鄭州城建集團投資有限公司 薛松森
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以PPP模式推動城建投融資機制建設(shè)的相關(guān)研究
鄭州城建集團投資有限公司薛松森
摘 要:改革開放以后,我國經(jīng)濟迅速發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到社會的廣泛關(guān)注,也取得了巨大成就。但是由于國家財力有限,對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足,所以阻礙了城建事業(yè)的發(fā)展。因此,吸引民間資本的注入成為了業(yè)界的共識。民間資本要進入周期長、投入高、技術(shù)強的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),還需要政府的支持與合作。在此背景下,引入PPP模式對我國城建項目有重要意義。本文介紹了PPP模式的特點和分類,分析了PPP模式在我國城建投融資機制應(yīng)用中存在的問題及解決對策。
關(guān)鍵詞:PPP模式城建投融資機制研究
依靠國家財政資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),滿足城市需求,是許多國家于經(jīng)濟起步階段的做法。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,國家財政撥款無法滿足日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。20世紀70年代,西方國家轉(zhuǎn)變策略,放松了對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制,擴大資本來源,吸引民間資本,從而保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進行。改革開放以來,經(jīng)濟的發(fā)展促進了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),但是,政府投入的資金不足成為其發(fā)展的“瓶頸”[1]。在此情況下,我國當借鑒西方國家的建設(shè)經(jīng)驗,結(jié)合國情,引入PPP模式,吸引民間資本注入,促進城建投融資機制的發(fā)展。
1.1PPP模式定義
PPP模式是20世紀80年代源于英國的一種公私合作模式。廣義上是指政府與私人企業(yè)為了提供公共服務(wù)、產(chǎn)品而建立的合作伙伴關(guān)系;狹義上是一系列項目融資模式的總稱。PPP模式主要適用于一些大規(guī)模、穩(wěn)需求、明關(guān)系的項目之中,包括市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)項目及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護項目等。
1.2PPP模式特點
1.2.1權(quán)益分享
政府公共投資和社會資本的融入是PPP項目的兩個首要組成部分,也是PPP項目得以施行的基本標準。政府和私人部門在合作之時,就要確立科學合作的利潤調(diào)節(jié)機制,并以合理利潤、利益共享、風險共擔的標準對利益調(diào)節(jié)機制進行優(yōu)化,避免運營不當造成的資金損失或政府毀約現(xiàn)象的出現(xiàn)[2],確保雙方取得合理的投資回報。
1.2.2伙伴關(guān)系
政府和私人企業(yè)為了共同的目標和利益進行合作,服務(wù)于共同的項目,建立了密切的伙伴關(guān)系。PPP項目中的各參與方以法制環(huán)境下的“契約精神”為依據(jù)建立具有法律效力的伙伴關(guān)系,對各自的責任和權(quán)益進行明確規(guī)定和保護,這種平等協(xié)商的關(guān)系是PPP項目的基礎(chǔ)所在。
1.2.3風險分擔
投資是利益與風險并存的,同樣的,投資中的伙伴關(guān)系則意味著利益共享、風險分擔。風險分擔并不是雙方共同承擔風險,而是采用“最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔”的方式,為了最大限度地降低風險,由最善于應(yīng)對風險、規(guī)避風險機制較完善的一方承擔風險。建立高效的風險分擔機制,對各方承擔風險的內(nèi)容及范圍進行明確規(guī)定。
1.3PPP模式分類
PPP模式主要分為三類:外包類、特許經(jīng)營類和私有化,每一類之中又可以進行細分(具體如圖1)。
圖1 PPP模式分類
2.1缺乏專項法律法規(guī)
