美國首個強制性碳交易體系（RGGI）核心機制設(shè)計及啟示

吳大磊+趙細康+王麗娟

我國碳排放權(quán)交易市場體系將于2017年啟動。學習和借鑒國外碳排放權(quán)交易體系的建設(shè)經(jīng)驗，對我國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)意義重大。中美兩國同為溫室氣體排放大國，美國“自下而上”的碳市場建設(shè)路徑與我國相似。本文對美國首個強制性碳排放權(quán)交易體系——區(qū)域溫室氣體減排行動（RGGI）碳市場建設(shè)的核心機制設(shè)計，包括配額總量設(shè)置、配額分配、MRV和監(jiān)督管理等進行了闡述，其機制設(shè)計中完善的法規(guī)體系建設(shè)、尊重區(qū)域異質(zhì)性、多層次的監(jiān)管體系、定期評估和動態(tài)調(diào)整機制等對我國碳市場建設(shè)都具有重要啟示。

一、配額總量設(shè)置與調(diào)整機制

（一）初始配額總量設(shè)置

RGGI是一個基于總量控制與交易（cap and trade）的溫室氣體減排行動計劃，現(xiàn)在包括美國的康涅狄格州、特拉華州、緬因州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、新罕布什爾州、紐約州、羅得島州和佛蒙特州等9個成員州。RGGI將電廠作為規(guī)制對象，CO2為規(guī)制溫室氣體，控排企業(yè)范圍是成員州內(nèi)2005年后所有裝機容量大于或等于25兆瓦且化石燃料占50%以上的發(fā)電企業(yè)。其減排目標是至2018年，規(guī)制范圍內(nèi)的控排企業(yè)CO2排放量較2009年降低10%。

在碳排放權(quán)交易體系中，配額作為控排對象在特定區(qū)域、特定時期內(nèi)可以合法排放溫室氣體的許可單位，代表的是各控排對象在相應控制時期內(nèi)碳排放的權(quán)利，是碳市場交易的主要標的物。RGGI的初始配額總量由各成員州的配額總量加總確定，各成員州根據(jù)過去8年（2000年至2008年）歷史碳排放情況設(shè)定各自初始配額總量。與歷史碳排放總量相比，除了特拉華州和羅德島州兩州外，其余成員州均設(shè)定了較為寬松的配額總量。

按照設(shè)定目標，至2018年，RGGI成員州控排范圍內(nèi)CO2排放總量將由2009年的18.8億短噸削減10%，即至2018年的17.0億短噸，CO2減排總量將達到1.88億短噸。與其他碳交易體系類似，RGGI也采取了分階段的控制方式，即履約控制期，每連續(xù)三年是一個履約控制期，每個履約控制期相對獨立。RGGI的第一個履約控制期為2009年1月1日至2011年12月30日，以此類推，目前正處于第三個履約控制期（2015年1月1日至2017年12月30日）。RGGI首個履約控制期配額總量為每年1.88億短噸的CO2排放當量，前兩個履約控制期為穩(wěn)定期，這一時期各成員州的配額總量保持不變，從2015年開始，碳配額總量每年下降2.5%，至2018年累積下降10%。

（二）總量設(shè)置的調(diào)整

但是，在首個履約控制期期間，RGGI控排企業(yè)實際碳排放下降明顯，碳市場在運行初期即面臨碳配額嚴重供過于求。RGGI成員州控排企業(yè)的實際CO2排放總量從2000-2004年一直處于比較穩(wěn)定的水平，不過，隨著能源價格變化、技術(shù)進步等因素使得控排企業(yè)CO2排放量從2008年起大幅下降。在首個履約控制期的首個年份，RGGI控排企業(yè)實際CO2排放總量就已經(jīng)比初始配額總量低35.1%；2010至2013年，RGGI控排企業(yè)實際CO2排放總量分別較年度初始配額總量低27.7%、36.7%、51.1%和53.7%。

配額過剩給RGGI碳市場帶來了嚴重的后果，主要表現(xiàn)在碳價持續(xù)低迷和碳市場活躍度不高，通過碳市場交易來發(fā)現(xiàn)價格和傳遞價格信號的功能基本喪失，通過碳交易政策來刺激減排和低碳投資的初衷落空。第一履約控制期配額拍賣總量為5.03億短噸，但實際只拍出3.93億短噸；由于拍賣量遠大于需求量，2010年第三季度到2012年第四季度的連續(xù)十次拍賣均以最低的保留價格成交。同時，非控排企業(yè)參與碳市場積極性急劇下降，二級市場交易占比從2009年的85%下滑到2011年的6%。

