地方政府債務(wù)困境與化解

官金華

【摘要】地方政府債務(wù)在應(yīng)對金融危機(jī)、推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了積極作用，但債務(wù)風(fēng)險逐漸顯現(xiàn)。雖然河北省政府性債務(wù)總體風(fēng)險可控，但由于近幾年河北省經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政收入增長乏力，導(dǎo)致債務(wù)增長速度較快。文章對河北省政府性債務(wù)困境進(jìn)行分析，提出了債務(wù)限額分解，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)制度等化解措施。

【關(guān)鍵詞】地方政府債務(wù) 土地財(cái)政依賴度 債務(wù)率 債務(wù)化解

【中圖分類號】F812.7 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

地方政府債務(wù)是地方政府為了彌補(bǔ)地方財(cái)政不足而借入的資金或?yàn)槠渌块T擔(dān)保而承擔(dān)的償還義務(wù)。2008年4萬億經(jīng)濟(jì)刺激之后，各地方政府通過舉債加大財(cái)政投入，有效應(yīng)對了金融危機(jī)，推動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是地方政府債務(wù)也隨之迅速增長，對于地方政府債務(wù)是否存在風(fēng)險，國內(nèi)外專家學(xué)者展開了激烈的討論。審計(jì)署自2010年對全國地方政府債務(wù)進(jìn)行三次摸底，截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約10.88萬億元，從審計(jì)結(jié)果表明，全國地方政府債務(wù)各項(xiàng)風(fēng)險指標(biāo)均處于國際控制標(biāo)準(zhǔn)參考值范圍內(nèi)，風(fēng)險總體可控。當(dāng)前，地方政府債務(wù)依然是困擾中央和地方的一大難題。

河北省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀分析

債務(wù)規(guī)模增速有所控制。2015年12月22日，財(cái)政部在向全國人大做《關(guān)于規(guī)范地方政府債務(wù)管理工作情況的報告》時指出，2014年末，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額15.4萬億元，2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。從報告中我們可以看出，2014年地方政府債務(wù)余額比2013年6月底的10.9萬億元凈增4.5萬億元，增幅高達(dá)41%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2007～2013年6月底地方政府債務(wù)24.48%的年增長幅度，除個別省份外，絕大多數(shù)地方政府債務(wù)增長迅速。2015年地方政府債務(wù)較2014年增長幅度不大，最重要的原因是2015年中央對地方政府債務(wù)采取限額管理辦法，用行政手段迫使債務(wù)金額增長趨于緩慢。河北省各級政府2013年6月底負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)3962.29億元，2014年底增長至5653億元，增長幅度達(dá)到42.67%，高于全國平均41%的增幅，2015年河北省政府債務(wù)余額限額為5888億元，較2014年增幅僅為4.12%。

地方政府債務(wù)對土地依賴度較高。地方政府對土地出讓收入的依賴度可以稱為土地財(cái)政依賴度，用公式表示為：土地財(cái)政依賴度=本級地方政府承諾以土地出讓收入償還的各級地方政府債務(wù)總額/本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額。根據(jù)省級政府審計(jì)部門的公開審計(jì)報告及其相關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，各省級政府債務(wù)對土地出讓收入依賴度較高，依賴度最少的也有20%的債務(wù)靠賣地償還，最高的為浙江省，土地財(cái)政依賴度為66.27%，排名第一，天津排名第二，依賴度為64.56%。河北省土地償債在政府負(fù)償還責(zé)任債務(wù)中土地財(cái)政依賴度為22.13%，在全國排名較為靠后。河北省政府債務(wù)對土地財(cái)政有一定的依賴性，與其他省份相比依賴性不算高，但這并非說明河北省地方政府債務(wù)償還能力強(qiáng)，上圖只是表明政府承諾債務(wù)使用土地出讓收入償還。當(dāng)?shù)狡谡畟鶆?wù)不能如期償還，財(cái)政又沒有閑余資金償債時，政府往往還是依靠轉(zhuǎn)讓土地或變相轉(zhuǎn)讓土地償還債務(wù)。

