中國(guó)特色官邸制的價(jià)值內(nèi)涵和路徑探析

張瑩++劉歡++彭安瀾

[摘要]十八屆三中全會(huì)以來(lái)，“官邸制”一詞進(jìn)入大眾視野，然而到目前為止，國(guó)內(nèi)對(duì)于官邸制的價(jià)值內(nèi)涵的剖析仍較為缺乏，制度構(gòu)建也未成一套完整體系。文章將從官邸制的相關(guān)概念入手，探討中國(guó)特色官邸制的價(jià)值內(nèi)涵，進(jìn)而對(duì)中國(guó)特色官邸制的構(gòu)建提出設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)特色官邸制；價(jià)值內(nèi)涵；制度構(gòu)建

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625134

1官邸制的基本概念

11官邸制的含義

何謂官邸呢？《辭?！泛汀冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》將官邸解釋為“由公家提供的高級(jí)官員的住所，區(qū)別于私邸”。中國(guó)特色官邸制研究課題負(fù)責(zé)人、國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，“所謂官邸制，就是由國(guó)家為重要官員在任期內(nèi)提供住房的一種制度。”[1]由此可知，官邸制是關(guān)于為特定級(jí)別官員在任職期間提供居所并對(duì)其進(jìn)行規(guī)范的制度。官員本人對(duì)此沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。

12官邸制的基本特征

由上文官邸制的含義，我們可以得出官邸制具有以下幾個(gè)特征：

第一，官邸區(qū)別于私邸。官員對(duì)官邸只有居住權(quán)，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)。而私邸作為官員的私人財(cái)產(chǎn)，依法享有所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

第二，官邸制具有政治屬性。官邸制一方面是國(guó)家對(duì)官員居所的規(guī)范化，主要基于官員以權(quán)謀私和政治生活公開(kāi)透明的考慮。另一方面也是對(duì)某些高級(jí)官員的一種政治待遇和特殊權(quán)利，解決官員尤其是異地交流干部的住房問(wèn)題，消除他們甚至家屬基本的顧慮，從而使官員能夠全身心投入到工作中去。

第三，官邸制的對(duì)象是在職的官員。它的基本運(yùn)行原則是“任職居住，卸職離開(kāi)”，也就是說(shuō)官員只有在任職期間，才可以享有官邸的居住權(quán)，一旦出現(xiàn)升任、調(diào)任、退休等情況，官員及其家屬都要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)、按照特定程序搬離現(xiàn)居所，方便下一任官員入住，可謂是“鐵打的官邸，流水的官員”。

2官邸制的價(jià)值內(nèi)涵

官邸制的價(jià)值內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

21提高公共資源的利用率，實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)

根據(jù)帕累托優(yōu)化理論，一項(xiàng)政策的出臺(tái)，能夠使部分人受益的同時(shí)，不會(huì)使其他人的利益受損，這便會(huì)實(shí)現(xiàn)帕累托優(yōu)化，而對(duì)這種優(yōu)化的持續(xù)，能夠帶來(lái)利益存量的增加，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)。由于我國(guó)普遍地存在干部交流、異地任職、升職轉(zhuǎn)任等情況，往往會(huì)造成官員住房的重復(fù)建設(shè)，再加之官員住房信息的不公開(kāi)及銜接機(jī)制不完善，官員違規(guī)異地占房的現(xiàn)象普遍存在，造成國(guó)有或公有資產(chǎn)的流失。官邸制的確立，會(huì)形成“鐵打的房子，流水的官員”的局面，而官邸制的監(jiān)管機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制等配套制度的補(bǔ)充，會(huì)抑制國(guó)有或公有資產(chǎn)的流失。綜上，官邸制能夠提高公共資源的利用率，逐步達(dá)到帕累托最優(yōu)。

22遏制“以權(quán)謀房”問(wèn)題

孟德斯鳩認(rèn)為，權(quán)力如果不受到限制，將會(huì)無(wú)限擴(kuò)張。1998年起，國(guó)務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》《在京中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部級(jí)干部住房制度改革實(shí)施意見(jiàn)》 等政策，為了平衡干部群眾待遇，減少特權(quán)色彩，逐步實(shí)現(xiàn)住房貨幣化市場(chǎng)化。“房改”一方面為我國(guó)官邸制的確立奠定了基礎(chǔ)，另一方面也出現(xiàn)了官員“以權(quán)謀房”的腐敗問(wèn)題，如官員違規(guī)集資建房、倒賣(mài)出租住房、違法侵占住房、低價(jià)購(gòu)買(mǎi)住房等[2]。汪玉凱教授認(rèn)為建立官邸制是抑制官員住房腐敗的一把利器，因?yàn)閷⒐賳T住房的所有權(quán)和使用權(quán)區(qū)分開(kāi)來(lái)，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上遏制以權(quán)謀房問(wèn)題。

