滇中地區(qū)一體化經(jīng)濟發(fā)展研究
——以法律協(xié)調(diào)為例

昆明理工大學法學院 張桐 丁國峰

滇中地區(qū)一體化經(jīng)濟發(fā)展研究
——以法律協(xié)調(diào)為例

昆明理工大學法學院 張桐 丁國峰

滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)是建立在一定的經(jīng)濟、政治、法律和現(xiàn)實基礎之上的，然而其法律協(xié)調(diào)機制并不樂觀：缺乏明確的法律制度，現(xiàn)行協(xié)議多為整體框架協(xié)議，合作協(xié)議并非四方主體共同簽署，缺乏糾紛解決機制和責任追究機制。滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)措施應從“平等協(xié)商”原則出發(fā)，構建法律協(xié)調(diào)機制的具體步驟為編制滇中城市群行政規(guī)劃，簽訂“行政合作協(xié)議”，進行行政協(xié)調(diào)（主要是區(qū)域行政協(xié)議）。

區(qū)域一體化 滇中城市群 法律 協(xié)調(diào)

經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化是未來世界經(jīng)濟走向的基本趨勢，我國區(qū)域經(jīng)濟一體化伴隨經(jīng)濟蓬勃發(fā)展而興起，如長三角、珠三角、京津冀等。城市群經(jīng)濟一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)機制是“整合區(qū)域優(yōu)勢互補、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、社會和諧，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化”的重要途徑。

1　滇中城市群一體化發(fā)展法律協(xié)調(diào)的邏輯起點

滇中城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障措施的建立及其機制創(chuàng)新，具有其邏輯基礎，具體表現(xiàn)如下。

1.1滇中城市群區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展

《滇中城市群規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）劃定的“滇中城市群”范圍，包括昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個行政轄區(qū)，總規(guī)劃面積9.6萬平方公里。滇中城市群以占全省37.4%的人口，實現(xiàn)了占全省59.5%的GDP總量，2007年城鎮(zhèn)化水平為36%左右，已成為云南經(jīng)濟核心區(qū)。

滇中城市群區(qū)域經(jīng)濟一體化是指，昆明市、曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州這四個行政區(qū)劃“按照自然地域經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系、商品流向、民族文化傳統(tǒng)以及社會發(fā)展需要而形成為區(qū)域經(jīng)濟的聯(lián)合體”。根據(jù)《規(guī)劃》，云南省人民政府為滇中城市群發(fā)展“交通、電力設施、排水設施……產(chǎn)業(yè)集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展”等具體事務作了協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化規(guī)劃，其目標是將滇中四個行政區(qū)劃建成“帶動云南發(fā)展的核心區(qū)域，發(fā)揮滇中在交通樞紐方面的優(yōu)勢與特色，通過推進滇中城市群區(qū)域一體化建設，成為中國西部具有較大競爭力和影響力的特色城市群”。

1.2原有行政區(qū)劃不變

滇中城市群所包括的四個地級市或自治州都有自身的行政區(qū)劃范圍和利益優(yōu)勢，其政府是每個區(qū)域內(nèi)利益代表或主體。“在法治前提下，這種行政區(qū)劃和利益主體，不能任意改變。并且，從發(fā)展趨勢上看，這種行政區(qū)劃和主體，不是走向模糊，而是將進一步明晰?！钡嶂谐鞘腥航?jīng)濟一體化發(fā)展是以“不改變原行政區(qū)劃”為前提，這是法制協(xié)調(diào)的現(xiàn)實基礎。

1.3統(tǒng)一法制與區(qū)域立法的共存

在現(xiàn)行的立法體制下我國省級行政區(qū)域、省會城市、設區(qū)的市和民族區(qū)域自治地區(qū)都有根據(jù)自身需要制定規(guī)章的地方立法權，作為統(tǒng)一法制的補充。統(tǒng)一法制和區(qū)域立法的共存，是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障基礎?，F(xiàn)存法制的多樣化和特殊化使法律協(xié)調(diào)保障更具有意義，通過法律制度建設來保障滇中城市群進一步克服產(chǎn)業(yè)趨同性、實現(xiàn)資源優(yōu)化互補，促進共同發(fā)展和繁榮。

1.4民族區(qū)域自治的存在

滇中城市群四市（州）中，楚雄是彝族自治州，是民族區(qū)域自治地區(qū)?！稇椃ā返?15條規(guī)定，地方政府“依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權限行使自治權，根據(jù)本地方實際情況貫徹執(zhí)行國家的法律、政策”?！稇椃ā返?16條規(guī)定，“民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！币虼耍瑧椃ㄙx予了民族區(qū)域自治地區(qū)一定的自治權和立法權，且賦予的權力較大，涉及與“縱向的上級政府關系”和橫向的“同級政府關系”，主要包括以下權力：民族區(qū)域立法權、一定的自治權、自主規(guī)劃權。總之，在存有民族自治區(qū)域的滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)一體化戰(zhàn)略當中，當上級政府“行政命令”式的政策不能大行其道時，以“自愿參與、平等協(xié)商、相互獨立”為原則的區(qū)域法律協(xié)調(diào)保障機制為其區(qū)域一體化發(fā)展提供了合作平臺。