債務(wù)中高成本融資占比大。市場上銀行貸款、發(fā)行債券以及財(cái)政轉(zhuǎn)貸等方式融資成本一般不超過8%，可以稱之為低成本融資；而應(yīng)付未付款項(xiàng)、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機(jī)構(gòu)借款等方式綜合融資成本一般超過10%甚至更高，尤其BT和其他應(yīng)付款除支付利息外，還需支付占用成本，綜合融資成本一般在20%左右。2014年，河北省審計(jì)廳公布的政府債務(wù)審計(jì)報告顯示，銀行貸款、發(fā)行債券和國債、外債等財(cái)政轉(zhuǎn)貸占比合計(jì)為48%，而應(yīng)付未付款項(xiàng)、信托融資、BT、其他單位和個人借款、其他金融機(jī)構(gòu)借款合計(jì)占比超過50%，也就是說河北省高融資成本債務(wù)占比超過50%，說明河北省融資難度較大、議價能力較弱。雖然近兩年河北省通過發(fā)行債券置換了一批高成本債務(wù)，但是總體融資成本仍然較高。

部分市、區(qū)債務(wù)風(fēng)險較高。截止到2012年6月底，河北省共有6個地級市綜合債務(wù)率超過100%，包括石家莊市241%、唐山市188%、邢臺市153.2%、秦皇島市147%、衡水市135%、張家口市129%。除此之外，河北部分縣、區(qū)的綜合債務(wù)率超過了200%，分別是張家口市橋東區(qū)為308%、張家口市橋西區(qū)為290%、邢臺市橋西區(qū)為256%、邢臺市橋東區(qū)為252%、承德市雙橋區(qū)為214%。根據(jù)國際通用的風(fēng)險測算標(biāo)準(zhǔn)60%計(jì)算，我省這6個地市都存在很大的債務(wù)風(fēng)險。

部分投融資平臺存在風(fēng)險。2013年6月底，河北省共有217家融資平臺，共融資1021.81億元，占河北省政府債務(wù)的比重達(dá)到25.79%。不可否認(rèn)，地方融資平臺在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面起到了極其重要的作用，但是很多投融資平臺公司管理上帶有一定的行政色彩，投融資活動由地方政府直接主導(dǎo)或者間接控制，任職人員是由政府指派，專業(yè)不對口，缺乏市場管理經(jīng)驗(yàn)，公司商業(yè)化運(yùn)作程度不高，結(jié)果是部分投融資公司經(jīng)營效益不佳，負(fù)債率高，財(cái)務(wù)風(fēng)險較大。尤其是河北最大擔(dān)保公司河北融投控股集團(tuán)有限公司破產(chǎn)，涉資數(shù)百億元，為政府規(guī)范投融資平臺公司管理提了一個大大的醒。

河北省政府債務(wù)風(fēng)險化解的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

河北省政府債務(wù)風(fēng)險化解的機(jī)遇，主要有以下兩點(diǎn)：

第一，實(shí)施地方政府債務(wù)置換，降低融資成本。2015年，我國地方債務(wù)的置換額度達(dá)到了3.2萬億元。國家通過實(shí)施地方政府債務(wù)置換，其主要目的是規(guī)范地方政府融資行為，體現(xiàn)政府信用價值，降低融資成本。按2015年的平均融資成本測算，每置換1萬億元的地方政府存量債務(wù)，可為地方政府每年節(jié)約利息支出500億元左右。2015年河北省置換政府債務(wù)1185億元，有效地緩釋了存量政府債務(wù)風(fēng)險。

2016年財(cái)政部發(fā)文明確繼續(xù)發(fā)行地方債置換政府存量債務(wù)，機(jī)構(gòu)預(yù)計(jì)2016年置換債務(wù)金額將超過5萬億元。河北省應(yīng)抓住地方政府債務(wù)置換這一機(jī)遇，爭取地方政府債務(wù)置換額度，降低地方政府債務(wù)融資成本。

第二，全國清理地方政府融資平臺，防范債務(wù)風(fēng)險。2010年國務(wù)院發(fā)布通知要求加強(qiáng)地方融資平臺公司的管理，對公司債務(wù)進(jìn)行一次全面的清理，妥善處理存量債務(wù)償還和在建項(xiàng)目的后續(xù)融資問題。2014年1月，中國人民銀行召開座談會，要求對地方債務(wù)風(fēng)險進(jìn)行全方位監(jiān)測，配合地方政府和相關(guān)部門，徹底清理信用等級差、功能不清、財(cái)務(wù)不可持續(xù)的地方融資平臺公司。河北省地方融資平臺數(shù)量繁多，幾乎每個縣區(qū)都有至少一個融資平臺，同時融資平臺管理水平參差不齊，加大了河北省政府債務(wù)風(fēng)險管理難度。清理地方政府融資平臺，對河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險管理而言，是一個難得的機(jī)遇，借助地方融資平臺清理，規(guī)范全省的地方政府融資活動，規(guī)避地方政府融資風(fēng)險，降低政府融資成本，為全省的政府融資活動提供一個良好的發(fā)展環(huán)境。

