劉秀慧

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。新修訂的預(yù)算法，全面貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神和為我國(guó)建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了較好的法律基礎(chǔ)。新修訂的預(yù)算法實(shí)施一年多以來(lái)，對(duì)政府審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容，審計(jì)依據(jù)，審計(jì)處理、審計(jì)公告等產(chǎn)生了一系列影響。本文就新預(yù)算法對(duì)基層審計(jì)工作的幾點(diǎn)影響進(jìn)行分析，以期更好地促進(jìn)基層審計(jì)工作。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法 全口徑預(yù)算 地方政府債務(wù)

1、全口徑預(yù)算對(duì)基層審計(jì)產(chǎn)生的影響

1.1 全口徑預(yù)算概念提出

新預(yù)算法第四條明確規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，不允許游離于財(cái)政收入外的任何政府財(cái)政性質(zhì)的收入列收列支。這些預(yù)算的內(nèi)容由過(guò)去的只關(guān)注“一般公共預(yù)算”增加為“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”等內(nèi)容，這一改變，把政府的全部收支都裝入了預(yù)算法的“菜籃子”。

1.2 全口徑預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的新特點(diǎn)

一方面，全口徑預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的監(jiān)督范圍大大擴(kuò)大了，由原來(lái)的只關(guān)注一般公共預(yù)算，擴(kuò)展到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算收支、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社保基金預(yù)算等所有政府性資金、資產(chǎn)以及資源。相應(yīng)的審計(jì)由原來(lái)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和原來(lái)的專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)相分離的審計(jì)程序應(yīng)該適應(yīng)新政策的變化，預(yù)算執(zhí)行與專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查、專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)相結(jié)合，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的過(guò)程應(yīng)該包含國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審計(jì)、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的審計(jì)、政府性基金預(yù)算的審計(jì)等。雖然在過(guò)來(lái)的一年多時(shí)間里，一部分基層預(yù)算單位還沒(méi)有將全口徑預(yù)算這一改變提高到一定高度的認(rèn)識(shí)水平上來(lái)，但相信隨著全口徑預(yù)算的逐年深入以及預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的進(jìn)一步規(guī)范，各預(yù)算單位會(huì)逐步規(guī)范所有收入、支出的預(yù)算管理。

另一方面，全口徑預(yù)算形式下，政府實(shí)施預(yù)算管理重點(diǎn)有所不同，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)也發(fā)生了轉(zhuǎn)移，政府財(cái)政部門(mén)更加重視對(duì)支出的管理，而過(guò)去只關(guān)注對(duì)收入的管理。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)也由過(guò)去的收支審計(jì)為重點(diǎn)向現(xiàn)在的以支出審計(jì)為重點(diǎn)發(fā)生變化。全口徑預(yù)算形式下，審計(jì)部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的過(guò)程中更加關(guān)注政府職能的履行情況，關(guān)注政府在社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、公共服務(wù)等方面發(fā)揮的作用。

2、地方債務(wù)對(duì)基層審計(jì)產(chǎn)生的影響

2.1 允許地方政府舉債

1994年《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！比欢鶕?jù)審計(jì)署2013年底發(fā)布的全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，我國(guó)地方政府債務(wù)總計(jì)將近18萬(wàn)億元，這一數(shù)據(jù)已經(jīng)超過(guò)當(dāng)年GDP的30%，更值得注意的是這近18萬(wàn)億元的政府債務(wù)大多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離了中央和同級(jí)人大監(jiān)管，局部存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

新修訂的預(yù)算法雖然允許地方政府舉債，但是對(duì)政府債務(wù)問(wèn)題也做出了具體的規(guī)定，即：一舉債主體，必須是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府；二債務(wù)用途，必須是用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三舉債方式，只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措；四控制風(fēng)險(xiǎn)，提出“量入為出，收支平衡”的預(yù)算編制原則，并要求國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制和責(zé)任追究制度。

