高玉娟， 劉思源

(東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

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小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中政府行為研究

高玉娟， 劉思源

(東北林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150040)

摘要立足小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析政府“失當(dāng)”行為帶來(lái)的負(fù)面影響，提出推進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的對(duì)策，旨在通過(guò)政府行為的積極引導(dǎo)和支持，推動(dòng)小興安嶺特色生態(tài)旅游的快速發(fā)展，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞生態(tài)旅游；產(chǎn)業(yè)；發(fā)展；政府行為；小興安嶺

生態(tài)旅游是以獨(dú)特的自然景觀和人文景觀為觀光對(duì)象，以“回歸自然、追求原生態(tài)”為旅游體驗(yàn)訴求，倡導(dǎo)低耗能、環(huán)保的行為方式，在保護(hù)景觀不受損害的前提下為旅游地帶來(lái)收益的新型旅游發(fā)展方式[1]。生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)范圍可分為狹義的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)范圍和廣義的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)范圍。狹義的生態(tài)旅游范圍是從具體與生態(tài)旅游相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)來(lái)劃分的[2]。發(fā)展生態(tài)旅游是小興安嶺地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，需要政府有關(guān)職能部門的積極引導(dǎo)和大力支持。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，政府力量是一個(gè)非常重要的影響因素，任何產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型問(wèn)題都無(wú)法擺脫政府行為的影響，小興安嶺的生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型也包括其中。政府行為是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照相關(guān)的法律，對(duì)社會(huì)進(jìn)行的組織、管理等一系列活動(dòng)的總稱。對(duì)政府行為的深入研究有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。因此，筆者立足于小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，分析政府“失當(dāng)”行為帶來(lái)的負(fù)面影響，以期為小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供對(duì)策參考。

1小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

1.1小興安嶺簡(jiǎn)介黑龍江省森林覆蓋率較高，森林旅游資源豐富，大、小興安嶺、張廣才嶺三大山脈基本覆蓋全省。小興安嶺旅游產(chǎn)業(yè)起步于20世紀(jì)70年代末期，依托當(dāng)時(shí)小興安嶺林區(qū)豐富的森林和冰雪旅游資源，開(kāi)發(fā)建設(shè)了桃山、朗鄉(xiāng)、帶嶺和五營(yíng)等旅游區(qū)，開(kāi)展了狩獵、滑雪、滑冰、森林觀光、休閑旅游等森林旅游項(xiàng)目，使小興安嶺成為全省最早開(kāi)展旅游活動(dòng)的地區(qū)之一，并且在國(guó)內(nèi)外產(chǎn)生了一定程度的影響。小興安嶺縱貫伊春市全境，因此伊春市具有豐富的自然資源和旅游資源，是我國(guó)重要的國(guó)有林區(qū)，素有“紅松故鄉(xiāng)”和“中國(guó)林都”之稱。

1.2典型城市發(fā)展現(xiàn)狀以伊春市為例，2004～2013年旅游接待人數(shù)不斷增長(zhǎng)(表1)，旅游收入逐年增高，全市星級(jí)飯店18家(四星級(jí)1家，三星級(jí)6家，二星級(jí)10家，一星級(jí)1家)，基本滿足了旅客需求，但各項(xiàng)條件仍需改善；同時(shí)通過(guò)旅游宣傳促銷和市場(chǎng)開(kāi)拓活動(dòng)，全面展示了小興安嶺的特色旅游資源和產(chǎn)品，提高了小興安嶺旅游在國(guó)內(nèi)外的知名度和影響力，但推廣力度不足，仍需不斷加強(qiáng)。2008～2013年，伊春全市旅游項(xiàng)目年投資額由1.3億元增加到8.0億元,A級(jí)以上景區(qū)數(shù)量由18家增加到27家,旅行社由24家增加到43家，各類旅館由743家增長(zhǎng)到1 274家，游客人數(shù)、人均停留天數(shù)、旅游收入都得到了大幅度的提升，旅游業(yè)各類指標(biāo)均增長(zhǎng)1～3倍。伴隨著伊春城市名氣的提升，旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)有了很大發(fā)展。

圖1　2004～2013年伊春市接待旅客量Fig. 1　Passengers in Yichun City from 2004 to 2013

2政府“失當(dāng)”行為對(duì)小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)造成的負(fù)面影響