雖然政策方面對河北省政府債務(wù)風(fēng)險管理有一定的幫助，但具體到河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府融資水平適應(yīng)性問題上，還是面臨較大的挑戰(zhàn)。

一是經(jīng)濟(jì)增速放緩和不斷增長的債務(wù)需求。在2015年11月26日舉辦的“京津冀協(xié)同發(fā)展論壇”上，河北省委常委、常務(wù)副省長楊崇勇指出，河北省經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入20多年來最困難的時期。京津冀一體化發(fā)展中，前幾年河北省因承接北京、天津等地一些工業(yè)項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)增速達(dá)10%以上，但是作為重工業(yè)大省的河北，節(jié)能減排壓力巨大，2014年河北省提出了“6643工程”，即：到2017年底壓減6000萬噸的鋼鐵、6000萬噸的水泥、4000萬噸的燃煤、3000萬噸的標(biāo)準(zhǔn)重量箱平板玻璃產(chǎn)能，當(dāng)然，還有其他節(jié)能減排措施，在此背景下，河北省經(jīng)濟(jì)高速增長一去不復(fù)返。從河北省GDP的增長速度也可以說明這一問題，2012年河北省GDP的增長幅度在全國排名倒數(shù)第七，2013年倒數(shù)第六，2014年倒數(shù)第四，2015年倒數(shù)第五。受經(jīng)濟(jì)增速放緩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、稅費(fèi)改革等因素的影響，河北的財(cái)政收入增長較為乏力，與此同時，穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生等剛性財(cái)政支出不斷增加，河北省財(cái)政收支矛盾較為突出。河北省財(cái)政支出大于財(cái)政收入，對新增債務(wù)需求仍然較大。

2012～2015年河北省GDP總量及其增幅情況

二是地方政府債務(wù)限額管理（天花板制度）限制債務(wù)增長。2015年8月24日，全國人大常委會審議通過《國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》。我國從法律層面對地方政府債務(wù)進(jìn)行限額管理，嚴(yán)格限制債務(wù)增長，表明政府嚴(yán)格控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的決心。河北省2014年末政府債務(wù)余額5653億元，2015年末政府債務(wù)限額5888億元，也就是說2015年，河北省新增政府債券額度僅為235億元。地方政府債務(wù)限額管理一方面限制了政府隨意融資的沖動，降低了融資風(fēng)險的發(fā)生，但另一方面，也會造成政府建設(shè)資金不足，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。甚至在政府資金無法正常償還到期債務(wù)，也無法舉借新債償還到期債務(wù)時，可能會引發(fā)償債危機(jī)，進(jìn)而影響政府信用。

河北省政府債務(wù)化解的相關(guān)建議

債務(wù)限額層層分解，嚴(yán)格落實(shí)問責(zé)機(jī)制。從實(shí)踐看，限額管理可能是目前政府債務(wù)管理最為有效的一種方式，從2008年融資平臺雨后春筍般出現(xiàn)后，對于地方政府債務(wù)的風(fēng)險防范討論就沒有停止過，國家及各級政府多次出臺政策避免債務(wù)風(fēng)險，事實(shí)表明，起了一定的作用，但是由于經(jīng)濟(jì)增長壓力、民生等剛性需求增加，各地方政府債務(wù)還是迅猛增長，2014年底全國地方政府債務(wù)較2013年底增長41%，這個數(shù)據(jù)足以說明債務(wù)增長的迅猛程度。同樣，大家也看到2015年地方政府債務(wù)限額比2014年增長不足4%。為使限額管理得到有效實(shí)施，還必須落實(shí)問責(zé)機(jī)制，否則限額很容易突破。各級地方政府根據(jù)國務(wù)院給本省規(guī)定的債務(wù)限額，層層分解。如何科學(xué)界定各地市縣級的地方政府債務(wù)限額，將債務(wù)限額與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)，這將是一項(xiàng)較為艱巨的任務(wù)。