2.2 允許地方政府舉債對(duì)基層審計(jì)的影響

新預(yù)算法將地方政府舉債上升到法律層面，使審計(jì)有了法律依據(jù)，然而對(duì)于基層審計(jì)人員來(lái)說(shuō)，我們審計(jì)的對(duì)象是市、縣及縣以下的預(yù)算單位，而政府債務(wù)的舉債主體則是經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府，因此這一條對(duì)我們并不適用。但是基層政府債務(wù)大量存在已是不爭(zhēng)的事實(shí)，一些預(yù)算執(zhí)行單位存在還款來(lái)源沒(méi)有保證的情況下盲目借貸、債務(wù)籌措失控、帳外債務(wù)的情況。筆者認(rèn)為對(duì)基層政府債務(wù)的審計(jì)應(yīng)該借鑒新預(yù)算法關(guān)于地方政府債務(wù)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行，首先應(yīng)該將債務(wù)納入審計(jì)范圍，過(guò)去由于一些政府債務(wù)不入賬，審計(jì)便對(duì)其置之不理，現(xiàn)在根據(jù)新預(yù)算法中關(guān)于“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”的規(guī)定也應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行審計(jì)；其次，應(yīng)該按債務(wù)用途、舉債方式、債務(wù)規(guī)模進(jìn)行統(tǒng)計(jì)；再次，要對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，對(duì)政府提出相應(yīng)的預(yù)警報(bào)告。

3、支出預(yù)算約束硬化對(duì)基層審計(jì)產(chǎn)生的影響

3.1 支出預(yù)算約束硬化

原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點(diǎn)是收支平衡，為了貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)的要求，推動(dòng)建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法向支出預(yù)算和政策拓展。第十二條確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則，第三十七條規(guī)定嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。

3.2 支出預(yù)算約束硬化對(duì)基層審計(jì)產(chǎn)生的影響

一、原預(yù)算法僅就擅自變更預(yù)算、擅自支配庫(kù)款、隱瞞預(yù)算收入三種情況規(guī)定了法律責(zé)任，并且不夠具體。新預(yù)算法增加了違法違紀(jì)情形，加大了責(zé)任追究的力度，在第92、93、94、95四條里，以一一列舉的形式詳細(xì)規(guī)定了法律責(zé)任。支出預(yù)算約束的硬化和法律責(zé)任的明確，為審計(jì)處理意見(jiàn)與預(yù)算問(wèn)責(zé)制度落到實(shí)處提供了更明確的法律依據(jù)。

二、由于預(yù)算的細(xì)化、支出約束的硬化，各預(yù)算單位也相應(yīng)出現(xiàn)了許多新的對(duì)策來(lái)應(yīng)付“嚴(yán)格控制機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出”的規(guī)定。例如：部分預(yù)算單位通過(guò)虛報(bào)申請(qǐng)零星工程、技改及其他專(zhuān)項(xiàng)的方式，套取或轉(zhuǎn)移預(yù)算資金用于日常開(kāi)支；部分預(yù)算單位利用審計(jì)對(duì)基層預(yù)算單位的財(cái)政審計(jì)監(jiān)督尚未做到全覆蓋，將行政收費(fèi)、處罰的權(quán)利下放到所屬的下屬單位，收入下沉到下屬單位，使用資金時(shí)，由下屬單位辦理；再比如有些單位將會(huì)議費(fèi)、科研費(fèi)等掛在賓館飯店用于消費(fèi)等等。這就要求審計(jì)人員該表過(guò)去財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)與部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、專(zhuān)項(xiàng)直接審計(jì)聯(lián)系不緊密的局面，整合審計(jì)力量，統(tǒng)一進(jìn)駐財(cái)政部門(mén)和被審計(jì)單位實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)。運(yùn)用調(diào)查方法，從政策、制度、管理等方面分析被審計(jì)單位預(yù)算支出的特點(diǎn)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在的異?，F(xiàn)象與預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的異常變化，分析問(wèn)題產(chǎn)生的深層次原因。

3、總結(jié)

我國(guó)政處于全面深化改革時(shí)期，新預(yù)算法的制定和實(shí)施為審計(jì)提供了新的法律依據(jù)。基層審計(jì)又具有各自的獨(dú)特性，這就要求基層審計(jì)要在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出整改意見(jiàn)，推動(dòng)新預(yù)算法是實(shí)施。

參考文獻(xiàn)：

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