PPP模式已經(jīng)在我國應(yīng)用了較長的時間,但是目前尚沒有專項的法律法規(guī),即使有些法規(guī)的條款涉及了PPP模式,提出了相關(guān)建議,但并不是專項的、系統(tǒng)的PPP模式專業(yè)法律法規(guī)。另外,我國目前相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容主要是針對BOT提出的一些地方管理條例或規(guī)章制度,并未涉及PPP項目的內(nèi)容。
2.2政府處于城建主導地位
當前,政府在公共事業(yè)的發(fā)展扮演著直接投資者、經(jīng)營者和監(jiān)督者的角色,在城建項目的實施過程中極易出現(xiàn)職能的混淆,以“大哥”的身份自居,在公共設(shè)施建設(shè)中獨占鰲頭,占據(jù)主導地位,造成公司作業(yè)邊界混亂,不利于城市公共事業(yè)的發(fā)展。
2.3出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象
作為非營利目的的部門,政府系統(tǒng)沒有明確的績效評估體系。在自身運行和提供公共產(chǎn)品、服務(wù)期間存在交易成本,因此“政府失靈”的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外,政府官員除了公職人員,還是一個理性的經(jīng)濟人,有被利益吸引的可能。政府在進行公共產(chǎn)品投資時,也可能存在利益集團的“尋租現(xiàn)象”,造成公共設(shè)施建設(shè)的低效,給PPP模式的正常實施帶來不利影響[3]。
2.4私人部門融資困難
私人部門同其他投資主體不同,在融資上存在著困難,其原因一是私人部門自身的融資缺陷,二是風險分擔中的風險分配問題。私人部門在發(fā)展中缺少政策支持,經(jīng)濟獨立發(fā)展,出現(xiàn)了融資渠道窄、成本高、規(guī)模小等缺陷,阻礙融資的進行,使其參與城建項目的建設(shè)中處于不利地位,無法發(fā)揮自身的作用,體現(xiàn)不出參與的效果。另外,在城建項目中,PPP模式中的風險分配存在困難,原因在于政府和私人企業(yè)考慮的方式不同、關(guān)注點存在差異,談判中出現(xiàn)分歧,很難簽約,延長了時間,耗費了人力,過程中增加了交易的成本。
3.1完善相關(guān)法律機制
當前,法律的缺失是PPP模式艱難運行的主要原因。作為一項較長時間的協(xié)同聯(lián)系、利益與風險共擔的契約伙伴關(guān)系模式,PPP獲取社會資源的一個重要因素就是削弱政府方面的挑戰(zhàn)和困難,需要構(gòu)建一個平穩(wěn)且能預(yù)估的政策條件。這就要求對當前的法律法規(guī)進行整理與完善,建立相關(guān)的法律機制,對項目的運作準則和具體內(nèi)容進行明確,包括預(yù)算監(jiān)管、環(huán)節(jié)監(jiān)管、市場進入標準、業(yè)績評估、風險共擔等。作為城建項目的監(jiān)督者,政府要密切聯(lián)系具體情況,完善工程構(gòu)建的機制條件,吸引更多社會資本的投融資,實現(xiàn)參與的多元化。
3.2轉(zhuǎn)變政府角色定位
2010年,為促進民間投資,國務(wù)院頒布了“民間投資新36條”,鼓勵民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并明確了資本融入的基礎(chǔ)設(shè)施類型。拓寬了社會資本的投資范圍,在很大程度上提升了民間資本投資的積極性。但實際的操作情況并不樂觀,民間資本受到歧視,且遭遇不切實際的準入門檻,即使在PPP模式中,受到外資實力的影響,在選擇私人資本時會出現(xiàn)偏差,沒有從客觀方面進行考慮,導致原本是社會資本的機會也會留給外資,社會資本沒有受到重視,猶如給渴望融入的社會資本澆了一盆涼水,打消了社會資本投資PPP項目的意愿。作為項目參與者、管理者與監(jiān)督者的政府,應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色定位,摒棄原來的主導角色,放低姿態(tài),改變?yōu)楸O(jiān)督、指導與合作的角色,改革投融資體制,合理界定公私作業(yè)邊界。
3.3強化財政、風險監(jiān)管
PPP模式在確定之時,就會對投資形式、合作方的選擇、運作及補貼方式等進行規(guī)定,期間會牽涉預(yù)算監(jiān)管、政府債務(wù)監(jiān)管、財政監(jiān)管等,政府財政機關(guān)在監(jiān)管方面應(yīng)發(fā)揮重要作用,嚴格按照財稅制度,遵循透明、公允原則,對項目采買、預(yù)算監(jiān)管、價格調(diào)解制度等監(jiān)管形式進行研究,實現(xiàn)項目工程運營的規(guī)范化。另外,PPP項目的參與方一般在兩個及其以上,涉及利益的方面比較復(fù)雜,出現(xiàn)的風險類型比較多,風險的危害比較大,給參與方帶來不安全感,影響項目的運營。因此,需要監(jiān)管風險,建立風險應(yīng)急機制,力求從事前、事中、事后對城建項目的風險進行預(yù)防和處理,將風險降到最低甚至避免風險。
