王萬勝 杜運(yùn)才（上海市金山區(qū)海洋海塘管理所，上海 201508）

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上海金山區(qū)海岸濕地現(xiàn)狀及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制探討

王萬勝 杜運(yùn)才（上海市金山區(qū)海洋海塘管理所，上海 201508）

摘 要從海岸濕地現(xiàn)狀分析入手，分析了海洋生態(tài)環(huán)境下降、海岸濕地面積減少、生態(tài)系統(tǒng)退化等多方面的原因，介紹了我國海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律依據(jù)，并結(jié)合上海市金山區(qū)的現(xiàn)狀，提出海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施途徑和相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞生態(tài)補(bǔ)償；方式探索；問題；建議

隨著中國海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，港口碼頭航運(yùn)業(yè)發(fā)展迅猛，海洋海岸工程不斷上馬，污水排海量大幅增加，以及沿海土地圈圍、過度海洋捕撈等原因，大量的海岸濕地消失，海洋和近海生態(tài)環(huán)境逐步衰退（徐長樂等，2009），海洋行政管理部門必須重視海洋生態(tài)惡化問題，并依法貫徹落實(shí)海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

1 我國海岸濕地現(xiàn)狀及存在的問題

1.1 海塘（堤）達(dá)標(biāo)工程建設(shè)凸顯生態(tài)弊端

海塘（堤）達(dá)標(biāo)工程提高了海塘（堤）的防御標(biāo)準(zhǔn)，改善了投資環(huán)境，客觀上極大地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但我國海塘建設(shè)采取塊石（或混凝土）結(jié)構(gòu)代替近岸生物生態(tài)環(huán)境，一定程度上對(duì)原有塘址近潮間帶生態(tài)系統(tǒng)造成了破壞（徐雙全，2004）。

1997年開始，上海實(shí)施了歷時(shí)5年的海塘達(dá)標(biāo)工程，全市海塘508.27 km，達(dá)標(biāo)堤防為282 km，灘涂淤漲區(qū)域?yàn)?91 km（杜運(yùn)才，2014 a）。2008年上海市海塘里程樁統(tǒng)計(jì)顯示，一線海塘達(dá)標(biāo)總長523.484 km。江蘇省從2006年開始，用3年時(shí)間完成109.5 km的重點(diǎn)海堤達(dá)標(biāo)工程，其他沿海各省市也先后實(shí)施海堤達(dá)標(biāo)工程。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達(dá)標(biāo)工程為例，塘址生態(tài)系統(tǒng)因達(dá)標(biāo)工程建設(shè)寬度約6.8 m，按上海前5年達(dá)標(biāo)工程282 km計(jì)算，塘址植被生態(tài)系統(tǒng)消失192 hm2，按2008年海塘達(dá)標(biāo)523.484 km計(jì)算，植被生態(tài)系統(tǒng)將消失356 hm2，這一數(shù)字尚不包括多重圈圍工程，如果計(jì)算全國因海塘（堤）達(dá)標(biāo)建設(shè)，數(shù)據(jù)將進(jìn)一步成倍、甚至成幾十倍增加。

1.2 海洋圈圍造成近海濕地資源銳減

由于人類不斷開發(fā)海岸濕地資源，海洋圈圍造成近海濕地資源銳減、退化（林茂等，2007）。以上海市金山區(qū)為例，金山區(qū)現(xiàn)有近海與海岸濕地1 882.49 hm2，占全區(qū)濕地總量的30.28%，其中80%以上的近海與海岸濕地已被圈圍或即將被圈圍，一旦被開發(fā)使用，濕地將改變用途，甚至完全消失。

表1 上海市金山區(qū)近15年來圈圍或保灘圍堤現(xiàn)狀

從表1可以看出，如金山區(qū)九九塘和化工區(qū)西部圍墾全部開發(fā)利用，加上原有九二塘125 hm2養(yǎng)殖濕地開發(fā)利用，金山區(qū)濕地面積將累計(jì)減少3 220 hm2，占金山區(qū)現(xiàn)有濕地面積的51.79%，金山區(qū)濕地資源銳減觸目驚心。上海其他沿海區(qū)縣也比較相似，全國性的圍海造地也愈演愈烈，濕地資源逐漸被蠶食，濕地大面積萎縮。

