◎全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金理事長(zhǎng) 馬蔚華

關(guān)于完善政府引導(dǎo)基金體制機(jī)制 加快推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新的提案

◎全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金理事長(zhǎng) 馬蔚華

一、問(wèn)題及背景

政府引導(dǎo)基金是有效增加創(chuàng)業(yè)投資資本供給，引導(dǎo)社會(huì)資本投向創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)的重要政策工具。促進(jìn)政府引導(dǎo)基金良性發(fā)展，對(duì)于加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新具有重要意義。2015年，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見(jiàn)》《關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新支撐平臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，提出要建立和完善創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府建立和完善創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，引導(dǎo)社會(huì)資源支持“眾創(chuàng)、眾包、眾扶、眾籌”加快發(fā)展。

在政策引導(dǎo)和支持下，各級(jí)政府引導(dǎo)基金實(shí)現(xiàn)了井噴式增長(zhǎng)。在中央層面，2015年，國(guó)務(wù)院審議同意設(shè)立國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，科技部、財(cái)政部設(shè)立的國(guó)家科技成果轉(zhuǎn)化引導(dǎo)基金進(jìn)入實(shí)施階段；在地方層面，各地政府設(shè)立的各類(lèi)引導(dǎo)基金也如雨后春筍般涌現(xiàn)，基金設(shè)立主體逐漸從省級(jí)向地市、區(qū)級(jí)延伸，分布地域逐漸從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向中西部地區(qū)蔓延。

隨著數(shù)量的不斷增加，規(guī)模的不斷擴(kuò)大，一些制約政府引導(dǎo)基金發(fā)展的問(wèn)題日益凸顯。具體體現(xiàn)在：

一是規(guī)模偏小，資金來(lái)源缺少持續(xù)性。目前，我國(guó)政府引導(dǎo)基金的資金主要來(lái)自各級(jí)政府的財(cái)政資金，資金規(guī)模普遍偏小。據(jù)投中研究院統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，國(guó)內(nèi)共成立209支政府引導(dǎo)基金，目標(biāo)設(shè)立規(guī)模達(dá)1293.39億元，平均單支基金規(guī)模為6.19億元。同時(shí)，有些地方政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷史較短，沒(méi)有對(duì)基金的未來(lái)資金來(lái)源作出明確的規(guī)劃，未能形成吸納民間資本的長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)民間資本的讓利政策還不夠完善，募資渠道狹窄，以至政府引導(dǎo)基金的資金來(lái)源缺少持續(xù)性，未來(lái)亟需擴(kuò)充。

二是管理分散，缺少統(tǒng)籌和協(xié)同?，F(xiàn)在政府引導(dǎo)基金，缺乏系統(tǒng)性全面性的頂層制度設(shè)計(jì)。各個(gè)政府部門(mén)競(jìng)相設(shè)立引導(dǎo)基金，而且有些部門(mén)不止一支基金，有一哄而上之勢(shì)。不同政府引導(dǎo)基金政策目標(biāo)交叉重疊，造成基金重復(fù)設(shè)立，數(shù)量過(guò)多，資金使用分散，無(wú)法形成“拳頭”效應(yīng)。

三是存在決策審批程序繁瑣、行政干預(yù)等非市場(chǎng)化行為。政府引導(dǎo)基金的投資決策具有一定的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，應(yīng)采取委托專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理、聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)人員組成評(píng)審委員會(huì)等政策措施，確?；疬\(yùn)行管理的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化。但是在實(shí)踐中，有些政府引導(dǎo)基金的主管部門(mén)，出于保證資金安全的考量，設(shè)置了繁瑣的決策審批程序，并將最終的決策權(quán)賦予部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)層。這在一定程序上影響了基金的運(yùn)行效率以及決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，又會(huì)使決策帶有較強(qiáng)的行政干預(yù)色彩，難以與子基金層面的市場(chǎng)化運(yùn)作相銜接。

