南充市推進(jìn)多規(guī)合一路徑探析

徐榮悅

摘要：多規(guī)合一為新常態(tài)下新型城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新的活力，是解決城市規(guī)劃建設(shè)中多項(xiàng)規(guī)劃間互相打架、空間資源浪費(fèi)、重復(fù)建設(shè)和項(xiàng)目落地難等問(wèn)題的良好處方。本文以南充市為例，在分析目前其面臨的問(wèn)題的前提下，探索了推進(jìn)多規(guī)合一的路徑，為全面推進(jìn)多規(guī)合一工作掃清障礙。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一；路徑探析

中圖分類號(hào)：TU981 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）012-000-02

一、引言

目前，隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，城鄉(xiāng)發(fā)展和建設(shè)中積累的一些問(wèn)題日益凸現(xiàn)，有些已經(jīng)嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展[1]。突出的表現(xiàn)是：空間規(guī)劃相互沖突、缺乏統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理體系、審批效率低下、規(guī)劃信息不公開導(dǎo)致社會(huì)矛盾。

規(guī)劃間相互矛盾問(wèn)題的越演越烈，導(dǎo)致城市發(fā)展空間分割嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施配置失衡，城市空間利用效率低下，無(wú)法實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化開發(fā)和耕地保護(hù)的作用。實(shí)施“多規(guī)合一”是新形勢(shì)下規(guī)劃工作的新任務(wù)。探索從“多規(guī)分立”走向“多規(guī)合一”的有效途徑是新形勢(shì)下規(guī)劃工作的新任務(wù)[2]。市縣“多規(guī)合一”是解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，強(qiáng)化政府空間管控能力和改革政府規(guī)劃體制的必經(jīng)之路，是對(duì)規(guī)劃編制、審批、管理和實(shí)施等現(xiàn)行制度的規(guī)劃體制改革創(chuàng)新，是提高規(guī)劃公信力和完善地方政府治理體系的重要內(nèi)容[3]。

二、研究背景及研究區(qū)域情況

1.研究背景

黨的十八大三中全會(huì)以來(lái)，中央政府高度重視推進(jìn)“多規(guī)合一”工作，在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》指出：要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[4]。2016年12月召開的中央城市會(huì)議強(qiáng)調(diào)：以主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌各類規(guī)劃，推進(jìn)“多規(guī)合一”。四川省積極推進(jìn)以“縣”為單位的多規(guī)合一工作，其中南充市西充縣納入四川第二批縣域全域規(guī)劃試點(diǎn)之一。這些足以見證南充市在全市推進(jìn)“多規(guī)合一”工作迫在眉睫。

2.研究區(qū)域概況

（1）發(fā)展概況

南充位于四川東北部，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部，嘉陵江中游。幅員面積12494平方公里，現(xiàn)轄3區(qū)5縣，截止2014年末常住人口達(dá)常住人口633.38萬(wàn)人，城鎮(zhèn)化率42.4%，形成油氣化工、汽車汽配、絲紡服裝、農(nóng)產(chǎn)品加工4大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，奪得中國(guó)優(yōu)秀旅游城市、國(guó)家園林城市、國(guó)家規(guī)劃定位的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)北部中心城市和川東北地區(qū)中心城市等桂冠，是四川第三大城市。

（2）規(guī)劃編制情況

①國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是由發(fā)改部門組織編制的，對(duì)市域一定時(shí)期內(nèi)（通常為5年）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展各項(xiàng)內(nèi)容做出具體安排的規(guī)劃，是指導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性綱領(lǐng)。內(nèi)容涵蓋南充市生產(chǎn)力分布、重大建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等方面，為南充市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)工作指明方向。目前，南充市已經(jīng)完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年綱要。

②土地利用總體規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是由南充市國(guó)土資源局主導(dǎo)的，在滿足國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的要求前提下，充分考慮本地的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件，從空間和時(shí)間2個(gè)維度對(duì)土地的開發(fā)、利用、治理、保護(hù)工作給予詳細(xì)的規(guī)定和布署。