1.3 海洋污染嚴(yán)重

隨著海洋開發(fā)的加劇，航運(yùn)的發(fā)展，水質(zhì)污染日趨嚴(yán)重，海水、沉積物、生物體中重金屬含量都有明顯的升高，海域富營養(yǎng)化狀況進(jìn)一步加劇。2012年實(shí)測結(jié)果顯示，該區(qū)域總磷接近0.1 mg/ L，處于地表水Ⅱ類水水平，COD 達(dá)16.2 mg/g，處于地表水Ⅲ類水水平。陸域污染源是金山海洋環(huán)境下降的主要元兇（杜運(yùn)才等，2014 b）。2012年調(diào)查結(jié)果表明，近江牡蠣體內(nèi)滴滴涕、多氯聯(lián)苯均有所下降，但石油烴和重金屬含量大幅上升。上海市金山區(qū)位于杭州灣北岸，沿杭州灣地區(qū)化工區(qū)林立，海洋環(huán)境惡化，已成為全國海洋環(huán)境污染最嚴(yán)重的區(qū)域。隨著中國海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，來自石油污染、船舶泄漏、海岸工程施工等也不容忽視，海洋環(huán)境也在不斷的受到污染，環(huán)境質(zhì)量不斷下降。

1.4 過度捕撈

金山三島海區(qū)是中華鱘育肥的重要漁業(yè)水域，主要保護(hù)性水生生物是近江牡蠣。2012年海域調(diào)查，金山海區(qū)沒有發(fā)現(xiàn)珍稀或?yàn)l危生物物種及其它保護(hù)性水生生物；拖網(wǎng)漁獲物樣品中，經(jīng)分析共鑒定生物種類30種，其中魚類15種，蝦類9種，蟹類4種，蝦蛄類1種，貝類1種，浮游動(dòng)物個(gè)體密度下降了75.5%，生物量下降了70.6%。過度的海洋捕撈，使海洋漁業(yè)資源走向枯竭，海洋生物多樣性下降，海洋生態(tài)系統(tǒng)逐步退化（吉櫻等，2012）。

1.5 海洋工程施工影響

實(shí)體堤壩施工工程，如圈圍工程、保灘、港口碼頭大堤等會(huì)直接侵占沿堤線壩體底寬范圍內(nèi)的底棲動(dòng)物棲息地，在該范圍內(nèi)的原有底棲生物類群受到不可逆轉(zhuǎn)的損害。部分實(shí)體壩在壩址附近海域采砂吹填，不僅破壞海洋環(huán)境，而且破壞局部水動(dòng)力平衡、影響海域沖淤現(xiàn)狀。各種碼頭、排海工程管道出水口標(biāo)志物、海事標(biāo)志物、鉆井平臺(tái)等海洋工程施工都會(huì)不同程度地?cái)_動(dòng)海底泥砂或沉積物，使泥沙、沉積物等在海水中處于懸浮狀態(tài)，水體含沙量增加，能見度降低，降低浮游植物的光合作用，局部小環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)所依賴的初級(jí)生產(chǎn)能力降低，進(jìn)一步影響生態(tài)系統(tǒng)生物鏈高端的水生生物和魚類正常生理活動(dòng)。海洋工程施工中產(chǎn)生的噪聲、震動(dòng)、施工船只溢油漏油等對(duì)海洋環(huán)境都會(huì)產(chǎn)生不利影響。

2 海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題及法律依據(jù)

2.1 海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

我國海洋環(huán)境保護(hù)法、海域使用管理法等海洋主要法律對(duì)海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償雖有涉及，但沒有具體約束性強(qiáng)的可操作條款，尚未建立有效的海洋濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策保障體系。而且絕大多數(shù)海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)沒有執(zhí)法權(quán)，甚至沒有必要的交通工具，保護(hù)投入嚴(yán)重不足，監(jiān)測監(jiān)控能力不足，很多保護(hù)區(qū)沒有建立信息管理系統(tǒng)，沒有有效的長期監(jiān)測數(shù)據(jù)庫，保護(hù)成效缺乏評(píng)價(jià)，保護(hù)區(qū)健康狀況堪憂。