為了挽救碳市場，RGGI果斷對初始配額總量設(shè)置進行了動態(tài)調(diào)整，并出臺若干配套機制以穩(wěn)定碳市場。2013年，RGGI實施了配額總量設(shè)置的動態(tài)調(diào)整，對2014年始的配額總量進行了大幅削減，由原來的1.6億短噸削減至0.91億短噸，相比2013年下降了約45%，并通過修訂模范規(guī)則的方式來將這一調(diào)整被成員州所接受。新修訂的模范規(guī)則還規(guī)定，2015至2020年，配額總量預算每年削減2.5%。

（三）配套調(diào)節(jié)機制

除了對初始配額總量進行大幅削減外，RGGI還出臺了若干配套調(diào)節(jié)機制，包括清除儲備配額（banked allowances）、建立成本控制儲備（cost containment reserve ， CCR）機制，以及設(shè)置過渡履約控制期（interim control period）等。

清除儲備配額是在削減后的配額總量基礎(chǔ)上，按照一定方法，將之前盈余的儲備配額進行扣減。具體調(diào)整辦法為：第一履約控制期的儲備配額，按各成員州對配額總量的分擔率，平均分配7份，2014至2020年共7年的配額總量分別將這7份進行扣減；第二履約控制期的儲備配額，按各成員州對配額總量的分擔率，平均分配6份，2015至2020年共6年的配額總量分別將這6份進行扣減?？蹨p盈余儲備配額后的配額總量在2015年至2020年每年分別較調(diào)整前降低約24—28%（2014年降低約9%），進行儲備配額扣減之后形成新的配額總量。

RGGI用成本控制儲備機制（CCR）取代了早期履約控制期可以延長至四年的做法。CCR用于在配額拍賣中，當配額拍賣價格高到一定程度時增加拍賣配額的供給，進而抑制拍賣結(jié)算價格。觸發(fā)CCR進入拍賣市場的配額價格稱作“CCR觸發(fā)價格”，不同年份的CCR觸發(fā)價格呈現(xiàn)一定幅度的增長，至2020年增長至10.75美元。除了觸發(fā)價格，RGGI新模范規(guī)制也對每年進入拍賣的CCR總量做了限定。由于實施了配額緊縮及其他干預機制，2014年以來，RGGI市場日益活躍，配額拍賣價格呈現(xiàn)大幅上漲，并在配額總量調(diào)整后的首年（2014年）即出現(xiàn)CCR觸發(fā)價格的情形。

此外，自2015年開始，RGGI還引入了一個為期兩年的過渡履約控制期。依據(jù)舊的模范規(guī)則，控排企業(yè)只需要在三年履約控制期結(jié)束后開始履約。新修訂的模范規(guī)則中，過渡履約控制期是每個履約控制期的前兩年，在此期間，控排企業(yè)需持有該履約控制期50%的配額總量，并在履約控制期最后一年的3月1日前上繳這50%的配額，在該履約控制期結(jié)束時，控排企業(yè)上繳全部應繳配額。其主要目的是防止控排企業(yè)利用破產(chǎn)來逃避履約責任。修改后的規(guī)則模型還規(guī)定，控排企業(yè)在履約控制期內(nèi)碳排放總量不得高于該期配額預算總量的50%，如有超過，即視為違約，但這種違約情形并不受常規(guī)的三倍懲罰條款約束。

RGGI對配額預算的動態(tài)調(diào)整為碳市場帶來了重大轉(zhuǎn)機，取得了立竿見影的效果。RGGI一級市場碳配額拍賣價格和競拍主體數(shù)量開始穩(wěn)步雙雙回升，二級市場活躍度也明顯提高，越來越多的投資者進入碳市場，碳市場流動性增強，控排企業(yè)對碳市場的重視程度日益提升。

二、配額分配機制

（一）拍賣的形式、主體與程序

配額的免費發(fā)放和拍賣發(fā)放配額是現(xiàn)今國際碳交易體系最常用的兩種分配方式。RGGI是世界上首個主要通過拍賣形式分配配額的碳交易體系，幾乎全部配額均以拍賣形式進行分配，截止到2016年3月，RGGI共成功進行了31次拍賣。