③城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃作為我國(guó)規(guī)劃體系中一種重要的法定規(guī)劃，一旦通過(guò)審批將成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局、引導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)、保護(hù)和管理城鄉(xiāng)空間資源的法律依據(jù)[5]。對(duì)于南充市而言，政府部門合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展空間布局的重要抓手，是改善生態(tài)環(huán)境的關(guān)鍵指南，是促進(jìn)資源、能源節(jié)約和綜合利用的重要依據(jù)。

三、規(guī)劃間存在的問(wèn)題

1.空間規(guī)劃沖突

由于不同的規(guī)劃由不同的部門負(fù)責(zé)編制，從而出發(fā)點(diǎn)不同、戰(zhàn)略目標(biāo)不同、依據(jù)不同，技術(shù)手段與方法不同，最終導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展與實(shí)際社會(huì)發(fā)展空間布局不吻合，大量的資源被浪費(fèi)，沒(méi)有得到合理利用。比如對(duì)比南充市的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)現(xiàn)，有的土地在土地利用規(guī)劃里屬于非建設(shè)用地，而在城鄉(xiāng)規(guī)劃里屬于建設(shè)用地，由此而引發(fā)的土地利用矛盾，延遲城市的建設(shè)工期，影響城市的正常運(yùn)行。

2.規(guī)劃審批效率低下

第一，信息流通不暢。規(guī)劃主管部門各自為政，審批手續(xù)混亂，空間管理權(quán)限重疊，信息共享不足。項(xiàng)目落地慢，各部門間項(xiàng)目協(xié)調(diào)成本高。第二，審批時(shí)間長(zhǎng)?？绮块T的行政審批制度，行政審批中互為前置，來(lái)回審批，項(xiàng)目的審批時(shí)間拉長(zhǎng)，導(dǎo)致項(xiàng)目不能及時(shí)實(shí)施，難以滿足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。第三，重視行政審批，項(xiàng)目實(shí)施后的監(jiān)督工作無(wú)人問(wèn)津。呈現(xiàn)“嚴(yán)進(jìn)、松管、輕罰”局面，項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量難以保證。同一條道路、同一區(qū)域地下管道一年修來(lái)修去的現(xiàn)象很普遍。

3.各規(guī)劃水平不高

習(xí)近平總書記多次指出，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱。就南充市而言，目前需要一個(gè)多專業(yè)合作的規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，統(tǒng)籌各規(guī)劃的編制。缺乏一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)劃體系，造成一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)建設(shè)，脫離發(fā)展需求。規(guī)劃種類繁多、規(guī)劃水平稂莠不齊、各部門的規(guī)劃體現(xiàn)部門利益、很難保證規(guī)劃宗旨的實(shí)現(xiàn)。

4.法律依據(jù)和保障不同

在我國(guó)目前的行政體制框架內(nèi)，多規(guī)合一首先是誰(shuí)主導(dǎo)的問(wèn)題，目前多規(guī)間的法律關(guān)系沒(méi)有理順，缺乏健全的相關(guān)法律體系作為編制實(shí)施的有力保障[6]。土地規(guī)劃法由《土地管理法》作為法律依據(jù)，法律地位相對(duì)較高。城鄉(xiāng)規(guī)劃由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為支撐，法律地位也較高。而發(fā)展規(guī)劃是政府宏觀政策的集中體現(xiàn)，只有中央政府的政策作為支撐，沒(méi)有法律上的支持?？梢?，法律基礎(chǔ)的不健全，多規(guī)合一沒(méi)有強(qiáng)有力的法律保障，難以形成目標(biāo)對(duì)象明晰的完整體系，影響規(guī)劃實(shí)施的效能。

四、推進(jìn)“多規(guī)合一”的途徑

1.建立多規(guī)合一的問(wèn)題解決機(jī)制

高度重視規(guī)劃間存在的規(guī)劃內(nèi)容交叉、管制重疊、標(biāo)準(zhǔn)不一的問(wèn)題，深入剖析問(wèn)題來(lái)源，確定推進(jìn)多規(guī)合一的工作重心。在現(xiàn)有規(guī)劃的基礎(chǔ)上，重新編制一個(gè)綜合發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃目標(biāo)、期限、規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，內(nèi)容包括宏觀邊界規(guī)模及功能、定性、指標(biāo)管控等方面，將其作為各規(guī)劃的“領(lǐng)頭羊”，統(tǒng)籌制定土地利用、城市建設(shè)、綜合交通、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等分項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步規(guī)范和引導(dǎo)各部門規(guī)劃工作的有序展開，科學(xué)推進(jìn)規(guī)劃的編制和實(shí)施。