2　滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)存在的問題

第一，尚處在整體規(guī)劃階段?！兜嶂谐鞘腥阂?guī)劃》趨向于整體、大范圍、全領域，省政府以高屋建瓴的姿態(tài)規(guī)劃整個滇中城市群未來的發(fā)展，是一種綱領性、宣言性的規(guī)劃，具體的各部門和各領域還沒有具體規(guī)劃，它提出“交通、電力設施、排水設施、通信設施……城鎮(zhèn)發(fā)展”等方面作了一體化規(guī)劃，只是一種對未來發(fā)展的構想。具體到各行業(yè)和各部門之間如何實現(xiàn)一體化發(fā)展和建設，四市（州）政府如何協(xié)調(diào)發(fā)展，并沒有明確的法律制度予以協(xié)調(diào)。

第二，多為整體框架協(xié)議，具體落實困難。四市（州）之間的合作框架協(xié)議是具體的、輪廓性的構想，并未具體到各個生產(chǎn)、生活領域。四市（州）政府雖然簽訂了“合作框架協(xié)議”——昆玉、昆楚、昆曲合作框架協(xié)議，但在具體實務部門之間的協(xié)調(diào)和合作方面，還應建立具體操作性的協(xié)議，才能真正從制度上引導滇中城市群實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化目標。

第三，行政協(xié)議都是兩兩分別簽署，并非共同簽署。四市（州）的合作協(xié)議是由《昆楚一體化框架協(xié)議》、《昆玉一體化框架協(xié)議》、《昆曲一體化框架協(xié)議》分別構成，不是由四市（州）政府四方經(jīng)過平等協(xié)商共同簽訂的一份《滇中城市群一體化框架協(xié)議》。此種做法不僅浪費了行政資源，且合作效果欠佳，實質(zhì)上是與滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化目標相悖的。

3　滇中城市群一體化發(fā)展法律協(xié)調(diào)機制的構建

3.1設計總體的法律協(xié)調(diào)思路

構建滇中城市群一體化發(fā)展的法律協(xié)調(diào)機制的總體思路是：政府必須提供有效的制度供給，必須有法治保障和穩(wěn)定的法制環(huán)境，規(guī)范政策、完善法律法規(guī)，保障城市群一體化發(fā)展政策的有效實施，先行編制滇中城市群行政規(guī)劃，而后以簽訂《行政合作協(xié)議》的方式行政協(xié)調(diào)。

滇中城市群一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的法律協(xié)調(diào)制度要確定“平等協(xié)商”原則，以平等作為法制保障的主要精神，以協(xié)商作為解決各種糾紛的重要手段。滇中城市群中的楚雄州屬于民族自治區(qū)域，甚至可根據(jù)憲法和法律制定一套完全與云南省地方立法不同的規(guī)章體系，省政府的行政協(xié)調(diào)也存在一定的困難。因此，需要滇中城市群四個城市以“平等、共贏”的協(xié)調(diào)原則，訂立行政合作協(xié)議，解決經(jīng)濟一體化協(xié)調(diào)發(fā)展中的各種糾紛。

3.2編制合理的行政規(guī)劃

3.2.1規(guī)劃權：依據(jù)法定

首先，應明確《規(guī)劃》的制定主體是云南省人民政府?！兑?guī)劃》由云南省人民政府批準，才能成為具有法律效力的規(guī)范性文件。其次，云南省人民政府具有規(guī)劃權。從《規(guī)劃》制定主體的實質(zhì)要件和形式要件來看，“實質(zhì)要件”表現(xiàn)為特定的行政規(guī)劃權，形式要件“是以誰的名義發(fā)布或簽署的”。根據(jù)《憲法》第89條，云南省人民政府在整個云南的行政區(qū)劃范圍內(nèi)具有法定的行政管轄權，享有編制適用于整個云南行政區(qū)劃的規(guī)劃制定權，而云南省住建廳沒有這種規(guī)劃制定權。省級政府職能部門也可根據(jù)“職權范圍”制定本行政區(qū)域內(nèi)某一領域的規(guī)劃，其前提必須要有實定法上的依據(jù)，并符合合法程序原則。

3.2.2規(guī)劃主體：應多元化

云南省政府及其職能部門是滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)一體化戰(zhàn)略規(guī)劃的合法主體。上級政府在制定區(qū)域行政規(guī)劃時，應多聽取區(qū)域內(nèi)地方政府的利益訴求，甚至可讓區(qū)域地方政府參與行政規(guī)劃編制?！皡^(qū)域地方政府聯(lián)合編制”、“區(qū)域地方政府的職能部門聯(lián)合編制”兩種方式，更能發(fā)揮地方政府及其職能部門的積極性和主動性。

