新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的湖南省行政區(qū)劃調(diào)整

劉青林

摘要：城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力，它承載著一國或一地區(qū)現(xiàn)代化任務(wù)的重要使命。伴隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，地方行政區(qū)劃調(diào)整也隨之發(fā)生。本文首先闡述了新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃調(diào)整的良性互動(dòng)機(jī)制；接著對不當(dāng)?shù)男姓^(qū)劃調(diào)整對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所帶來的“假性城鎮(zhèn)化”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理、文化及心理以及資源配置等問題進(jìn)行了分析；最后，比較有益結(jié)果和不當(dāng)調(diào)整產(chǎn)生的負(fù)面影響而得出幾點(diǎn)啟示。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；行政區(qū)劃調(diào)整

一、新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃調(diào)整的良性互動(dòng)機(jī)理

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)作為引領(lǐng)我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，對城市?jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提出了新要求，而行政區(qū)劃作為政府管理的基本組織方式，其合理調(diào)整助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性互動(dòng)與發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供必要支持。行政區(qū)劃調(diào)整為城鎮(zhèn)發(fā)展擴(kuò)展了新空間，不僅拓展了地域空間，也擴(kuò)展了權(quán)力空間；而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展為行政區(qū)劃調(diào)整改革注入新的內(nèi)容。行政區(qū)劃在一定意義上是國家權(quán)益的地方配置或空間安排，也是實(shí)現(xiàn)地方有效治理、協(xié)調(diào)或重組區(qū)域利益的重要手段和法理路徑，是建立在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的上層建筑。新型城鎮(zhèn)化是與構(gòu)建和諧社會(huì)、資源節(jié)約型社會(huì)、環(huán)境友好型社會(huì)相統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化新格局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。

二、行政區(qū)劃調(diào)整不當(dāng)對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的負(fù)面問題分析

行政區(qū)劃調(diào)整對新型城鎮(zhèn)化的運(yùn)行與發(fā)展能產(chǎn)生許多有益的效果，比如加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度、提高城鎮(zhèn)化運(yùn)行效率等。但在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中存在著一些制度缺失或?qū)嵺`方式的失誤會(huì)影響新型城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展通道，進(jìn)而對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來負(fù)面影響。主要問題表現(xiàn)在整片農(nóng)村的劃入會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)上的“假性城鎮(zhèn)化”問題；地方政府面臨管理成本上升等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理問題；歷史文化及社會(huì)心理認(rèn)知問題；產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源配置等方面的問題。

（一）整片農(nóng)村的劃入會(huì)導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)上的假性城鎮(zhèn)化問題

城鎮(zhèn)化的最終目的是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口進(jìn)入城鎮(zhèn)后與城鎮(zhèn)人口享有同等的待遇，但由于實(shí)行“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”政策以來，很多地方政府單純的為提高城鎮(zhèn)化率盲目追求縣改市、縣改區(qū)，沖擊了地方以縣制為主要特色的傳統(tǒng)行政管理系統(tǒng)，造成很多縣市出現(xiàn)市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城鎮(zhèn)化率虛高，城郊比例失調(diào)，城鄉(xiāng)概念模糊等“假性城鎮(zhèn)化”問題，形成形形色色的“空城”現(xiàn)象。

（二）地方政府面臨管理成本上升等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理問題

以縣改區(qū)、縣改市等為主導(dǎo)的行政區(qū)劃調(diào)整必然伴隨著地方政府的行政機(jī)關(guān)調(diào)整和改變，也就是說需要擴(kuò)張行政機(jī)關(guān)數(shù)、增加行政人員以及做出政府工作人員調(diào)配、行政職別設(shè)置的調(diào)整，這大大增加了行政成本。同時(shí)，行政區(qū)劃調(diào)整會(huì)使部分行政職權(quán)變更，先前具有自主決策權(quán)的政府機(jī)構(gòu)成為調(diào)整后所在地相應(yīng)機(jī)構(gòu)的分支或派出機(jī)關(guān)，限制了行政自主權(quán)，削弱了地方的經(jīng)濟(jì)活力和競爭力[2]。

（三）歷史文化及社會(huì)心理認(rèn)知問題

文化是一個(gè)地方的形象展示和名片，對文化的歸屬和認(rèn)同體現(xiàn)地方人的鄉(xiāng)土情結(jié)。地方行政區(qū)劃的由來一般都基于地方的歷史文化和人文風(fēng)情，以及在歷史脈絡(luò)中形成的具有該領(lǐng)域內(nèi)的獨(dú)特屬性。地方行政命名也有其來歷，當(dāng)?shù)鼐用裨陂L期生活中形成了對當(dāng)?shù)氐孛恼J(rèn)同以及對所在地行政治理的適應(yīng)。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源配置等方面的問題

