羅　政

(貴州省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院,貴州 貴陽 550002)

貴州省水利工程征地補(bǔ)償單價(jià)制定

羅政

(貴州省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院,貴州 貴陽 550002)

摘要：較長一段時(shí)間以來，水利工程征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助單價(jià)與其他建設(shè)項(xiàng)目存在差異，主要體現(xiàn)在耕地補(bǔ)償執(zhí)行16倍法還是執(zhí)行地方政府公布價(jià)格。本文在分析貴州省水利工程征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助單價(jià)編制及執(zhí)行情況的基礎(chǔ)上，提出了征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助單價(jià)制定的建議。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期;水利工程;征地單價(jià)制定

土地征收關(guān)系到國家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)，其中征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是被征地者關(guān)心的問題之一。根據(jù)國家現(xiàn)行政策規(guī)定，水利工程和其他類型項(xiàng)目征收土地，主要是征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助和有關(guān)稅費(fèi)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)存在一定差異。在項(xiàng)目審批和執(zhí)行中，由于同一區(qū)域不同類型項(xiàng)目征地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異導(dǎo)致被征地對(duì)象反響較大，矛盾突出，征地困難等實(shí)際問題。2015年中央一號(hào)文件提出“節(jié)水供水重大水利工程建設(shè)的征地補(bǔ)償、耕地占補(bǔ)平衡實(shí)行與鐵路等國家重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目同等政策”，給水利工程征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整帶來了契機(jī)，但由于水利工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的主要依據(jù)《移民條例》尚未修訂，研究和分析不同類型項(xiàng)目征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異，探索新形勢下水利工程征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

1不同類型征地補(bǔ)償補(bǔ)助政策

1.1水利項(xiàng)目

為消除水害和開發(fā)利用水資源，大中型水利工程作為公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，一直是我國重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。水利工程具有建設(shè)周期長、占地范圍廣、征地?fù)p失大、征地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)占工程總投資的比重較大等特點(diǎn)，其建設(shè)可能使被征地對(duì)象全部失去或大部分失去土地等資源。大中型水利工程實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法。2004年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第五十一條規(guī)定：“大中型水利、水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定?！?2006年國務(wù)院令第471號(hào)頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(即移民條例)，其第二十二條規(guī)定：大中型水利水電工程建設(shè)征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高標(biāo)準(zhǔn)的，由項(xiàng)目法人或者項(xiàng)目主管部門報(bào)項(xiàng)目審批或者核準(zhǔn)部門批準(zhǔn)。對(duì)應(yīng)的征地安置方式為有土安置為主、其他安置為輔，包括近年來各地探索的征收耕地長期補(bǔ)償(逐年補(bǔ)償)方式。

較長一段時(shí)期以來，貴州省大中型水利工程，甚至于小型水利工程建設(shè)征收耕地審批投資基本執(zhí)行的16倍法，其他土地執(zhí)行政府公布的補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，耕地占用稅基本全額征收，耕地開墾費(fèi)按最低標(biāo)準(zhǔn)的80%繳納，暫不計(jì)列社會(huì)保障費(fèi)。符合規(guī)定的移民人口在國家核定后自搬遷之日起后期扶持20 a。移民條例規(guī)定的不能提高生產(chǎn)生活水平，“需提高標(biāo)準(zhǔn)的”這一條在項(xiàng)目審批中，執(zhí)行效果并不理想。

1.2其他類型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目

依據(jù)2004年國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國發(fā)〔2004〕28號(hào))，要求：“征地補(bǔ)償做到同地同價(jià),國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目必須將征地費(fèi)用足額列入概算?！?所謂同地同價(jià)，即指在同一區(qū)片內(nèi),不同種地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差異[1]。貴州省2010年發(fā)布了征地統(tǒng)一產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，除水利水電工程外，公路、鐵路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)按政府公布的價(jià)格執(zhí)行，即同地同策法(或同地同價(jià)法)，耕地占用稅按規(guī)定計(jì)列，其中交通項(xiàng)目按2元/m2征收，同時(shí)繳納社會(huì)保障費(fèi)。執(zhí)行同地同策耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的18～30倍之間，執(zhí)行片區(qū)價(jià)的區(qū)域還可能更高。同地同價(jià)政策對(duì)應(yīng)的移民安置方式大多為一次性貨幣補(bǔ)償方式,相對(duì)于水利水電工程移民安置規(guī)劃中的種植業(yè)安置、社會(huì)保障安置、長效補(bǔ)償安置等多元化安置方式，同地同價(jià)政策安置較為單一[2-3]。

