文丨 劉欽山

回看難民潮，無處安放的流離

文丨 劉欽山

難民問題是一個關(guān)聯(lián)性極強的問題。作為一個區(qū)域性和全球性問題，難民潮也考驗著區(qū)域組織和聯(lián)合國等全球組織的作用?？傊y民潮的應(yīng)對和解決是一項復(fù)雜的多邊、多層、多領(lǐng)域的治理工程。

持續(xù)了一整年的歐洲難民潮事件似乎并不因時間的推進而有所緩解，就在歐洲仍未脫離巴黎恐襲事件的傷痛時，2016年的德國科隆跨年夜性侵事件再次為歐洲市民籠罩了一層陰影。

打開的“潘多拉盒子”

據(jù)德媒報道，科隆市火車站附近跨年夜發(fā)生震驚全國的性侵案件，眾多女性受到性侵并被搶劫。大約1000名“醉酒和富有攻擊性”的“阿拉伯人和北非人長相”青年男子參與了犯罪。至1月4日，警方已經(jīng)接到約90名婦女報案，大部分報案的犯罪是搶劫，包括手機、錢包失竊案。

此次事件不僅在一般意義上的治安層面為歐洲社會敲響警鐘，而且仍在持續(xù)發(fā)酵，有可能成為壓垮歐洲相對寬容的難民政策的“最后一根稻草”。1月9日，約1700人在科隆參與反難民游行，高舉“不歡迎難民強奸犯”的標語，要求驅(qū)逐難民。10日晚間，6名巴基斯坦人和1名敘利亞人在科隆遭到約20名不明人士的暴力攻擊，數(shù)人被送醫(yī)治療。

分析人士認為，跨年夜集體性侵案，已經(jīng)打開歐洲難民問題的“潘多拉盒子”，并有可能不斷地撕裂歐洲社會。此案極有可能對已經(jīng)簽署了30年之久的“申根協(xié)議”產(chǎn)生影響，對歐盟人員自由流動和“善待”難民的基本價值觀形成挑戰(zhàn)。

就德國而言，自敘利亞內(nèi)戰(zhàn)以來，面對洶涌而來的“世紀難民潮”，默克爾不僅頂住來自執(zhí)政團隊內(nèi)部和歐盟內(nèi)不同聲音的壓力，直面朝野上下的非議，力主開放邊界，最大限度地歡迎、安置難民，為捍衛(wèi)歐盟的基本價值觀貢獻良多。但現(xiàn)在，科隆跨年夜數(shù)百起性侵和搶劫案讓默克爾的“難民政策”成為眾矢之的，群眾對其難民政策的批評已經(jīng)上升到了“極不負責(zé)任的歷史錯誤”的高度。這與“農(nóng)夫與蛇”的故事頗有些相似。

而此次事件讓德國政府終于抵受不住抨擊和沉重壓力，改變態(tài)度，拒收部分難民。自元旦以來，平均每天大約200名難民被德國遣返，成為一種趨勢，而且數(shù)字持續(xù)上升。德國政府官員已在難民問題上采取更嚴厲的態(tài)度。

難民危機的“十字路口”

2015年9月初，一張3歲敘利亞男童溺亡的照片在網(wǎng)絡(luò)上被瘋轉(zhuǎn)，同情難民的聲浪一時令持保守移民政策的國家軟化立場。盡管近年來成千上萬的移民涌入歐洲，加劇了歐洲的經(jīng)濟和政治壓力，歐洲國家在考慮收緊移民政策的同時也保持著相當(dāng)穩(wěn)定的人道主義應(yīng)急響應(yīng)水平。

然而，11月13日發(fā)生在巴黎的慘劇一夜之間讓歐洲人對難民問題的態(tài)度再次動搖，討論的焦點朝著“安全”擔(dān)憂急轉(zhuǎn)，對于寬松的邊界政策令恐怖分子趁機而入的擔(dān)憂再次席卷歐洲。

為避免巴黎的悲劇在本國重演，歐洲國家開始紛紛擔(dān)心本國的安全問題。短期內(nèi)，這種態(tài)度的轉(zhuǎn)變給歐盟重新安置16萬名難民的計劃帶來沉重負擔(dān)。就長期來看，這一事件可能會影響歐盟及其他國際組織或國家集團對于合作解決難民危機的嘗試。

歐盟委員會1月13日召開會議評估2015年應(yīng)對難民危機的對策。多名歐盟高官在會后都指出，2016年的歐盟處于難民危機的“十字路口”。

“十字路口”一詞是由歐盟委員會移民和內(nèi)政委員德米提斯·阿蘭姆普洛斯首先提出的。他在會后表示：“2016年，我們處于一個十字路口。我們一起所作出的決定、所采取的措施，將決定歐盟的未來。”

歐委會第一副主席弗蘭斯·蒂默曼斯表示，歐盟需要在2016年得到清晰、實質(zhì)的結(jié)果。他說：“只有協(xié)同一致，我們才能走出困境。2016年，在控制難民流入的問題上，我們需要得到清晰、實質(zhì)的結(jié)果?！薄霸诟鲊吘乘⒌碾y民處置‘熱點’，我們必須嚴格落實指紋錄入等登記措施。在此基礎(chǔ)之上，我們還需要嚴格難民準入機制，將那些不應(yīng)進入歐盟的人遣返回去?！?/p>

帶來的“冷思考”

