建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的沿革及現(xiàn)狀

何建強

（瀾滄縣建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站 云南省瀾滄縣 665699）

建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的沿革及現(xiàn)狀

何建強

（瀾滄縣建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站 云南省瀾滄縣 665699）

我國自20世紀(jì)80年代開始建立建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度，經(jīng)過這幾十年的發(fā)展和演變逐步向規(guī)范化、科學(xué)化和法制化的方向發(fā)展，并且已經(jīng)成為我國工程建設(shè)過程的重要組成部分，是政府對建設(shè)工程進(jìn)行管理的有效手段。但是在其發(fā)展的過程中，由于諸多因素的影響，現(xiàn)如今仍然存在一些方面的不足。本文簡要梳理了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作沿革的過程，并對現(xiàn)在存在的矛盾和不足進(jìn)行了分析，以供相關(guān)人士借鑒。

建設(shè)工程；質(zhì)量監(jiān)督；監(jiān)督執(zhí)法；沿革；現(xiàn)狀

引言

自從改革開放以來，我國建筑行業(yè)發(fā)展勢頭異常猛烈，建設(shè)工程大規(guī)模的開發(fā)建設(shè)使得建筑業(yè)成為影響我國國民經(jīng)濟發(fā)展的命脈產(chǎn)業(yè)。對于每一項建設(shè)工程的質(zhì)量問題都與人民生命財產(chǎn)的安全息息相關(guān)。并且不同程度的工程質(zhì)量事故給人們帶來的不僅僅是財產(chǎn)的損失和生命安全的威脅，也會讓人們對建設(shè)工程質(zhì)量問題提高關(guān)注度，要求越來越嚴(yán)格。為此，我國政府機構(gòu)制定了建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度來對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。自20世紀(jì)80年代以來，建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度也隨著時代在進(jìn)步，在工作屬性和工作方式方面都在發(fā)生變化。本文對該制度的歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行了梳理，并且對目前存在的矛盾和不足進(jìn)行了分析，希望可以為質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的改革方向和創(chuàng)新方法提供借鑒。

1 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度的由來

建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度是伴隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變而發(fā)展出的一種為了糾正市場失靈的政府監(jiān)管制度。在之前的計劃經(jīng)濟階段，企業(yè)與政府屬于一個組織機構(gòu)，企業(yè)的生產(chǎn)任務(wù)都是由政府相關(guān)部門下達(dá)，并調(diào)撥相應(yīng)的生產(chǎn)資源進(jìn)行完成的，這種計劃程序一直持續(xù)到1988年。計劃經(jīng)濟體制中的生產(chǎn)方法雖然有效率較低和生產(chǎn)積極性不高等缺點，但是企業(yè)沒有利益的驅(qū)使，再加上政府內(nèi)設(shè)的檢查部門的監(jiān)督，總體上能夠滿足建設(shè)工程的質(zhì)量要求。

自20世紀(jì)80年代市場經(jīng)濟建立發(fā)展以來，企業(yè)從計劃經(jīng)濟的禁錮中解脫，生產(chǎn)積極性增加，同時獲取利潤成為企業(yè)的生產(chǎn)動力，通過利益激勵機制管理層和生產(chǎn)層的創(chuàng)造性和積極性都大幅度提升，市場競爭環(huán)境愈漸激烈。此時在政府缺乏監(jiān)督的情況下，在經(jīng)濟利益的驅(qū)使下，很多企業(yè)不惜偷工減料、以次充好，不按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)計施工，造成一定時期建設(shè)工程質(zhì)量出現(xiàn)大面積的滑坡。在這種背景下，1983年我國國務(wù)院發(fā)布了《轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部〈關(guān)于迅速采取措施防止房屋倒塌事故的報告〉的通知》，這是政府主管部門對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的起點，也確定了監(jiān)督工作的基本方向。在同年5月份，國家出臺了《關(guān)于試行〈建筑工程質(zhì)量監(jiān)督條例〉的通知》，明確了政府機構(gòu)對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)明細(xì)，自此開始嘗試建立工程質(zhì)量監(jiān)督制度。在隨后的幾年里，國家陸續(xù)出臺了與之相關(guān)的一系列規(guī)定和辦法，一直到1990年，我國建設(shè)部制定了《建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》，開始了我國針對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)范化道路。