1.3水利項(xiàng)目審批和執(zhí)行中的困惑

從審核審批角度看，移民主管部門審核報(bào)告時(shí)，執(zhí)行同地同策標(biāo)準(zhǔn)，或按16倍法計(jì)算后，通過資金平衡補(bǔ)充16倍法與同地同策之間的差額；發(fā)改委部門或水利部門審批項(xiàng)目時(shí)批復(fù)的投資執(zhí)行16倍法；項(xiàng)目投資存在“兩張皮”的問題，在具體執(zhí)行中，各地做法不一，但主要執(zhí)行同地同策法，即因征地中工作難度較大，項(xiàng)目業(yè)主或地方政府在具體兌現(xiàn)耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，按當(dāng)?shù)卣嫉膬r(jià)格執(zhí)行，將來可能面臨投資缺口和審計(jì)困難。

2兩種方法變化及對(duì)比

從貴州省征地實(shí)施實(shí)際看，無論采取16倍法還是同地同策法，除耕地外的其他土地基本執(zhí)行當(dāng)?shù)卣嫉膬r(jià)格，沒有差異，價(jià)格的不同主要體現(xiàn)在耕地。由于補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)普遍有所提高,同地同價(jià)政策下水利工程各類土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較現(xiàn)行的16倍補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)均有所提高,總體增幅為73%[4]。本文選取貴州省年產(chǎn)值最高和最低兩種標(biāo)準(zhǔn)所在縣區(qū)，以征收1 hm2耕地進(jìn)行比較分析見表1。由表1可知，在測算耕地年產(chǎn)值及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各地差異較大。16倍法耕地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在20.06～43.22萬元/hm2之間，同地同策法計(jì)算的結(jié)果在28.5～64.84萬元/hm2之間；兩種方法計(jì)算結(jié)果表明，采用同地同策法比16倍法計(jì)算補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)，單位公頃增加投資7.44～21.62萬元，增幅最低的僅為6%，最高增幅達(dá)63%。單價(jià)及增幅差異大的原因在于各地測算耕地年產(chǎn)值及補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，個(gè)別地方為不影響地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，有控制耕地年產(chǎn)值和壓低補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)的做法。耕地補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)最低的僅18倍，最高的30多倍，執(zhí)行區(qū)片綜合地價(jià)的區(qū)域，補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)總體高于所在區(qū)域同地同策法計(jì)算結(jié)果，全省最高的是貴陽市云巖區(qū)為180萬元/hm2,最低的是納雍縣為34.5萬元/hm2。

表1　兩種方法單位公頃補(bǔ)償費(fèi)比較

本文收集整理貴州省近期建設(shè)或開展前期工作的18個(gè)大中型水利工程進(jìn)行比較分析(見表2)，由于各地現(xiàn)行耕地價(jià)格差異，在不同項(xiàng)目間采取不同方法計(jì)算投資增幅各異，投資增幅在12.38%～82.5%之間，項(xiàng)目征收耕地比重越大投資增加的比重越大。

表2　部分水利工程征收耕地投資變化情況

水利工程沒有享受耕地占用稅優(yōu)惠政策。目前水利工程征收耕地等農(nóng)用地征地占用稅為全額征收，貴州平均稅額為20萬元/hm2,而鐵路、公路、機(jī)場等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目執(zhí)行稅額為2萬元/hm2,相差18萬元/hm2。當(dāng)項(xiàng)目征地面積中耕地比重較低時(shí)，采用同地同策法投資增加幅度較小。若水利工程執(zhí)行耕地占用稅同等優(yōu)惠政策，兩種方法投資相當(dāng)。

在耕地開墾費(fèi)方面，貴州省水利工程投資計(jì)列時(shí)，基本按最低標(biāo)準(zhǔn)的80%執(zhí)行，且基本未計(jì)列社會(huì)保障資金，而其他項(xiàng)目征地繳納社會(huì)保障資金。征收土地執(zhí)行同地同策(補(bǔ)償、耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、社保資金)，水利工程征地投資在現(xiàn)行16倍法基礎(chǔ)上將大幅度增加。某縣水利工程和公路項(xiàng)目征收1 hm2耕地費(fèi)用比較見表3。