RGGI配額拍賣一律采取統(tǒng)一價格、單輪密封投標和公開拍賣的形式，結(jié)算價格拒絕最高價格，季度拍賣配額總量由各成員州提交各自持有的配額組成。在參拍主體上，RGGI配額拍賣市場向所有具備相關(guān)資格的主體開放，包括不單限于公司、個人、非營利性機構(gòu)、環(huán)保組織、經(jīng)紀人和其他市場參與者，對外國公司參與配額競拍并也無特殊限制。為保證拍賣市場的公平，RGGI規(guī)定任何單個主體在一次拍賣會上拍的配額數(shù)量不能超過該次拍賣總量的25%。各成員州制定了參與配額拍賣的合規(guī)審查程序，投標人除了需要在RGGI自己開發(fā)的配額跟蹤系統(tǒng)（簡稱RGGI COATS）中注冊賬戶，提交資質(zhì)申請、投標申請書及金融安全保證書，申請投標主體的資格申請經(jīng)所有成員州批準后方可參與競拍。

RGGI配額拍賣在World Energy Solutions公司的拍賣平臺上進行，該公司負責組織拍賣活動；在拍賣結(jié)算方面，RGGI公司通過紐約梅隆銀行（The Bank of New York Mellon）提供金融結(jié)算服務(wù)，代表各成員州執(zhí)行配額轉(zhuǎn)讓的程序；RGGI公司將在拍賣結(jié)束后的第二個工作日紐約當?shù)貢r間的上午10點在RGGI官網(wǎng)公布拍賣結(jié)算價格。

（二）拍賣底價和頻次設(shè)定

RGGI設(shè)定首次拍賣配額底價為1.86美元，這個價格是根據(jù)IFC國際模型中配額價格（以2009年不變價格計）的80%所確定的。首次拍賣后的底價則根據(jù)消費者價格指數(shù)的變化進行調(diào)整。RGGI認為合適的拍賣頻率既要足夠頻繁，用于滿足控排企業(yè)的配額需求和碳市場的流動性，但又不能過于頻繁，以免額外增加控排企業(yè)的時間和經(jīng)濟成本。因此，拍賣頻率設(shè)定為季度拍賣。在拍賣單位上，RGGI規(guī)定1000個配額為一個計量單位，這將減少行政費用和招投標成本，不顯著增加投標人的負擔。

（三）拍賣的市場監(jiān)管

各成員州雖保留了行使碳市場監(jiān)督的權(quán)力，但實際監(jiān)管工作由RGGI公司委托的第三方機構(gòu)Potomac Economics進行。Potomac Economics被授權(quán)負責監(jiān)督RGGI 碳交易的一級市場及二級市場，對World Energy Solutions公司拍賣管理行為進行調(diào)查評估，對違反公平競爭原則的不當行為進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果報告給RGGI各成員州。其監(jiān)管內(nèi)容主要包括一級市場的拍賣活動是否符合相關(guān)程序；拍賣過程是否公開透明，拍賣結(jié)果是否公開公正；是否存在價格操縱及串謀的情況等。

三、監(jiān)測、報告與核查（MRV）機制

（一）監(jiān)測要求

根據(jù)40 CFR part 75規(guī)則，RGGI控排企業(yè)需安裝污染物排放連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng)（continuous emissions monitoring system，CEMS）用于監(jiān)測、記錄和計量包括溫室氣體在內(nèi)排放數(shù)據(jù)。監(jiān)測要求主要包括：（1）制訂監(jiān)測計劃。監(jiān)測計劃主要內(nèi)容包括燃料類型、監(jiān)測設(shè)備技術(shù)參數(shù)、被監(jiān)測參數(shù)類型、監(jiān)測方法等。（2）選擇監(jiān)測方法?？嘏牌髽I(yè)可以選擇兩種方法監(jiān)測和計量CO2排放。第一種方法是燃料熱值法（40 CFR part 75附錄G方法），第二種方法是CEMS法（40 CFR part 75附錄F方法），該方法主要基于CEMS測試的CO2和氧的排放濃度及流量來計量CO2排放量。第二種方法計算精度較高，RGGI成員州中除緬因州、馬里蘭州和特拉華州3個州使用第一種方法外，其余成員州均執(zhí)行第二種方法。