盤活國有資產(chǎn)，政府債務(wù)證券化。地方債務(wù)資金絕大部分投入到了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生方面，河北省占比達(dá)82%以上。也就是說地方政府債務(wù)增加的同時，地方政府資產(chǎn)隨之增加，這些資產(chǎn)大多數(shù)表現(xiàn)為是基礎(chǔ)設(shè)施和土地，屬于優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，這些資產(chǎn)已經(jīng)升值或未來有較大升值空間，盤活這部分國有資產(chǎn)，可以增加地方政府財(cái)政收入，部分收入可以用來償還債務(wù)。盤活這部分資產(chǎn)的方式可以直接出售或轉(zhuǎn)讓，但是由于目前資本市場不太完善，轉(zhuǎn)讓價格不易確定，轉(zhuǎn)讓過程較為容易產(chǎn)生腐敗，可能會造成國有資產(chǎn)的流失。另一種方式是進(jìn)行金融創(chuàng)新，將政府債務(wù)證券化，轉(zhuǎn)移和分散政府債務(wù)風(fēng)險。要推廣政府債務(wù)證券化并在二級市場流通，一定要提高政府債務(wù)證券安全級別，保護(hù)投資者利益，吸引普通投資者。比如引入保險公司承擔(dān)保證責(zé)任，政府可以對風(fēng)險較高的存量債務(wù)購買保險公司保險產(chǎn)品，進(jìn)而為政府債務(wù)提供擔(dān)保，即政府針對其負(fù)債向商業(yè)保險公司購買保險產(chǎn)品，一旦政府無法到期按時償還債務(wù)，則保險公司有義務(wù)替代政府償還其擔(dān)保債務(wù)。也可以是政府債券持有人（主要是大型金融機(jī)構(gòu)）將其持有的政府債券打包包裝，形成一種新的流通企業(yè)證券在二級資本市場流通，進(jìn)而分散政府債券持有人的風(fēng)險，減少政府債券的發(fā)行難度，提高發(fā)行效率。

規(guī)范投融資平臺，重構(gòu)平臺債務(wù)。不可否認(rèn)，地方投融資平臺在應(yīng)對國際金融危機(jī)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)、改善民生等方面都作出了很大的貢獻(xiàn)，但是投融資平臺公司從出現(xiàn)那一刻起，就被披上了較濃的行政色彩，雖然平臺公司是獨(dú)立法人，但融資不是獨(dú)立行為，受制于政府各相關(guān)部門，公司負(fù)責(zé)人大多是由政府委派，缺乏市場經(jīng)營和企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn)以及風(fēng)險防范意識，投融資運(yùn)作不規(guī)范。

現(xiàn)在不管學(xué)術(shù)界還是各級政府對規(guī)范投融資平臺基本達(dá)成共識，認(rèn)為有必要加快對現(xiàn)有投融資平臺的清理和規(guī)范。對于只承擔(dān)公益性項(xiàng)目且無收入來源的投融資平臺公司，原存量債務(wù)和因項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生的新的資金應(yīng)由財(cái)政資金或發(fā)行地方政府債券解決，還可以通過吸收慈善資金以及企業(yè)社會責(zé)任基金對純公益性項(xiàng)目的資金進(jìn)行補(bǔ)充，公司不再承擔(dān)融資任務(wù)；對于有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的公益性項(xiàng)目的融資平臺公司和非公益性項(xiàng)目的融資平臺公司，促進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)推進(jìn)多種形式的公私合營機(jī)制即PPP模式，同時完善投融資平臺的法人治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)商業(yè)運(yùn)作，其存量債務(wù)重構(gòu)重點(diǎn)需要解決債務(wù)償還期短于項(xiàng)目的建設(shè)回收期的期限錯配問題，可以通過發(fā)行長期債券，即發(fā)行類似于歐美國家的收益型政府債券來解決。

發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加財(cái)政收入。不管是政府發(fā)行債券進(jìn)行債務(wù)置換還是債務(wù)重構(gòu)，債務(wù)終究要還的，化解地方政府債務(wù)的關(guān)鍵是增加本地區(qū)財(cái)政收入。很多學(xué)者討論進(jìn)行分稅制改革、增加地方分成比例，進(jìn)而增加地方財(cái)政收入，這確實(shí)是一個辦法，但是國家層面的稅收政策改革是一個大的系統(tǒng)性的工程，改革無時間表，現(xiàn)實(shí)的做法就是大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加本級政府的財(cái)政收入。河北省憑借地理優(yōu)勢，在京津冀一體化發(fā)展中尋找機(jī)遇，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，促使更多的國有企業(yè)上市。在土地出讓收入大幅減少的情況下，地方政府可以通過減持國有上市公司股份償還債務(wù)。目前，河北省共有12家國有上市公司，市值約75億元，上市公司數(shù)量和市值均屬全國倒數(shù)行列。在這方面河北省還有較大發(fā)展空間。

（作者為河北環(huán)境工程學(xué)院副教授；本文系河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目系列研究成果之一，項(xiàng)目編號：15456229D）

責(zé)編 /張蕾