiàn)象。通過塑料袋有償使用，商家將環(huán)境保護責任轉(zhuǎn)嫁給消費者，并從中獲取高額利潤。同時，消費者在付費使用后產(chǎn)生代償心理，消費理念未能得到根本改變[1]。

二、“限塑令”執(zhí)行偏差原因分析

美國政策科學家史密斯所提出的政策執(zhí)行過程模型對執(zhí)行具有良好的解釋力。該模型認為理想化的政策、執(zhí)行機關(guān)、目標群體和環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行的主要因素[2]。根據(jù)史密斯的過程模式，導致“限塑令”執(zhí)行偏差的原因可以做如下總結(jié)。

（一）政策本身缺乏科學合理性

科學合理的政策是公共政策有效執(zhí)行的前提。就“限塑令”來看，政策規(guī)定的是“限”而非“禁”，但缺乏對“限”的程度、衡量標準的說明，影響了政策明確性。另一方面，“限塑令”的頒布旨在通過價格機制來控制塑料購物袋的使用，但缺乏配套的財稅措施和監(jiān)管法規(guī)來輔助執(zhí)行，影響了政策效力的發(fā)揮[3]。

（二）政策執(zhí)行主體缺陷

政策執(zhí)行主體的素質(zhì)缺陷、管理缺陷和宣傳缺陷也會導致環(huán)境政策執(zhí)行的偏差。“限塑令”的施行，涉及到了工商、質(zhì)檢、物價等多個部門，在實際執(zhí)行過程中，權(quán)責分工的不明確和部門間缺乏協(xié)調(diào)和溝通，也使環(huán)境政策的執(zhí)行出現(xiàn)諸多偏差。加上對“限塑令”執(zhí)行宣傳和監(jiān)管的不到位，群眾環(huán)境意識得不到提升，“限塑令”難以得到根本落實。

（三）目標群體理念未改變

環(huán)境政策的執(zhí)行是一個主客體持續(xù)互動的過程。“限塑令”實施也需要良好的群眾基礎(chǔ)。消費者作為“限塑令”的目標群體，其環(huán)保意識的程度也直接影響了“限塑令”的實施效果?！跋匏芰睢钡臒o效宣傳或不宣傳，未使群眾理念得到根本的改變。

（四）政策執(zhí)行環(huán)境不配套

環(huán)境政策需要與其他政策措施相配套，形成一個穩(wěn)定、適宜的政策執(zhí)行環(huán)境，其中最主要的是政策執(zhí)行監(jiān)管體系?！跋匏芰睢眻?zhí)行7年以來，未能達到理想的效果，與有效的監(jiān)督機制的缺乏有著密切關(guān)系。甚至從某種程度上講，“限塑令”的監(jiān)督檢查尚還處于“真空”狀態(tài)[4]。

三、“限塑令”執(zhí)行偏差對于我國環(huán)境政策的啟示

（一）科學制定環(huán)境政策，提高環(huán)境政策自身的水平和質(zhì)量

政策的執(zhí)行的根本目的是為了維護公共利益，其本質(zhì)是社會價值或利益的權(quán)威分配。環(huán)境政策的制定須結(jié)合環(huán)境實際及經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，在制定過程中多方參與征集意見，提高環(huán)境政策的可操作性。同時注重環(huán)境政策的連續(xù)性和與其它配套措施間的統(tǒng)一性，以此來提高其自身的水平和質(zhì)量。

（二）提高環(huán)境政策執(zhí)行主體的認知水平和政策執(zhí)行能力

環(huán)境政策的執(zhí)行主體作用于環(huán)境政策執(zhí)行的整個過程和結(jié)果，是政策執(zhí)行的實踐者。環(huán)境政策執(zhí)行者的知識結(jié)構(gòu)、認知水平將直接關(guān)乎政策實質(zhì)的把握和政策實踐。首先，提升政策執(zhí)行隊伍專業(yè)素質(zhì)。同時，政策執(zhí)行者自身應加強政策學習，正確把握政策實質(zhì)。在政策執(zhí)行過程中，明確自身職責權(quán)限，提升政策執(zhí)行能力。

（三）加強環(huán)境政策宣傳，提高目標群體政策認同度，提升環(huán)保意識

政府在政策的制定執(zhí)行過程中，需引入更多的公開機制，及時、全面地公布相關(guān)信息，透明行政，促進社會參與行為，在社會監(jiān)督的同時，提高政策的認同度。在環(huán)境政策執(zhí)行過程中，政府應該將消費者環(huán)境教育納入全民教育體系，充分發(fā)揮現(xiàn)代傳播媒介以及輿論工具等的作用，讓公眾充分認識到其對公共環(huán)境的重要性，并通過環(huán)境講座、環(huán)保組織等來提升公眾的環(huán)保意識，引導公眾的綠色行為。

（四）建立健全環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)管體系，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

監(jiān)管體系的建立和完善是環(huán)境政策準確執(zhí)行的重要因素之一。健全的環(huán)境政策執(zhí)行監(jiān)管體系需要政府、社會的聯(lián)動，完善政府監(jiān)管機制，優(yōu)化社會監(jiān)管，完善社會監(jiān)督渠道[5]。政策執(zhí)行過程中更多地引入公開機制，及時公布相關(guān)信息，做到政策執(zhí)行的公開、透明化，接受社會監(jiān)督。

（作者單位：西南大學政治與公共管理學院）

參考文獻：

[1] 周娟，周志家. “限塑令”實施效果的差異性案例研究[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2009，03：4-7.

[2] 寧騷. 公共政策學[M].北京：高等教育出版社，2011：333-334.

[3] 楊文倩. 規(guī)制生活習俗類政策執(zhí)行效果分析及其啟示[D].浙江財經(jīng)大學，2015.

[4] 彭荔紅，劉婷婷. 從“限塑令”看我國環(huán)境公共政策的困境[J].生態(tài)經(jīng)濟（學術(shù)版），2012，02：370-373.

[5] 彭荔紅，劉婷婷. 從“限塑令”看我國環(huán)境公共政策的困境[J].生態(tài)經(jīng)濟（學術(shù)版），2012，02：370-373.