23強(qiáng)化官員的責(zé)任感和公仆意識(shí)

官邸制為官員提供官邸，這不僅會(huì)增強(qiáng)官員的榮譽(yù)感，還會(huì)增強(qiáng)官員對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。因?yàn)楣氽‘a(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，在某種意義上，它是國(guó)家的象征；而官員就任時(shí)搬進(jìn)官邸，也是一種政治儀式。受政治儀式潛移默化的官員會(huì)時(shí)刻提醒自己是國(guó)家形象的代言人和人民利益的維護(hù)者。官員只有意識(shí)到自己身上肩負(fù)的使命和責(zé)任，才能定好位置、擦亮眼睛、去除官僚氣息、做好人民公仆，以不辜負(fù)國(guó)家的委托和人民的信任。

3中國(guó)特色官邸制的構(gòu)想

建設(shè)中國(guó)特色的官邸制度是解決干部住房腐敗問(wèn)題，完善中國(guó)廉政治理體系的必然要求，建設(shè)中國(guó)特色的官邸制應(yīng)該從以下幾個(gè)方面入手。

31自身體系的設(shè)計(jì)

（1）適用主體。在官邸制的概念中，將其適用主體概括為高級(jí)官員。學(xué)術(shù)界也形成了許多觀點(diǎn)，其中有代表性的是汪教授的“四類(lèi)人”。具體指，一是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書(shū)記、國(guó)家主席、國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、全國(guó)政協(xié)主席及其他政治局常委；最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)；二是省、自治區(qū)、直轄市的書(shū)記、省長(zhǎng)（自治區(qū)主席、市長(zhǎng)）、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席以及法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)；三是市、縣（含縣級(jí)市）兩級(jí)的書(shū)記、市長(zhǎng)（縣長(zhǎng)）、人大常委會(huì)主任、政協(xié)主席、法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)；四是異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位，如組織部長(zhǎng)、紀(jì)委書(shū)記、公安局長(zhǎng)等[1]。筆者認(rèn)為，汪教授在國(guó)家級(jí)、省級(jí)層面的主體范圍較為合理，既考慮到了中國(guó)共產(chǎn)黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治地位，又平衡了立法、行政、司法三權(quán)長(zhǎng)官的政治待遇。

（2）管理機(jī)構(gòu)。亨廷頓認(rèn)為，新的政治職能要由專(zhuān)門(mén)化的政治機(jī)構(gòu)來(lái)履行。建設(shè)中國(guó)特色官邸制是一項(xiàng)政治工程，其重要性和復(fù)雜性不言而喻。筆者根據(jù)中國(guó)目前黨政體制的現(xiàn)狀和特征，建議成立中共中央官邸制建設(shè)辦公室，主要承擔(dān)議事協(xié)調(diào)功能，總體協(xié)調(diào)住建部、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門(mén)，此外，在住建部?jī)?nèi)部設(shè)立官邸制建設(shè)總司，具體執(zhí)行上述機(jī)構(gòu)的決策，如“官邸的選擇和建設(shè)可以由官邸制建設(shè)司來(lái)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計(jì)，確定建設(shè)公費(fèi)預(yù)算，并公之于眾?！盵3]在地方上，可以對(duì)口建立相應(yīng)級(jí)別的官邸制管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)該區(qū)域官邸的建設(shè)、運(yùn)行和維護(hù)。

（3）運(yùn)行原則?！拌F打的房子，流水的官員”是官邸制的一個(gè)顯著特征。所以，通過(guò)構(gòu)建“彈性入住，硬性搬離”機(jī)制，可以作為官邸制的運(yùn)行依據(jù)。其一，所謂彈性入住，即區(qū)分必須入住、選擇入住兩種官員。對(duì)于中央官員，強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家形象，對(duì)于省市級(jí)地方首長(zhǎng)代表地方形象，這兩類(lèi)都必須要入住國(guó)家提供的專(zhuān)門(mén)官邸[3]。異地交流的官員是“以權(quán)謀房”的主體，更應(yīng)該入住官邸，減少其受賄腐敗的機(jī)會(huì)。而對(duì)于某些有宗教信仰的或少數(shù)民族官員應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況給予其選擇入住官邸的權(quán)利，可以通過(guò)住房補(bǔ)貼來(lái)代替，避免“一刀切”。其二，所謂硬性搬離，即規(guī)定所有卸任官員搬離官邸的時(shí)間范圍，參考國(guó)際慣例，筆者建議規(guī)定國(guó)家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)3個(gè)月期限，省級(jí)及其以下均為1個(gè)月期限。