2.2 我國建立海洋濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律依據(jù)

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定，國家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)的人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。

為進(jìn)一步推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國發(fā)［2011］35號(hào)）要求“加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償范圍”?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出“鼓勵(lì)、引導(dǎo)和探索實(shí)施下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對(duì)保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對(duì)生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，積極探索市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。《全國濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃（2011-2015）》將濕地生態(tài)效益補(bǔ)償作為重要內(nèi)容之一，提出“十二五”期間應(yīng)加大中央財(cái)政濕地保護(hù)補(bǔ)助力度，逐步建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制?！蛾P(guān)于進(jìn)一步落實(shí)海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)工作的通知》中第3條規(guī)定，嚴(yán)格管理海洋保護(hù)區(qū)內(nèi)的開發(fā)活動(dòng)，在保護(hù)區(qū)內(nèi)的各類開發(fā)活動(dòng)必須征得保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)同意，并制定落實(shí)生態(tài)恢復(fù)方案或生態(tài)補(bǔ)償措施。

3 海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

3.1 海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償資金來源

國家和地方政府應(yīng)為已開發(fā)海洋項(xiàng)目濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕袚?dān)者，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付海域使用金予以支持。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對(duì)稱原則，海洋開發(fā)受益主體也可對(duì)造成的濕地生態(tài)破壞進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。通過立法，為新審批項(xiàng)目明確圈圍申請(qǐng)方、海域使用方的海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)修復(fù)義務(wù)，并落實(shí)相應(yīng)海洋行政主管部門予以監(jiān)督實(shí)施。

3.2 濕地生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施主體確定

海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目實(shí)施主體應(yīng)為各級(jí)海洋行政主管部門，各級(jí)海洋行政主管部門應(yīng)根據(jù)各自的行政職能和責(zé)任，制定生態(tài)修復(fù)規(guī)劃、方案計(jì)劃，并組織實(shí)施濕地生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。

3.3 開展海岸帶濕地生態(tài)修復(fù)工程

即將開始的上海市大金山保護(hù)與開發(fā)利用示范工程致力于海蝕治理，保護(hù)島體面積，利用清潔能源以及海洋環(huán)境監(jiān)測，是海岸生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的一個(gè)有效嘗試。該工程濕地景觀觀賞區(qū)設(shè)計(jì)面積約為23.2 hm2，現(xiàn)有濕地綠化面積約為7.7 hm2，新建濕地綠化面積約12.2 hm2，濕地水體面積約為3.5 hm2?，F(xiàn)狀植被保留較好的有蘆葦、互花米草、海三棱藨草、堿蓬、磚葉紫菀、黃香草木犀等植物，濕地景觀觀賞區(qū)補(bǔ)種綠化植被有狗尾草、蘆葦、一年蓬、紫菀、千屈菜等。

3.4 海洋濕地生態(tài)修復(fù)的土地儲(chǔ)備

在圈圍工程中，一線海塘（堤）應(yīng)進(jìn)行防御標(biāo)準(zhǔn)校核，確保一線海塘（堤）完全具備設(shè)計(jì)設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，且高于主要（次要）備塘或者二線海堤設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，備塘或者海堤復(fù)線可用于濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐恋貎?chǔ)備。國家各級(jí)海洋主管部門可根據(jù)規(guī)劃，在儲(chǔ)備用地上種植沿海防護(hù)林或原生態(tài)恢復(fù)，也可新建生態(tài)護(hù)坡，城市化海塘建設(shè)可結(jié)合景觀設(shè)計(jì)來進(jìn)行。以上海市金山海塘98里程樁4+553處99達(dá)標(biāo)工程為參考斷面計(jì)算，單位長度可用于生態(tài)補(bǔ)償儲(chǔ)備寬度為23.4 m（不拆除原擋墻結(jié)構(gòu)），根據(jù)2008年上海市海塘堤防現(xiàn)狀調(diào)查，主要備塘為 149.689 km，上海市主要備塘可用于儲(chǔ)備的面積可達(dá)350 hm2，次要備塘儲(chǔ)備量將更大，可達(dá)319.728 km，主要備塘的土地確權(quán)屬于地方海塘（堤）主管部門。