（二）報告要求

RGGI控排企業(yè)需按規(guī)定時間向相關(guān)部門提交相關(guān)電子版和紙質(zhì)版數(shù)據(jù)報告（如碳排放量數(shù)據(jù)、監(jiān)測計劃信息、認證和質(zhì)量保證測試的結(jié)果等）。電子版季度報告由控排企業(yè)在季度結(jié)束后三十天之內(nèi)，通過美國環(huán)保局（EPA）開發(fā)的排放收集和監(jiān)測計劃系統(tǒng)（ECMPS）客戶端工具提交給EPA清潔空氣市場部（CAMD）。報告的主要內(nèi)容包括：監(jiān)測設(shè)備信息、每小時和累積排污數(shù)據(jù)、裝置每小時運行信息（如負載、熱輸入率、運行時間等）、監(jiān)測計劃、要求進行的認證、再認證以及質(zhì)量保證測試的結(jié)果等。各成員州環(huán)保部門對轄區(qū)內(nèi)控排企業(yè)提交的電子季度報告進行評估，比較CO2排放量與持有配額數(shù)量。季度報告減輕了行政部門進行數(shù)據(jù)調(diào)節(jié)與配額會計處理等相關(guān)負擔，使得環(huán)保部門和控排企業(yè)可以及時解決年內(nèi)所遇到的數(shù)據(jù)問題，而不用將問題累積到年末。

（三）核查要求

RGGI對控排企業(yè)CO2排放數(shù)據(jù)的核查分為電子審查和實地審查兩種方式。在電子審查方面，ECMPS客戶端工具能夠根據(jù)預先設(shè)定的程序?qū)嘏牌髽I(yè)提交的數(shù)據(jù)進行徹底的檢查，并可將審查出現(xiàn)的問題及時向控排企業(yè)反饋，這樣相關(guān)錯誤就能夠在正式提交前被發(fā)現(xiàn)并糾正。在實地審查方面。EPA開發(fā)了一套名為實地審核定位工具（TTFA），該工具能夠識別各種CEMS操作和維護問題，比如可能存在的校準誤差測試或線性檢驗失敗次數(shù)過多的監(jiān)測設(shè)備，監(jiān)控器長期停機的被監(jiān)測源，跨度和期限值設(shè)置不當?shù)谋O(jiān)測系統(tǒng)等。在許多情況下，實地審核都直接融入到常規(guī)檢查當中。實地審核主要包括監(jiān)測計劃審查、歷史數(shù)據(jù)審查、監(jiān)測設(shè)備以及系統(tǒng)周邊設(shè)備的現(xiàn)場檢查、與適當比例的工廠人員進行訪談等。

四、監(jiān)督與管理機制

（一）監(jiān)管框架

RGGI碳市場的監(jiān)管由RGGI公司、各成員州環(huán)保部門和第三方機構(gòu)共同組成。其中，RGGI公司負責整個碳交易市場的總體運營和技術(shù)支持，但其并不具備真正的監(jiān)督職能；各成員州環(huán)保部門是RGGI碳市場實際的監(jiān)管執(zhí)行主體，其依據(jù)各州相關(guān)法規(guī)，負責各管轄區(qū)內(nèi)控排企業(yè)的配額拍賣、MRV過程中的違規(guī)認定與懲罰；RGGI一級和二級市場交易的監(jiān)管則由一個獨立的第三方機構(gòu)執(zhí)行。

（二）數(shù)據(jù)管理體系

RGGI控排企業(yè)需要按照相關(guān)規(guī)定，每季度通過EPA CAMD CBS平臺提交CO2排放數(shù)據(jù)。RGGI數(shù)據(jù)管理平臺只需實現(xiàn)與EPA已有平臺的對接，即可實現(xiàn)數(shù)據(jù)的采集、監(jiān)測、和管理。RGGI建設(shè)了配額跟蹤系統(tǒng)（RGGI COATS），用于對控排企業(yè)進行配額的劃入、轉(zhuǎn)移和跟蹤、以及CO2排放信息公開等。RGGI COATS系統(tǒng)實現(xiàn)了與EPA CAMD CBS平臺的關(guān)聯(lián)，RGGI控排企業(yè)的CO2排放信息通過EPA CAMD CBS平臺每五分鐘將數(shù)據(jù)傳輸至RGGI COATS。RGGI在World Energy Solutions公司拍賣平臺上進行一級市場的配額拍賣，而二級市場的配額衍生品交易則在美國洲際交易管理所進行。