2.1政府管理體制失當(dāng)長(zhǎng)期以來(lái)，伊春市旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展管理體制是政企合一，這就使得生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入了更多的行政色彩，壟斷性指揮模式將地域限制得過(guò)嚴(yán)，使得很多旅游企業(yè)和旅游項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)力減弱，無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。此外，政府還利用傾斜性政策扶植大型旅游集團(tuán)，使得中小型旅游企業(yè)的發(fā)展空間變小，生存環(huán)境愈發(fā)惡劣，發(fā)展舉步維艱，失去了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，導(dǎo)致了市場(chǎng)化生態(tài)系統(tǒng)的惡性循環(huán)發(fā)展，從而扼殺了當(dāng)?shù)芈糜问袌?chǎng)的自我調(diào)節(jié)和良性競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，塊狀分割、多頭管理使旅游行政管理問(wèn)題突出，例如，“風(fēng)景名勝區(qū)”歸屬于建設(shè)部門，“森林公園”歸屬于林業(yè)部門，“自然保護(hù)區(qū)”歸屬于環(huán)保部門。職能劃分混亂，權(quán)責(zé)不清體制，既不利于行政區(qū)內(nèi)各部門之間的協(xié)調(diào)，又破壞了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)自身的完整性以及其產(chǎn)業(yè)鏈上不同主體之間的聯(lián)系，使得小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展無(wú)法得到有效改善。

2.2小興安嶺生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)管理欠妥以小興安嶺的腹地伊春市為例，該市森林生態(tài)旅游資源十分豐富、景區(qū)數(shù)量眾多，但森林生態(tài)旅游開(kāi)發(fā)初期都是由各行政縣、區(qū)和企業(yè)自行分散進(jìn)行的，缺乏統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃，更缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃，致使景區(qū)建設(shè)的初期缺乏宏觀整合力度，大多數(shù)景區(qū)規(guī)模相對(duì)較小，影響力不高，同質(zhì)化現(xiàn)象十分嚴(yán)重。政府投資能力有限、景區(qū)建設(shè)分散，以及景區(qū)管理者和改造者決策不慎重，造成了大量低水平的重復(fù)建設(shè)；同時(shí)，生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)建設(shè)前期，一部分投資者以較少投資獲得了很多資源的現(xiàn)象，制約了高品質(zhì)生態(tài)旅游景區(qū)的建設(shè)，使生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)成為空談。

2.3政府過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益最大化政府沒(méi)有從根本上認(rèn)識(shí)到小興安嶺發(fā)展生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)不僅僅是為了轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，而是通過(guò)該產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)去獲得更加良好的社會(huì)效應(yīng)和更加穩(wěn)定的生態(tài)功效。

生態(tài)旅游資源既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，也有非經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而目前地方政府內(nèi)大多數(shù)的管理者往往片面地夸大了生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，忽略了生態(tài)效應(yīng)會(huì)帶來(lái)更大的收益，單純地以開(kāi)發(fā)為主，過(guò)分追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將旅游資源經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的目標(biāo)最大化，這種失衡行為很容易形成對(duì)旅游資源開(kāi)發(fā)的短期行為，造成“建設(shè)性破壞”，既不利于獲取最大化的經(jīng)濟(jì)效益，還將對(duì)生態(tài)環(huán)境造成不可逆的傷害與惡性影響。

2.4生態(tài)旅游公共服務(wù)設(shè)施設(shè)備不足首先是旅游交通設(shè)施不足，伊春市以交通為主體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后，尤其是景區(qū)景點(diǎn)之間的交通聯(lián)系有的還存在較多問(wèn)題，砂石路、道路窄、服務(wù)條件差、距離遠(yuǎn)，這些都成為提高游客滿意率的重要制約因素。林都機(jī)場(chǎng)開(kāi)通后的運(yùn)營(yíng)、伊綏高速公路建設(shè)以及小興安嶺直通省外鐵路等旅游交通服務(wù)還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。其次是旅游住宿設(shè)施，伊春市現(xiàn)有賓館數(shù)量有限，接待能力有限，一旦出現(xiàn)旅客大面積集中游覽景區(qū)，就會(huì)出現(xiàn)住宿短缺的問(wèn)題，并且相關(guān)的服務(wù)行業(yè)缺乏相應(yīng)的生態(tài)旅游概念的服務(wù)意識(shí)，致使整體接待水平不高。最后旅游區(qū)配套設(shè)施不健全，如給水排水、垃圾及污水處理等基礎(chǔ)生態(tài)設(shè)施還沒(méi)有全面完善，缺乏對(duì)森林生態(tài)景區(qū)內(nèi)生活污染的有效治理設(shè)施。