3.5 設(shè)置海洋濕地生態(tài)用地指標(biāo)

實(shí)行“占補(bǔ)平衡”的土地指標(biāo)政策，通過生態(tài)用地指標(biāo)進(jìn)行原生態(tài)補(bǔ)償，圍填海工程、用海工程應(yīng)設(shè)置海洋濕地生態(tài)用地指標(biāo)，鼓勵(lì)圈圍項(xiàng)目在不降低防汛標(biāo)準(zhǔn)的前提下，興建生態(tài)護(hù)坡，鼓勵(lì)圈圍項(xiàng)目在大堤前方新建保灘子堤，通過生態(tài)促淤補(bǔ)償消失的濕地面積（劉洪添，2011）。上?；瘜W(xué)工業(yè)區(qū)西部圍墾在大堤平臺(tái)外口50 m外新建子堤，現(xiàn)已淤積成為50 m寬的濕地。

3.6 濕地生態(tài)的保護(hù)和監(jiān)管

加強(qiáng)濕地依附的海洋環(huán)境監(jiān)測，密切關(guān)注環(huán)境變化趨勢；加強(qiáng)對(duì)周邊陸源入海排污口的監(jiān)測和管理；在新增排污口和老排污口改造時(shí)，應(yīng)采取深海排放的方法鋪設(shè)長排污管線，減少污染物質(zhì)進(jìn)入近海海域的機(jī)會(huì)；制定油輪、海底油管溢油應(yīng)急準(zhǔn)備，防止油污污染海洋環(huán)境，給海岸濕地帶來污染壓力。

4 對(duì)策建議

（1）在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，國家海洋主管部門應(yīng)制定適合本部門的海洋環(huán)境保護(hù)法濕地生態(tài)補(bǔ)償條款，并制定一系列配套制度，讓海岸濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有法可依。

（2）國家海洋主管部門應(yīng)根據(jù)公平原則，制定海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法律框架體系，明確資金來源，合理確定承擔(dān)比例。

（3）加強(qiáng)濕地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)，促進(jìn)濕地可持續(xù)發(fā)展，提倡離岸工程建設(shè)，不破壞或少破壞海岸濕地生態(tài)系統(tǒng)。

（4）建立海洋綜合管理體系和海洋環(huán)境監(jiān)測體系，加強(qiáng)海洋管理部門的垂直管理力度。

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doi:10.3969/j.issn.1673-3290.2016.02.16

收稿日期：2015-09-17

基金項(xiàng)目：基于海洋健康的資源環(huán)境承載力監(jiān)測與預(yù)警關(guān)鍵技術(shù)研究及區(qū)域應(yīng)用示范（201405008）

作者簡介：王萬勝（1968-），男，工程師，上海市金山三島海洋生態(tài)自然保護(hù)區(qū)從事濱海濕地管理和研究工作，研究方向：海洋環(huán)境科學(xué)、河口海岸學(xué)。

通訊作者：杜運(yùn)才（1976-），E-mail：395552612@qq.com

Current Status of Coastal Wetlands in Jinshan District of Shanghai City and Ecological Compensation Mechanism

WANG Wan-Sheng DU Yun-Cai （Jinshan District Ocean and Coast Management Station， Shanghai 201508）

AbstractBased on an analysis of present situation of coastal wetlands， causes for oceanic environment deterioration， declining area of coastal wetlands and ecosystem degradation were identified.Meanwhile， legal basis for ecological compensation for coastal wetland was described.Considering the realistic situation in Jinshan District of Shanghai City， suggestions for implementation of ecological compensation for coastal wetland were provided.

Key wordsEcological Compensation； Methodology Exploration； Problem；Suggestion