2 建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的發(fā)展和演變

2.1 施工單位自查階段

此階段時間是1983年之前，當(dāng)時我國的建筑行業(yè)還是受著計劃經(jīng)濟體制的影響，政企不分，此階段主要執(zhí)行《建筑安裝工程質(zhì)量檢驗評定標(biāo)準(zhǔn)》的精神，建設(shè)工程質(zhì)量方面的管理完全依賴于施工單位自身的制度和內(nèi)部設(shè)立的管理機構(gòu)進(jìn)行自查。其主要特點是：國家統(tǒng)一計劃指令進(jìn)行資源分配和任務(wù)建設(shè)，建設(shè)規(guī)模普遍比較小，工程質(zhì)量總體受控，建設(shè)企業(yè)不以盈利為目的，沒有偷工減料等類型的空間和動機。

2.2 質(zhì)量監(jiān)督核驗階段

此階段的時間為1983～2000年，這段時間里我國相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了一系列建立工程質(zhì)量監(jiān)督制度的通知和規(guī)定，開始對資質(zhì)、營業(yè)范圍、各單位職責(zé)和各方面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確，此階段比較著名的便是俗稱“三到位”——核查到位、抽查到位、驗收到位的監(jiān)督工作內(nèi)容。此階段的主要特點是：監(jiān)理制度還沒成型，建設(shè)工程質(zhì)量出現(xiàn)了大面積的滑坡，急切需要第三方對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。建設(shè)工程規(guī)模有了大幅度的發(fā)展，但是監(jiān)管人員的任務(wù)范圍較小，僅僅局限于督促和幫助建設(shè)施工隊伍進(jìn)行項目建設(shè)。專業(yè)管理人員的需求和日益增長的建設(shè)規(guī)模的矛盾日益突出，建設(shè)工程違法違規(guī)的行為日益增多，現(xiàn)有的監(jiān)督模式已經(jīng)無法滿足新的發(fā)展形勢的需求。

2.3 質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法階段

此階段的開始起源于2000年《建設(shè)工程制度管理條例》的發(fā)布，此條例對所有參與建設(shè)單位的質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定，并且對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理方面的工作進(jìn)行了明確，自此建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度開始了新的變革和發(fā)展。此階段的制度明確了竣工驗收、驗收備案等方面的專業(yè)規(guī)定，取消了之前建設(shè)工程的監(jiān)督核驗制度，提高了質(zhì)量監(jiān)督管理部門的管理權(quán)力，以便于更好的依法對工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。從2000年到現(xiàn)在，《建設(shè)工程制度管理條例》所規(guī)定的內(nèi)容都對我國建設(shè)工程質(zhì)量的保障做出了突出的貢獻(xiàn)。

3 監(jiān)督執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

3.1 監(jiān)督執(zhí)法工作目前存在的問題

3.1.1 監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性還需加強

工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是受到我國建設(shè)行政主管部門委托，從事工程質(zhì)量監(jiān)督相關(guān)工作的組織機構(gòu)。但是在我國建設(shè)工程制度管理條例中，工作內(nèi)容既包括行政檢查，也包括行政處罰。但是在本質(zhì)上，行政執(zhí)法的授權(quán)和委托有著根本性的區(qū)別。質(zhì)量監(jiān)督工作方面的執(zhí)法屬性在不斷增強，但是具體從事質(zhì)量監(jiān)督工作的機構(gòu)卻不是行政執(zhí)法的主體，工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的法律地位依然停留在被委托的層面，其從事行政執(zhí)法工作必須以委托的名義進(jìn)行，這種尷尬的地位便大大降低了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性。

3.1.2 監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)還需進(jìn)一步明確

自2000年以來，我國工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的執(zhí)法層面逐步向代表政府的方向發(fā)展，從建設(shè)工程的實際“運動員”轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门袉T”，可見其對建設(shè)工程質(zhì)量沒有直接責(zé)任，只對其執(zhí)法工作范圍內(nèi)的職責(zé)負(fù)責(zé)。但是當(dāng)工程質(zhì)量事故頻發(fā)時，由于工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)是代表政府的監(jiān)管部門，成為了很多人追責(zé)關(guān)注的焦點，往往將“運動員”方面的工程質(zhì)量問題歸結(jié)到“裁判員”身上，從而早就了相關(guān)監(jiān)管工作人員工作時候謹(jǐn)小慎微、畏手畏腳，因此，必須對監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)范圍進(jìn)一步明確。