3推動(dòng)小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中政府行為完善的對(duì)策

3.1政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)協(xié)同運(yùn)作政府主導(dǎo)是運(yùn)用政府的行政體制力量在一段時(shí)間內(nèi)迅速動(dòng)員其所掌握的各種資源，集中加快對(duì)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的建設(shè)，形成巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模與產(chǎn)品供給合力，從而促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)快速地發(fā)展。但是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是政府主導(dǎo)并非政府主宰，不是政府“一手抓”的集權(quán)模式，而是通過(guò)一定的行政干預(yù)，刺激市場(chǎng)，發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與市場(chǎng)主導(dǎo)協(xié)同運(yùn)作的新局面。

3.2明確劃分各行政部門的權(quán)責(zé)范圍合理的行政職能分配，有利于政府內(nèi)部的正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)。政府行政權(quán)力劃分的混亂，導(dǎo)致了小興安嶺混亂的監(jiān)管體系。一旦出現(xiàn)工作中的失誤，就會(huì)出現(xiàn)行政部門間的推諉、扯皮現(xiàn)象，進(jìn)而使小興安嶺的管理會(huì)陷入惡性發(fā)展。所以，政府應(yīng)當(dāng)明確劃分各行政部門的權(quán)責(zé)范圍，避免產(chǎn)生一事多管的畸形管理體系，形成有序的行政管理體制。

3.3建立旅游宣傳平臺(tái)，打造生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)品牌政府在打造生產(chǎn)旅游產(chǎn)業(yè)特色品牌過(guò)程中應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)資源，建立起小興安嶺旅游宣傳平臺(tái)，如可以促進(jìn)伊春旅游網(wǎng)與其他個(gè)大門戶網(wǎng)站合作，向外界展示小興安嶺的特色生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)；還可以通過(guò)報(bào)紙、電視、手機(jī)移動(dòng)終端像用戶推送旅游信息，讓更多的人了解小興安嶺，激發(fā)游客熱情；還應(yīng)當(dāng)積極參加國(guó)內(nèi)外各種展交會(huì)，向世界介紹小興安嶺，打造小興安嶺生態(tài)旅游的名片。

3.4加大財(cái)政資金的定向投入，推動(dòng)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展小興安嶺的建設(shè)面臨著資金有限，建設(shè)力量分散，不能形成集中化產(chǎn)業(yè)規(guī)模的問(wèn)題，所以，在加大政府財(cái)政資金的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有重點(diǎn)、有選擇地定向投入資金。例如，先發(fā)展一些地理位置接近、規(guī)模一定的風(fēng)景區(qū)，使其形成集中化產(chǎn)業(yè)規(guī)模，以促進(jìn)資金迅速回流，然后通過(guò)回流資金集中發(fā)展相對(duì)特色的區(qū)域，推動(dòng)特色生態(tài)旅游的快速發(fā)展，進(jìn)而全面推動(dòng)小興安嶺地區(qū)的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

3.5完善與生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)我國(guó)還沒(méi)有針對(duì)生態(tài)旅游制定的專門法律規(guī)定，現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)法中雖涉及部分相關(guān)條文，但并不能全面有效地解決生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的各式問(wèn)題，所以加強(qiáng)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的還應(yīng)該完善現(xiàn)有的生態(tài)旅游法律法規(guī)體系?？赏ㄟ^(guò)以下途徑實(shí)現(xiàn)小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)的完善：第一，借鑒生態(tài)旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)提高國(guó)家級(jí)旅游立法的層次，制訂專門的《生態(tài)旅游法》。第二，參考國(guó)內(nèi)生態(tài)旅游發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合小興安嶺實(shí)際，完善小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的地方性法律法規(guī)及旅游景點(diǎn)生態(tài)旅游的配套規(guī)定。

3.6完善公共服務(wù)基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)首先，以旅游交通、住宿接待為主的旅游基礎(chǔ)設(shè)施不健全制約了小興安嶺生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展。小興安嶺伊春自然保護(hù)區(qū)旅游開(kāi)發(fā)起步較早，但建設(shè)分散，有些旅游景區(qū)景點(diǎn)、服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；雖然省道眾多，交通相對(duì)較為便利，但遠(yuǎn)程直接進(jìn)入伊春的航空并不完善；賓館的接待能力有限，提供的服務(wù)水平也有待提高。所以，政府應(yīng)當(dāng)加大資源調(diào)動(dòng)的力度，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入力度，加快發(fā)展小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的各項(xiàng)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)，加大對(duì)相關(guān)服務(wù)行業(yè)的政策扶植，提高生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的接待能力。