表3　某縣水利工程、公路工程征收耕地費(fèi)用比較表

3水利工程征收土地補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定面臨的問題

16倍法執(zhí)行中面臨諸多困難，群眾難理解，業(yè)主難實(shí)施。在同地、同年不同期開工的項(xiàng)目中，由于不同設(shè)計(jì)單位測算的耕地畝產(chǎn)值也不盡相同，這為以后工程征地補(bǔ)償?shù)膶?shí)施埋下隱患，同時(shí)也會(huì)帶來許多社會(huì)不穩(wěn)定因素[5]。當(dāng)同一區(qū)域同時(shí)建設(shè)不同項(xiàng)目時(shí)，出現(xiàn)相同地類不同價(jià)格(如安順市同期建設(shè)的黔中水利工程與高速公路耕地補(bǔ)償價(jià)格的差異)，甚至出現(xiàn)了同一承包戶同時(shí)期建設(shè)不同類別項(xiàng)目價(jià)格不同的極端案例(如六枝特區(qū)黔中樞紐、輸水區(qū)及其他項(xiàng)目同時(shí)涉及某農(nóng)戶承包地時(shí)價(jià)格不一)。這是由于執(zhí)行公布的年產(chǎn)值、近三年測算的年產(chǎn)值帶來的差異。國家審查項(xiàng)目按近三年測算的年產(chǎn)值，省內(nèi)審查項(xiàng)目要求年產(chǎn)值采用省級(jí)政府公布的年產(chǎn)值，對(duì)個(gè)別市州近年新測算公布的年產(chǎn)值不予采用。執(zhí)行同地同策后后期扶持與繳納社會(huì)保障資金間的矛盾。提高標(biāo)準(zhǔn)，利于今后開工建設(shè)項(xiàng)目征地、不利于已開工建設(shè)項(xiàng)目，會(huì)引起攀比和反彈，增加水利工程投資，目前形勢下對(duì)部分項(xiàng)目可能造成融資困難而影響建設(shè)。

4結(jié)論

修訂土地法或移民條例，不再強(qiáng)調(diào)水利工程移民群體的特殊性，執(zhí)行同地同策，繳納社會(huì)保障資金，由政府統(tǒng)籌安排失地農(nóng)民社保問題。結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)新移民安置模式。合理確定提高標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，對(duì)已開工建設(shè)但尚未完成全部征地的，合理提出節(jié)點(diǎn)時(shí)間前后標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)制。

貴州省目前執(zhí)行的耕地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為2010年公布的標(biāo)準(zhǔn)，按三年調(diào)整一次年產(chǎn)值的要求應(yīng)盡快進(jìn)行調(diào)整，在調(diào)整中合理調(diào)整耕地年產(chǎn)值及補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)倍數(shù)。合理調(diào)整年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)及補(bǔ)償補(bǔ)助倍數(shù)劃定區(qū)域，避免范圍太廣(縣級(jí)為單位)或過窄(村為單位)。水利工程調(diào)整執(zhí)行同地同策、并逐步實(shí)施社會(huì)保障政策，取消后期扶持政策。執(zhí)行同地同策后水利工程征收耕地補(bǔ)償補(bǔ)助費(fèi)將有較大幅度提高，鑒于水利工程公益性或準(zhǔn)公益性的特點(diǎn)，調(diào)整水利工程耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一按2萬元/hm2計(jì)列。

長時(shí)間以來水利工程征收耕地16倍法與其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目征地標(biāo)準(zhǔn)存在差異，面臨審批和執(zhí)行“兩張皮”問題。研究并制定好補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于征地補(bǔ)償能否順利實(shí)施，對(duì)今后水利工程建設(shè)起到尤為重要的作用。國家層面應(yīng)盡快修訂國務(wù)院第471號(hào)令及水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范，貴州省也應(yīng)盡快調(diào)整征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和綜合區(qū)片地價(jià)相關(guān)文件，以滿足新形勢下水利工程征地工作需要。

參考文獻(xiàn)：

[1]吳小益，劉新，王志成.江西省水利工程現(xiàn)行征地補(bǔ)償單價(jià)的編制及建議[J].江西水利科技,2015,41(2):153-156.

[2]楊瑞璟,楊貴平.關(guān)于水電工程征地移民頂層設(shè)計(jì)問題的思考[J].水力發(fā)電，2015,41(5):21-25.

[3]陳軍明.高州水庫灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造首期工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)探討[J].水利科技與經(jīng)濟(jì)，2015,21(7):26-29.

[4]李磊,刀海婭,羅濤.云南省水利工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃概況和存在的問題[J].中國水利，2015(17):55-56.

[5]張蔚,王文奇.水利水電工程建設(shè)征地移民安置中的集體土地補(bǔ)償問題分析與建議[J].中國水能及電氣化，2011,33(11):33-36.

作者簡介：羅政(1977-),男,布依族,高級(jí)工程師,主要從事環(huán)境保護(hù)、水土保持、水利水電工程移民方面的工作。

中圖分類號(hào)：D632.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：2096-0506(2016)06-0075-04