3.1.3 監(jiān)督管理資源和工程建設(shè)規(guī)模的矛盾依舊存在

改革開放以來我國建設(shè)工程方面的規(guī)模依舊在不斷高速擴張，但是相關(guān)的工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的工作人員由于財政和編制的原因沒有得到及時的補充，致使監(jiān)督任務(wù)和監(jiān)督力量之間的矛盾日益突出。

3.1.4 監(jiān)督人員的主觀隨意性比較強

監(jiān)督管理人員進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法時，必須具備一定的專業(yè)知識和工作經(jīng)驗，但是也正是這些經(jīng)驗知識在工作過程中主導(dǎo)著相關(guān)人員的行為。致使從事監(jiān)督工作較長的人員已經(jīng)形成了自己的工作側(cè)重點，對于不同工地進(jìn)行監(jiān)督時，總是反復(fù)的圍繞一些問題進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督，造成了工作的片面性。還有一些監(jiān)督人員自詡是政府工作人員，頤指氣使，甚至利用職務(wù)之便吃拿卡要，從而扭曲了監(jiān)督機構(gòu)的公正性形象，影響了監(jiān)督工作的健康發(fā)展。

3.2 監(jiān)督執(zhí)法工作在不斷發(fā)展和完善

在我國工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作30年的發(fā)展中，逐步在向科學(xué)、規(guī)范和法制化的道路發(fā)展，成為我國工程建筑活動中的重要組成部分?，F(xiàn)在我們已經(jīng)建立了多層次、內(nèi)容全面的工程質(zhì)量監(jiān)督管理體系，建立了以法律為核心的、以細(xì)節(jié)性文件為補充的法律體系，并且機構(gòu)健全、結(jié)構(gòu)合理的工程質(zhì)量監(jiān)督隊伍也逐步形成。我國各階層的工程質(zhì)量監(jiān)督站在完成自身任務(wù)的同時，不斷總結(jié)經(jīng)驗、研究問題、改進(jìn)創(chuàng)新，依舊努力向方法的科學(xué)性和監(jiān)管的高效率方向不斷發(fā)展和完善。

4 結(jié)束語

建設(shè)工程的質(zhì)量監(jiān)督工作沿革近30年的時間里，隨著市場規(guī)律的發(fā)展和建筑市場的擴大，工作方式從步步檢查到監(jiān)督抽查，從核驗制發(fā)展到備案制，逐步走向科學(xué)規(guī)范化。作為政府對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管的有效手段，質(zhì)量監(jiān)督制度目前仍然在不斷的改革和創(chuàng)新之中。這種不斷的自我發(fā)展和完善，能夠促進(jìn)建筑市場健康有序的發(fā)展，提高建設(shè)產(chǎn)品的質(zhì)量，保證人民生命財產(chǎn)的安全。

[1]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定[Z].住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令，2010年第5號，2010.

[2]郭漢丁，王凱.建設(shè)工程主體結(jié)構(gòu)質(zhì)量政府監(jiān)督的理論探討[J].華中科技大學(xué)學(xué)報（城市科學(xué)版），2006（2）：17～21.

[3]姜凱.關(guān)于進(jìn)一步深化政府對建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式改革的探討[J].工程質(zhì)量，2007（9）：1～3.

[4]黃衛(wèi)東，閆小虎，胡勝斌.建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法工作的沿革及現(xiàn)狀[J].工程質(zhì)量，2013，31（7）：1～5.

[5]郭漢丁，劉應(yīng)宗.我國建設(shè)工程質(zhì)量政府監(jiān)督制度沿革[J].工程質(zhì)量，2002，20（4）：12～14.

TU712+.3

A

1004-7344（2016）36-0296-02

2016-12-13

何建強（1965-），男，漢族，瀾滄拉祜族自治縣人，工程師，本科，主要從事建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作。