五、啟示與借鑒

（一）完善的法規(guī)體系是碳市場有效性的基石

盡管受美國憲法約束不能在各州之間頒布跨州的法規(guī)，但RGGI利用共同簽訂諒解備忘錄（MOU），發(fā)布用于協(xié)調(diào)各州行動一致的模范規(guī)則等形式建立統(tǒng)一、完善的法規(guī)體系。這樣，RGGI各成員州和碳交易市場就可以在明確法律的基礎(chǔ)上順利運行，并且實現(xiàn)了各成員州碳交易制度上系統(tǒng)性和自主性的融合。在我國碳市場建設(shè)過程中，也應為碳排放權(quán)交易的開展專門立法，并且需保證有足夠高的法律層次，法規(guī)體系與現(xiàn)有的能源管理和污染物排放管理應有機銜接，發(fā)揮各項管理措施的協(xié)同效應。

（二）尊重區(qū)域異質(zhì)性有利于統(tǒng)一碳市場的建立

盡管RGGI是美國9個州共同組成有一個區(qū)域性的碳交易市場，但其較好地協(xié)調(diào)了各成員州之間的全局性和區(qū)域性，RGGI有統(tǒng)一的交易規(guī)則（碳市場建立了統(tǒng)一的核心機制設(shè)計）、統(tǒng)一的配額管理平臺、統(tǒng)一的配額拍賣平臺，但具體到碳市場的監(jiān)督與管理、獎勵與懲罰等內(nèi)容，又歸于各成員州保留。我國各地區(qū)差異較大，也會面臨一致性和獨特性如何協(xié)調(diào)的問題?？梢越梃bRGGI的經(jīng)驗，尊重各地區(qū)間的異質(zhì)性，如碳排放權(quán)交易的統(tǒng)領(lǐng)性文件可由全國統(tǒng)一頒布，同時，兼顧各地區(qū)差異，允許部門省份在碳抵消比例、履約程序、信息平臺建設(shè)等方面保留地方特色，給予一定的自主選擇權(quán)。

（三）嚴格和多層次的監(jiān)管是保證碳市場有序運行的前提

由于碳交易涉及多元主體，交易環(huán)節(jié)、方式和程序都相對復雜，RGGI碳交易市場的監(jiān)管體系由區(qū)域、各州相關(guān)機構(gòu)及第三方獨立機構(gòu)組成，這種多層次的監(jiān)管體系調(diào)動了政府和社會的資源，使得整個監(jiān)管過程嚴格有序，保證了RGGI碳市場運作的公平性。碳交易市場在范圍上具有跨區(qū)域的特點，在市場性質(zhì)上具有金融產(chǎn)品市場、能源產(chǎn)品市場和排放權(quán)交易市場的特點，由此決定了市場的高度復雜性及多層次性，我國全國碳市場的監(jiān)管體系構(gòu)成也可借鑒RGGI的相關(guān)經(jīng)驗，建立由政府部門、第三方機構(gòu)、金融部門等組成的多層次、多維度監(jiān)管體系。

（四）評估和動態(tài)調(diào)整機制有利于提高碳市場的成熟度

能源價格調(diào)整、由經(jīng)濟增速波動帶來的能源消費變動等因素均會改變碳交易市場的供求關(guān)系，使得碳價出現(xiàn)劇烈波動。RGGI碳市場發(fā)展中也遇到了配額過剩導致的碳市場持續(xù)低迷的情況。但RGGI在對市場進行評估分析之后，果斷采取了削減配額總量、設(shè)置價格調(diào)節(jié)機制等重要舉措，最終穩(wěn)定了碳市場。在這一過程中，完善的評估機制起到了重要作用。我國也應該充分吸取包括RGGI在內(nèi)的其他國家碳交易市場發(fā)展中積累的經(jīng)驗，建立一套定期評估和適時調(diào)整的機制，妥善應對碳市場發(fā)展中可能遇到的各種突發(fā)狀況。