2.成立高規(guī)格領(lǐng)導(dǎo)小組實(shí)施“三線”管控

成立人大下屬的區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)或規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組和機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌管理多規(guī)合一空間管控規(guī)劃的實(shí)施，重大項(xiàng)目審批及指導(dǎo)各專項(xiàng)規(guī)劃的銜接和統(tǒng)籌。改革多規(guī)合一規(guī)劃體制，提高其級(jí)別和規(guī)格，強(qiáng)化其權(quán)威性。利用行政手段，促進(jìn)多規(guī)合一的統(tǒng)一和有效實(shí)施。以政府為主導(dǎo)，組織相關(guān)部門成立專門的“多規(guī)合一”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以空間布局、生態(tài)紅線劃定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面為重點(diǎn)，有效推進(jìn)多規(guī)間的有效銜接。根據(jù)國(guó)家和省《主體功能區(qū)規(guī)劃》的要求，擬定落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃的相關(guān)配套政策和措施，以城市開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田紅線和生態(tài)保護(hù)紅線“三線”為底線，優(yōu)化生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)的空間布局。同時(shí)，制定并完善經(jīng)濟(jì)社會(huì)、資源環(huán)境政策和空間管控措施，營(yíng)造良好的政策環(huán)境，確保多規(guī)合一工作的有序展開。

3.探索市縣空間規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制

結(jié)合市縣所處的宏觀環(huán)境，綜合考慮現(xiàn)有的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)，明確“多規(guī)合一”的核心目標(biāo)，判定相應(yīng)的指標(biāo)體系。探索整合各類規(guī)劃以及銜接協(xié)調(diào)各類規(guī)劃的工作機(jī)制，提出完善市縣空間規(guī)劃的對(duì)策與建議，加快市縣空間規(guī)劃的高效實(shí)施。在遵循各類規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)、法律法規(guī)的要求的前提下，合理確定規(guī)劃間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)劃中期年限和目標(biāo)年限，促使各類規(guī)劃的目標(biāo)有效實(shí)施。

4.構(gòu)建統(tǒng)一銜接的規(guī)劃體系

結(jié)合十三五規(guī)劃編制，擬構(gòu)建“1+3+x”市縣規(guī)劃體系?！?”指南充市“十三五”規(guī)劃綱要，“3”指城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等空間規(guī)劃，“X”指各類專項(xiàng)規(guī)劃或行動(dòng)方案。結(jié)合全市實(shí)際發(fā)展，完善城鄉(xiāng)、土地利用和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等三大空間規(guī)劃。以一個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域或行業(yè)編制一個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃為原則，合理確定專項(xiàng)規(guī)劃數(shù)量，精簡(jiǎn)各規(guī)劃內(nèi)容，促進(jìn)專項(xiàng)規(guī)劃向?qū)嵤┓桨负托袆?dòng)計(jì)劃轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃的可行性。

5.建立高效的審批程序

在構(gòu)建“多規(guī)合一”協(xié)作平臺(tái)的基礎(chǔ)上，搭建業(yè)務(wù)協(xié)同辦理“多規(guī)合一”信息平臺(tái)，建立一套全市統(tǒng)一的建設(shè)項(xiàng)目審批與用地管理的辦事規(guī)則，構(gòu)建發(fā)改、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等多部門聯(lián)動(dòng)會(huì)審工作機(jī)制。開展項(xiàng)目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同管理，優(yōu)化審批程序，推進(jìn)項(xiàng)目審批流程改革。建立“多規(guī)合一”保障監(jiān)督體系和反饋機(jī)制，確保項(xiàng)目高效推進(jìn)。

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