其次，生態(tài)設(shè)施的建設(shè)與完善是生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)

鍵環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)引入低耗能、可恢復(fù)、可持續(xù)的生態(tài)旅游配套設(shè)施，如景區(qū)垃圾的回收再處理設(shè)施，景區(qū)的生態(tài)恢復(fù)設(shè)施等。

3.7培養(yǎng)專業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍，提升服務(wù)質(zhì)量高度重視人力資源開(kāi)發(fā)與管理,培養(yǎng)高素質(zhì)的專業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍，是小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。政府部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到缺乏專業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)人才是制約小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素之一，在各方面給予適當(dāng)?shù)闹С?，提高?duì)旅游人力資源的開(kāi)發(fā)意識(shí)，優(yōu)化與高校的旅游人才培養(yǎng)方式，出臺(tái)更加有效的配置政策，吸引更多的旅游產(chǎn)業(yè)專業(yè)人才進(jìn)入旅游行業(yè)相關(guān)企事業(yè)單位工作。同時(shí)，政府可以組織小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)相關(guān)的從業(yè)人員進(jìn)行在崗培訓(xùn)，更深入了解小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，提高在崗工作人員自身素質(zhì)。最為重要的是，完善已建立的旅游教育體系，加強(qiáng)與合作高校的交流，為小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的高素質(zhì)、高層次人才和緊缺人才的培養(yǎng)搭建良好的平臺(tái)，不斷提升小興安嶺生態(tài)旅游的服務(wù)質(zhì)量，吸引更多的游客，促進(jìn)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.8鼓勵(lì)社區(qū)參與，增強(qiáng)居民的生態(tài)意識(shí)生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展必然伴隨著利益的產(chǎn)生，但也是以消耗資源地的自然資源為代價(jià)的。資源地的社區(qū)居民是重要的生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的利益相關(guān)者，也是利益的既得者和損失的承受者[3]。伊春市政府在開(kāi)發(fā)生態(tài)旅游的同時(shí)，一定要考慮到社區(qū)居民的相關(guān)利益，正確處理好相關(guān)部門、旅游企業(yè)與當(dāng)?shù)鼐用裨谏鷳B(tài)旅游開(kāi)發(fā)中的產(chǎn)生的相應(yīng)矛盾。并且，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)及居民一些扶植性政策，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和創(chuàng)業(yè)，鼓勵(lì)居民參與小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展建設(shè)。同時(shí)，也應(yīng)該組織相應(yīng)的宣傳活動(dòng)，增強(qiáng)居民的生態(tài)意識(shí)，使其自覺(jué)保護(hù)小興安嶺自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境。

生態(tài)旅游并非固定、靜止的模式，而是一個(gè)向著可持續(xù)方向逐步邁進(jìn)的發(fā)展過(guò)程。小興安嶺生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整政府方向，發(fā)揮政府行為的積極作用，才能更好地實(shí)現(xiàn)小興安嶺生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

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Government Behavior in Eco-tourism Industry Transformation of Xiaoxing′an Mountain

GAO Yu-juan, LIU Si-yuan

(School of Economics and Management, Northeast Forestry University, Harbin, Heilongjiang 150040)

AbstractBased on the development status of eco-tourism industry of Xiaoxing′an Mountain, negative effects brought by government inappropriate action were analyzed. Countermeasures were put forward to promote the development of ecotourism industry. Through the active guidance and support of government behavior, rapid development of characteristic ecotourism was promoted in Xiaoxing′an Mountain, so as to better realize the transformation of ecotourism industry in Xiaoxing′an Mountain.

Key wordsEco-tourism; Industry; Development; Government behavior; Xiaoxing′an Mountain

基金項(xiàng)目黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“五大規(guī)劃”系列專題項(xiàng)目(14B121)。

作者簡(jiǎn)介高玉娟(1969- )，女，黑龍江慶安人，教授，博士，從事人力公共資源管理和公共環(huán)境資源管理研究。

收稿日期2016-02-04

中圖分類號(hào)S-9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)08-262-02