3.2.3規(guī)劃程序：注重政府協(xié)作和公眾參與

《規(guī)劃》涉及“滇中城市群”區(qū)域內(nèi)多個主體的規(guī)劃問題，與一般行政規(guī)劃的單個政府主體不同，存在“多個主體”和“多對關系”，因此，在制定城市群發(fā)展規(guī)劃時應該注重規(guī)劃程序，體現(xiàn)程序的公正性。應注重地方政府參與到規(guī)劃編制中，激發(fā)政府參與的積極性并且形成定制。最主要的是通過立法確保公眾參與行政規(guī)劃的權利得以實現(xiàn)，并強力保障公眾參與的程度、程序和效率獲得提升，避免政府單方面的決定，減少行政裁量權。

3.2.4規(guī)劃實施和糾紛解決：應注重協(xié)商

對《滇中城市群規(guī)劃》這樣“縱向規(guī)劃”的實施，只需上級政府即云南省政府不時地運用強制拘束力手段推動規(guī)劃實施，解決糾紛和矛盾，但應更將其視作為“橫向規(guī)劃”，上級政府不要過多介入?yún)^(qū)域規(guī)劃制定，只需通過“審批機制”在大方向上把握規(guī)劃制定。這種橫向規(guī)劃不論在實施過程中還是在糾紛解決過程中，亦需要地方政府之間的“協(xié)商”。

在橫向規(guī)劃中，行政規(guī)劃的制定與實施主體是平等的，不存在行政上的“隸屬關系”，不能以“命令、服從”的模式去推動規(guī)劃實施。因此，協(xié)商與協(xié)調(diào)機制應貫穿于區(qū)域行政規(guī)劃制定與實施的全過程，甚至是糾紛解決過程。協(xié)商模式的缺點是，商談期間可能較長，但一旦協(xié)商成功將事半功倍，與“歐盟模式”、WTO談判一致，是當前解決城市群發(fā)展中各類糾紛的主要方式。

3.3進行必要的行政協(xié)調(diào)

3.3.1城市群行政協(xié)議的締結：多層級行政機關參與

城市群行政協(xié)議的締約平臺可分三個層次：第一層次，四市（州）行政首長聯(lián)席會議，主要是確定一體化合作領域、落實一體化政策、訂立行政協(xié)議；第二層次，四市（州）政府職能部門協(xié)調(diào)會，主要是具體落實行政協(xié)議；第三層次，民族自治縣與非民族自治縣的協(xié)調(diào)會，主要是解決民族自治特殊性與區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化問題。各層次的與會代表，不論是上級政府還是下級政府，都需以平等、協(xié)商方式討論區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化問題，任何當事方不得凌駕于他方之上。在滇中城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化建設中，四市（州）及其職能部門、省級政府及其職能部門享有參與行政協(xié)議的締結權。

3.3.2區(qū)域行政協(xié)議的批準：共同的上級部門批準

城市群內(nèi)各主體之間以平等協(xié)商方式訂立的行政協(xié)議，需要共同的上級部門批準。借鑒目前《立法法》關于地方政府規(guī)章制定權的審查方式，分為“直接批準”和“協(xié)議的備案制度”兩種。上級行政機關審查城市群發(fā)展協(xié)議，是否予以批準，應從以下幾個方面展開：發(fā)展協(xié)議是否有助于推進城市群經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化這個總目標；協(xié)議中所涉及的經(jīng)濟法律關系是否是在城市群各地方政府職權范圍內(nèi)；是否損害其他地區(qū)（非區(qū)域成員）的合法權益；是否會結成聯(lián)盟從而損害上級政府的權力等。

3.3.3城市群發(fā)展協(xié)議的履行：明確履行機構

首先，明確城市群發(fā)展協(xié)議對締約機關的拘束力。城市群發(fā)展協(xié)議的拘束力主要是對締約機關、城市群內(nèi)其他機關和行政相對人的法律效力。滇中城市群發(fā)展協(xié)議由各個成員的合意達成，不具有強制力，這會給該發(fā)展協(xié)議的履行大打折扣。因此，在該協(xié)議締結時，應約定締約機關必須履行，發(fā)展協(xié)調(diào)協(xié)議一旦形成，就具有確定力、公定力和執(zhí)行力，城市群范圍內(nèi)的所有行政主體、公民、法人和其他組織都應遵守。

其次，明確協(xié)議的履行機構。行政協(xié)議以其能如約履行為最低要求，為了保證協(xié)議的順利履行，應當由各個成員共同建立一個獨立的管理機構，囊括“分管某一領域的副市（州）長，具體職能部門的行政首長”等，組成行政首長聯(lián)席會議，形成“緊急召集制度”和“定期會晤機制”。

［1］云南省住建廳.滇中城市群規(guī)劃修改（2009-2030年）（公示稿）［EB/OL］.http：//bbs.clzg.cn/thread- 303536-1-1. html，2015-10-12.

［2］葉必豐.長三角經(jīng)濟一體化背景下的法制協(xié)調(diào)［J］.上海交通大學學報：哲學社會科學版，2004（6）.

［3］丁國峰.“泛珠三角”區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法律保障機制［J］.昆明理工大學學報：社會科學版，2015（5）.

F127

A

2096-0298（2016）08（b）-113-02

張桐（1993-），女，黑龍江省綏化人，2014級經(jīng)濟法學碩士研究生；丁國峰（1980-），男，湖北英山人，法學博士，昆明理工大學法學院副教授。