四是投資限制條件較多，政策導(dǎo)向與商業(yè)目標(biāo)沖突。國(guó)內(nèi)大多數(shù)政府引導(dǎo)基金在實(shí)踐中過(guò)度偏向?qū)崿F(xiàn)自身的政策目標(biāo)，從而對(duì)創(chuàng)業(yè)投資子基金的投資活動(dòng)提出了很多限制條件，包括管理公司的設(shè)立和基金注冊(cè)地、投資領(lǐng)域、投資地域等方面，在一定程度上制約了子基金的投資行為，影響了子基金的商業(yè)目標(biāo)。長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金的引導(dǎo)作用會(huì)受到制約，也會(huì)影響政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

五是缺乏切實(shí)可行的考核激勵(lì)機(jī)制。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的資金來(lái)源于政府，形成的相關(guān)資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)，理應(yīng)納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系。但同時(shí)，政府引導(dǎo)基金又承擔(dān)著撬動(dòng)社會(huì)資本支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的使命，國(guó)有資產(chǎn)增值保值和引導(dǎo)基金的政策性目標(biāo)之間存在沖突。同時(shí)，從事政府引導(dǎo)基金管理的專(zhuān)業(yè)化人才短缺。而目前政府引導(dǎo)基金的管理機(jī)構(gòu)多為國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位，對(duì)管理團(tuán)隊(duì)的激勵(lì)措施十分有限，難以吸引和留住人才，影響引導(dǎo)基金管理水平的提升。

二、建議

1.加強(qiáng)政府引導(dǎo)基金的頂層設(shè)計(jì)。中央和各級(jí)地方政府相關(guān)管理部門(mén)、財(cái)政部門(mén)要圍繞充分發(fā)揮引導(dǎo)基金的重要作用，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，支持探索多種引導(dǎo)基金運(yùn)作模式，結(jié)合國(guó)家、地方產(chǎn)業(yè)布局中重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，適時(shí)調(diào)整和明確不同政府引導(dǎo)基金的作用領(lǐng)域，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金，并且要合理擴(kuò)大政府引導(dǎo)基金規(guī)模，制定政府引導(dǎo)基金發(fā)展的長(zhǎng)期規(guī)劃，確保財(cái)政資金支持的持續(xù)性。

2.完善促進(jìn)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的協(xié)同機(jī)制。加強(qiáng)與有關(guān)部門(mén)和單位的合作，推動(dòng)建立政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多部門(mén)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，克服當(dāng)前政府引導(dǎo)基金多而散，支持對(duì)象重疊，未能形成政策合力的局面。尤其是要發(fā)揮中央層面政府引導(dǎo)基金的作用，加強(qiáng)中央級(jí)政府引導(dǎo)基金間的協(xié)同互動(dòng)，以及中央級(jí)政府引導(dǎo)基金與地方政府引導(dǎo)基金的上下聯(lián)動(dòng)，以資本為紐帶，整合各級(jí)政府引導(dǎo)基金和各類(lèi)社會(huì)資本的力量，持續(xù)推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

3.建立健全政府引導(dǎo)基金的市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。政府引導(dǎo)基金主管部門(mén)，應(yīng)按照相關(guān)政策及合作協(xié)議，確保子基金的市場(chǎng)化運(yùn)作。在子基金的審批決策過(guò)程中，簡(jiǎn)化審批流程，提高審批效率，著重發(fā)揮市場(chǎng)化專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)以及同行專(zhuān)家作用，減少對(duì)子基金的干預(yù)；對(duì)子基金設(shè)立后的日常管理，不做過(guò)多干預(yù)，為子基金創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

4.實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)基金考核激勵(lì)機(jī)制的市場(chǎng)化。政府管理部門(mén)出臺(tái)相關(guān)政策，將政府引導(dǎo)基金納入公共財(cái)政考核評(píng)價(jià)體系，而不作為經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行管理；對(duì)于參股設(shè)立的子基金所投資企業(yè)上市的，政府引導(dǎo)基金按比例所持股權(quán)可豁免國(guó)有股轉(zhuǎn)持義務(wù)。同時(shí)，適當(dāng)提高政府引導(dǎo)基金從業(yè)人員的薪酬待遇，給予必要的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼等，吸引、培養(yǎng)、留住高水平的專(zhuān)業(yè)人才。