在巴黎恐怖襲擊事件后，西方國家要求嚴控難民的呼聲普遍上升，紛紛采取更嚴格的邊境控制政策，但難民仍然如潮水一般涌進歐洲，德國內(nèi)政部1月12日說，預(yù)計2016年將有100萬難民和移民試圖經(jīng)由土耳其進入歐洲，難民潮趨勢并未緩解。

此次難民潮對歐洲的消極影響是顯而易見的。首先，安置和救援難民需要承擔(dān)巨大的經(jīng)濟負擔(dān)，在人力、財力、物力方面需要大量的投入，對一些國內(nèi)經(jīng)濟并不發(fā)達的歐洲國家來說，其壓力更為明顯。從目前情況看，在國內(nèi)政治與安全形勢沒有改善之前，涌入的難民很難短期內(nèi)返回，其中很大比例將暫時或長期滯留在接收國，這將對歐洲福利國家的就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老在內(nèi)的社會保障體系構(gòu)成不小的壓力。

難民涌入對歐洲國家更深層次、更長遠的影響在于社會、政治和安全方面。在大量難民中，一方面由于疏于身份認定，難民中有混入極端分子、恐怖分子的可能，為日后埋下無窮隱患。另一方面，面對生活壓力和身份困境，難民會尋找一切機會去滿足生活上的需求，試想如果合法手段不能滿足這種需求，一些難民難免會鋌而走險，參與盜竊、販毒等犯罪活動，對社會治安構(gòu)成威脅。難民或移民造成的安全隱患及其他負面影響，又會引起接收國民眾的擔(dān)憂和恐懼，從而誘發(fā)對難民人群的歧視與仇恨。這種恐懼和仇恨很容易被煽動，誘發(fā)各種沖突，成為社會穩(wěn)定的一大隱患。

難民潮也導(dǎo)致接收國政治環(huán)境的惡化。圍繞如何接收、安置和對待難民，不同黨派和群體之間的關(guān)系出現(xiàn)緊張，國內(nèi)政治與社會面臨更大的分裂。每當(dāng)難民問題出現(xiàn)，歐洲國家的民粹主義、極端主義勢力便會上升?？坡∈录?、巴黎恐怖襲擊后，歐洲民粹團體呼吁停止接收來自中東和北非的難民，荷蘭、意大利等國的極右勢力要求政府立即關(guān)閉邊界。從目前看，難民潮在宗教、種族、文化方面的影響是長期的，難民的安置、接納和融入過程也是長期的，這對于世界各國的難民政策、民族和宗教政策，以及主流價值觀和意識形態(tài)層面都提出了考驗。

與在中東地區(qū)的軍事活動上一擲千金相比，美國在人道救援方面則是摳摳索索。美媒援引美國國土安全部的公開數(shù)據(jù)報道,在2013年，美國不過只給了36名敘利亞人難民身份。巴黎恐怖事件發(fā)生后，美國總統(tǒng)、國會及民眾等在難民問題上的分歧更大。美國一半以上的州反對接收難民，眾議院也否決了奧巴馬總統(tǒng)關(guān)于下一年接收1萬敘利亞難民的決定。

復(fù)雜的治理工程

難民問題是一個關(guān)聯(lián)性極強的問題，正如此次歐洲難民潮問題涉及接收國、輸出國、途經(jīng)國方方面面的關(guān)系。作為一個區(qū)域性和全球性問題，難民潮也考驗著區(qū)域組織和聯(lián)合國等全球組織的作用?？傊y民潮的應(yīng)對和解決是一項復(fù)雜的多邊、多層、多領(lǐng)域的治理工程。

從地區(qū)層面看，區(qū)域組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更重要的作用。難民潮對區(qū)域內(nèi)國家的影響極大，無論是作為難民的產(chǎn)出國、目的國或途經(jīng)國，區(qū)域內(nèi)國家都是這一問題治理的重要相關(guān)方。主要區(qū)域組織大多已經(jīng)針對移民、難民問題開展了不同形式的合作，包括建立起相關(guān)的機制。例如，歐盟已經(jīng)擁有相對成熟的移民、難民合作機制，非盟國家也就“非盟應(yīng)對難民問題的挑戰(zhàn)”舉行過特別首腦會議。此外，歐盟、意大利、希臘、塞浦路斯等國也正努力加強與非盟尤其是北非國家之間的合作，尋求共同解決難民問題。歐盟與北非國家還就關(guān)于在北非與地中海之間建立某種控制移民、難民“緩沖區(qū)”問題進行協(xié)商與探討。各區(qū)域組織已經(jīng)意識到，建立區(qū)域及區(qū)域間有效的難民機制，對于妥善解決難民問題必不可少。

從全球?qū)用婵?，?lián)合國及相關(guān)難民機構(gòu)已經(jīng)在應(yīng)對難民問題上進行了長期的努力。在敘利亞沖突導(dǎo)致大規(guī)模難民發(fā)生之后，聯(lián)合國人道主義機構(gòu)及伙伴機構(gòu)，包括難民署、糧食署、世界衛(wèi)生組織、糧農(nóng)組織、國際移民組織等開展了積極的人道主義援助活動。同時，聯(lián)合國和國際組織也積極呼吁國際社會為解決難民提供更大的支持。

面對難民問題，應(yīng)加強國家、區(qū)域、全球?qū)用娴膮f(xié)商與合作，在不同層面建立起更有效的難民應(yīng)對機制，只有加強全球難民治理機制建設(shè)，加強政治、法治、安全領(lǐng)域的國際合作，在國家、區(qū)域和全球?qū)用娼⑵鹣鄳?yīng)的監(jiān)控體系、救援體系和綜合治理體系，才能起到真正的、積極的作用。