3.4增強基本理論探究
PPP模式是公私合作的模式,牽涉的范圍比較廣泛,內(nèi)容比較復(fù)雜。由于我國的PPP模式正處于應(yīng)用的重要階段,要對其具體內(nèi)容進行深入探究,研究該模式的理論,包括基礎(chǔ)理論、組織機構(gòu)、項目評估、項目監(jiān)管、合同文本、風險分擔及仲裁機制等,聯(lián)系國內(nèi)在實踐經(jīng)驗,形成一套系統(tǒng)的PPP模式理論。另外,還應(yīng)在探究基本理論的同時,建立專業(yè)的人才團隊,完善模式運作的機制條件和人才支持,建立技術(shù)足夠強的隊伍,完成模式的理論探究,促進PPP模式的高效應(yīng)用,提升以PPP模式促進城建投融資項目的效率。
3.5探究定價、收益問題
利益共享是PPP模式的一個特征,雖然政府對利益的關(guān)注度不高,但是,私人企業(yè)會在城建項目的投資中關(guān)注回報率問題。那么,如何確定定價策略,準確評估投資回報率,使城建項目的效益、民生需要與私人投資的利益實現(xiàn)平衡,是PPP模式在確定與規(guī)劃時需要著重考慮的問題。實現(xiàn)定價與收益的平衡發(fā)展,可以滿足公眾對城建項目的需求,同時也能為社會資本提供明晰的投資環(huán)境和投資效益,吸引更多的社會資本融入,促進PPP在城建項目中的科學運作,并實現(xiàn)PPP模式科學運作與社會資金協(xié)同操作的方式。
3.6做好項目示范宣傳
PPP模式目前正處于炙手可熱的階段,全球關(guān)注、中央力推、地方熱捧、資本駐足,PPP作為公私合作開放項目的模式被多方看好,存在較優(yōu)的實戰(zhàn)水平,可以在項目的選取、規(guī)劃、設(shè)計、運作等各方面進行良好運用,以實現(xiàn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和工作標準的完善。從國內(nèi)外的實踐來看,PPP模式也存在一些不足之處,在城建項目中采用PPP模式,主要是基于機制層面的規(guī)劃和考慮,在具體運作中要遵守合約規(guī)定。我國在實施過程中以國外實踐經(jīng)驗為參照,聯(lián)系我國的項目實踐和已有運作情況,進行城建項目的運作和監(jiān)管,在實踐中進行探索與總結(jié),盡最大努力構(gòu)建較為規(guī)范化的模式。
PPP模式自從引入我國以來,在城建項目方面發(fā)揮了重要的作用,已被用于許多項目的建設(shè)之中,最具代表性的是國家體育館“鳥巢”和北京地鐵四號線,其次還有襄樊市城市污水治理項目、南京長江二橋等。為該模式在我國的應(yīng)用提供了范例和依據(jù)。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展,城鎮(zhèn)化步伐的加快,我國中小城市及廣大的農(nóng)村地區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求仍舊比較大,在醫(yī)療衛(wèi)生、能源環(huán)保、交通、教育及其他許多方面還存在著缺口。因此,從未來的發(fā)展趨勢來看,PPP模式應(yīng)用范圍會出現(xiàn)延伸,除了用于大型城建項目之外,中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善,廣大農(nóng)村地區(qū)公共事業(yè)服務(wù)需求也是應(yīng)用的一個潛在市場。
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,城市建設(shè)項目的增加,使政府面臨嚴重的財政困難。為了保證城建的順利進行,借鑒西方國家的建設(shè)經(jīng)驗,引入了PPP模式。經(jīng)過城建項目建設(shè)的實踐,PPP模式對推進城建投融資機制的建立起著重要的作用,同時PPP模式在應(yīng)用中也存在著一些問題,包括缺乏相關(guān)法律法規(guī),在城建項目中政府仍處于主導地位,PPP運行過程中出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象及私人部門融資困難等,嚴重阻礙了城建項目的順利進行。需要國家制定完善的PPP法律法規(guī),政府部門在項目運行中轉(zhuǎn)變角色定位,項目參與各方強化財政與風險監(jiān)管,探究定價和收益的問題,同時還要增強基本理論的探究,從而建立一套完善的PPP項目應(yīng)用模式,促進城建投融資機制的完善。伴隨著經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的步伐,PPP模式在我國的應(yīng)用前景將更加廣闊。
參考文獻
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中圖分類號:F283
文獻標識碼:A
文章編號:2096-0298(2016)05(a)-091-02