32配套制度的確立

（1）官員的財(cái)產(chǎn)公示和登記制度。實(shí)行官邸制的主要目的在于有效遏制“以權(quán)謀房”問(wèn)題，而對(duì)官員的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行公示和登記便成為先決利劍。調(diào)查主要官員的實(shí)際房產(chǎn)并予以公示，杜絕以往出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部超標(biāo)違規(guī)建房、非法占有住房、集資建房、低價(jià)購(gòu)買(mǎi)住房等問(wèn)題，為官邸制的推行掃清障礙。與此同時(shí)，建立信息共享機(jī)制，加大民眾的監(jiān)督力度，切實(shí)可行地將民眾納入到監(jiān)管體系中，增強(qiáng)政府的公信力，為實(shí)行官邸制提供強(qiáng)有力的群眾基礎(chǔ)。

（2）監(jiān)管懲罰制度。在實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)公示和登記制度外，完善其監(jiān)督制度，加大對(duì)官員以權(quán)謀房的監(jiān)管懲罰力度。對(duì)官員已有的住房進(jìn)行排查，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)建房者責(zé)令清退，加大懲治力度，情節(jié)嚴(yán)重者可對(duì)其追究刑事責(zé)任；對(duì)官員再購(gòu)房的資金來(lái)源、相關(guān)信息予以監(jiān)察，住建部、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安部等相關(guān)部門(mén)多方聯(lián)合監(jiān)管，加大住房腐敗問(wèn)責(zé)力度，明確問(wèn)責(zé)主體、范圍、程序等，將問(wèn)責(zé)機(jī)制落到實(shí)處。

（3）卸任保障制度。實(shí)行官邸制有人會(huì)認(rèn)為其是促進(jìn)官員隱形福利顯性化的舉措，然而，官邸制的推行必然伴隨著住房信息公開(kāi)、監(jiān)管制度完善等，使得官員不敢貪、不能貪，優(yōu)化工作質(zhì)量。當(dāng)然，官邸作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)，官員本人對(duì)其并無(wú)產(chǎn)權(quán)，卸任后其和家人的住房成為一大問(wèn)題。因此，必須配有一定的卸任保障制度，為官員提供必要的補(bǔ)助，使其離任后能夠居者有其屋，免去后顧之憂。

33實(shí)施路徑的探究

任何一項(xiàng)制度的設(shè)計(jì)是否合理最終都要通過(guò)實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)，因此有效的實(shí)施路徑是制度落地的關(guān)鍵。在探討官邸制的實(shí)施路徑時(shí)，要注意到空間、時(shí)間兩個(gè)維度。

“空間”主要指官員的行政級(jí)別，關(guān)于中國(guó)特色官邸制如何來(lái)實(shí)踐，由于中國(guó)行政級(jí)別較多，自1998年“房改”后，中央和地方在官員住房制度上差距較大，這一點(diǎn)理應(yīng)考慮到實(shí)施路徑。筆者認(rèn)為，官邸制實(shí)施應(yīng)以省為界，省級(jí)和中央按照汪教授所提的包括書(shū)記、行政首長(zhǎng)、人大委員長(zhǎng)、政協(xié)主席、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)等主要領(lǐng)導(dǎo)為適用對(duì)象，地級(jí)市及部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣僅為黨政一把手提供官邸。這樣一來(lái)，既保證了高級(jí)官員的政治待遇，又增強(qiáng)了市縣官邸制的可行性。

就時(shí)間維度而言，官邸制應(yīng)該堅(jiān)持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”逐步過(guò)渡，以時(shí)間來(lái)?yè)Q取官邸制建設(shè)的“空間”，從而實(shí)現(xiàn)存量增加。這里存量增加具體指，一是官邸制適用主體的擴(kuò)充，二是官邸制各項(xiàng)配套制度的完善，三是官邸類(lèi)型的豐富，如官宅的建設(shè)。

4結(jié)論

亨廷頓認(rèn)為：“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！盵4]制度化就是獲取共同價(jià)值觀和相對(duì)穩(wěn)定性的過(guò)程。處于后改革時(shí)代的中國(guó)，正在發(fā)生社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種復(fù)雜矛盾和利益沖突開(kāi)始不斷出現(xiàn)。因此，在中國(guó)的制度化過(guò)程中，形成改革共識(shí)，求取利益的最大公約數(shù)，是一個(gè)宏大的政治命題。官邸制的構(gòu)建也不例外，需要處理好各方面的關(guān)系。具體來(lái)講：一是妥善處理阻力與動(dòng)力的關(guān)系；二是妥善處理官邸與私邸的關(guān)系；三是妥善處理成本與效益的關(guān)系；四是妥善處理局部試點(diǎn)與全面試點(diǎn)的關(guān)系[5]。筆者期待中國(guó)特色官邸制的建構(gòu)能夠?qū)ξ覈?guó)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程增添動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)：

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