為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展所進(jìn)行的行政區(qū)劃調(diào)整就必然面臨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)及各種生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間配置的問題。行政區(qū)劃的調(diào)整，使得原來的農(nóng)村地區(qū)融入城鎮(zhèn)，將原本以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向更高效益的第二或第三產(chǎn)業(yè)，以土地為核心的要素也從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)，容易造成地方政府對農(nóng)業(yè)投資的忽略，引發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這背離了新型城鎮(zhèn)化的初衷[3]。

三、湖南省圍繞新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)展開的行政區(qū)劃調(diào)整實(shí)踐

近10年來，根據(jù)各地城鎮(zhèn)化狀況和發(fā)展趨勢，湖南省適度地進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，有力地推動(dòng)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。自國家相關(guān)政策實(shí)施以來，為適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，湖南省通過實(shí)施撤縣設(shè)區(qū)和跨縣級區(qū)劃調(diào)整措施進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。盡管撤縣設(shè)區(qū)模式在當(dāng)時(shí)對城鎮(zhèn)化的發(fā)展起到很大的促進(jìn)作用，但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展格局的變化以及在新型城鎮(zhèn)化指導(dǎo)下，過去的“撤縣設(shè)市（區(qū)）”等模式產(chǎn)生了許多弊端，飽受詬病。

從表1可以看出近6年來，湖南省在行政區(qū)劃調(diào)整方面主要是通過撤并鄉(xiāng)或撤鄉(xiāng)設(shè)鎮(zhèn)以及將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道辦事處，使得街道辦事處數(shù)增加比較迅速，鄉(xiāng)數(shù)減少鎮(zhèn)數(shù)增加。從2008年到2013年，湖南省街道辦事處數(shù)量增加了43.33%，鄉(xiāng)數(shù)減少了接近13%，鎮(zhèn)數(shù)增加了3.36%。

四、啟示

（一）優(yōu)化制度環(huán)境，確保行政區(qū)劃調(diào)整與新型城鎮(zhèn)化保持良性互動(dòng)運(yùn)行

合理的制度環(huán)境是行政區(qū)劃調(diào)整與新型城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)的保障。況且行政區(qū)劃調(diào)整參與新型城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的不同作用方式根植于特定的制度環(huán)境，因此優(yōu)化制度環(huán)境一方面能確保行政區(qū)劃調(diào)整的順利進(jìn)行，另一方面能保障參與新型城鎮(zhèn)化各因素結(jié)構(gòu)的有效運(yùn)行。

（二）創(chuàng)新行政治理模式，實(shí)行“縣轄市”等新模式

新型城鎮(zhèn)化要求行政區(qū)劃作出一定的調(diào)整，而要有效的行政區(qū)劃調(diào)整就必須創(chuàng)新行政治理模式。新型城鎮(zhèn)化不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量的增加、城鎮(zhèn)面積的擴(kuò)大，更是對城鎮(zhèn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及環(huán)境的全面優(yōu)化；不僅要求對現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式的變革，更要求對當(dāng)前行政治理模式的改革與創(chuàng)新。當(dāng)前湖南省行政治理模式已難以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，急需創(chuàng)新行政治理模式。“縣轄市”是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種新的政區(qū)制度，它是積極發(fā)展中小城鎮(zhèn)的必然要求，也是湖南省行政區(qū)劃體制改革的必然要求[4]。

（三）順應(yīng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程，推動(dòng)行政區(qū)劃調(diào)整多元化

當(dāng)前湖南省城鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整以區(qū)縣行政區(qū)劃調(diào)整為主，調(diào)整方式多種多樣，但以“撤縣設(shè)區(qū)”、“撤縣設(shè)市”、“區(qū)縣合并”和“區(qū)屆重組”等類型為主，這些行政區(qū)劃調(diào)整類型在促進(jìn)城市尤其是大中城市的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，有利于發(fā)揮中心城市的輻射作用；而以“撤鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”、“鎮(zhèn)改街道”、“村莊改成居民委員會(huì)”等為主要類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下級行政區(qū)劃調(diào)整則推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)的建設(shè)，更符合農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化的要求，大大促進(jìn)了地方城鎮(zhèn)化水平的提高。因此，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，根據(jù)各地地情及城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀，讓各種適宜城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式競相迸發(fā)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平的提高和城鎮(zhèn)化效率的提升。（作者單位：湘潭大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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[2]蘇東坡.新型城鎮(zhèn)化與行政區(qū)劃調(diào)整的或然走向[J].公共管理.2013.（12）：147-150

[3]殷潔，羅小龍.從撤縣設(shè)區(qū)到區(qū)界重組——我國區(qū)縣級行政區(qū)劃調(diào)整的新趨勢[J].城市管治.2013.37（6）：9-10

[4]艾天福.湖南優(yōu)化行政區(qū)劃調(diào)整促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展[N].中國社會(huì)報(bào).2013.（004）：1-2