梁俊峰

摘要：東港市圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收主題，在土地流轉(zhuǎn)方面做了有益的嘗試。介紹東港市土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)，分析存在的問題，提出構(gòu)筑交易平臺、注重機(jī)制創(chuàng)新、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理、強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)、培育土地流轉(zhuǎn)主體、優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境等對策，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)；土地確權(quán)；農(nóng)業(yè)機(jī)械化；問題；思考

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-1161（2016）03-0088-03

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)被稱為第三次土地革命，對城鎮(zhèn)化進(jìn)程、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、鄉(xiāng)村治理將產(chǎn)生重大影響。近年來，東港市圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收這一主題，把推動土地流轉(zhuǎn)作為服務(wù)“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)來抓，強(qiáng)化措施、積極引導(dǎo)、注重規(guī)范，在土地流轉(zhuǎn)方面做了大量有益的嘗試，使土地向農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等流轉(zhuǎn)，有效地促進(jìn)了全市土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營。實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)為加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)注入了新的動力和活力。

1 東港市土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

如何加快東港市土地確權(quán)進(jìn)度，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)，對農(nóng)村土地節(jié)約利用和合理流轉(zhuǎn)至關(guān)重要。多年來，受東港市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平不斷提高、小型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐逐步加快、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員穩(wěn)步增加等因素的疊加影響，全市土地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)逐年增加態(tài)勢，土地規(guī)?；?、集約化水平得到了新的提升。到2015年底，東港市農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1.49萬hm2，占家庭承包面積的24.6%，其中轉(zhuǎn)包面積0.39萬hm2，出租面積1.03萬hm2，轉(zhuǎn)讓面積0.04萬hm2，互換等其他方式流轉(zhuǎn)面積0.03萬hm2；灘涂流轉(zhuǎn)面積2.60萬hm2，占總面積的86.7%。全市土地流轉(zhuǎn)工作呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

1.1 土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系逐步建立

土地流轉(zhuǎn)推動了土地市場的發(fā)育，而土地市場的建立并完善可以為土地流轉(zhuǎn)提供全面規(guī)范的交易服務(wù)。近年來，全市以實(shí)施農(nóng)業(yè)部、遼寧省土地確權(quán)登記試點(diǎn)工作為重點(diǎn)，先期在4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立并完善了土地流轉(zhuǎn)市場，在60個(gè)村委會建立了土地流轉(zhuǎn)信息站，構(gòu)建起縣（市）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村三級土地流轉(zhuǎn)平臺，推動了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理與服務(wù)的規(guī)范化。

1.2 土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)機(jī)械化相互促進(jìn)發(fā)展

一家一戶的土地經(jīng)營體制不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，尤其是限制了高效復(fù)式農(nóng)機(jī)裝備的作用發(fā)揮。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)集中成片規(guī)?；?jīng)營，真正讓大中型農(nóng)機(jī)裝備有了用武之地。2015年，全市擁有各類農(nóng)機(jī)動力及配套裝備2萬余臺套，農(nóng)作物耕種收綜合機(jī)械化水平達(dá)80%以上，居于全省前列。

1.3 新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體成為推動土地流轉(zhuǎn)的主力軍

產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?jīng)營是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效的重要手段。通過政府引導(dǎo)和市場調(diào)節(jié)，積極培育家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)、合作組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，使其逐步發(fā)展壯大，有助于加速土地流轉(zhuǎn)，與此同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)也可以給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營帶來規(guī)模效益，進(jìn)而形成土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營互動發(fā)展的局面。2015年，全市土地流轉(zhuǎn)后集中連片面積在6.67hm2（100畝）以上的農(nóng)戶近800戶，33.33 hm2（500畝）以上的農(nóng)戶近120戶，66.67 hm2（1000畝）以上的達(dá)35戶；規(guī)模以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)近140家；培養(yǎng)各類農(nóng)業(yè)合作組織近600個(gè)；注冊家庭農(nóng)場120家；涌現(xiàn)出椅圈草莓示范園、長安板栗基地等一批示范帶動典型。

1.4 土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)民增收的同時(shí)促進(jìn)了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

流轉(zhuǎn)土地根據(jù)土地等級的不同，農(nóng)戶每公頃土地可取得4 500～18 000元不等的收入，再加上務(wù)工收入，農(nóng)民所獲得的經(jīng)濟(jì)效益明顯提高。同時(shí)，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動力向高效益行業(yè)的合理流動，使一大批從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶逐漸擺脫了土地的束縛，放心地外出務(wù)工或經(jīng)商，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。隨著社會的發(fā)展，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將成為一種必然趨勢。

2 東港市土地流轉(zhuǎn)工作中發(fā)現(xiàn)的問題

雖然東港市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效，但仍存在一些不容忽視的問題，亟待解決。

2.1 農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)，土地確權(quán)進(jìn)度不理想

東港農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)工作面臨著農(nóng)民認(rèn)識不足、流轉(zhuǎn)意識不強(qiáng)的突出問題。他們擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)過程中會失去原有的未入賬土地，因此，對確權(quán)工作積極性不高，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)形式單一、流轉(zhuǎn)規(guī)模不大。

2.2 土地流轉(zhuǎn)市場尚未完善，土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全

由于土地確權(quán)工作并沒有在全市推開，因此，難以形成統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)有形市場，土地供求雙方對接難，影響農(nóng)村土地在更大范圍內(nèi)和更高層次上進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。特別是城郊鎮(zhèn)、村表現(xiàn)得尤為明顯，嚴(yán)重影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益。

2.3 流轉(zhuǎn)雙方法律意識淡薄，土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

全市土地流轉(zhuǎn)程序缺乏規(guī)范化，農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍，土地流轉(zhuǎn)隨意性明顯，不少農(nóng)戶采用“口頭協(xié)議”私下流轉(zhuǎn)，而不遵循法定的程序和履行必要的手續(xù)，也沒有通過流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，更沒有經(jīng)過經(jīng)管部門鑒證和備案，給日后的土地承包糾紛帶來諸多隱患。

2.4 土地流轉(zhuǎn)信息不通暢，土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管不到位

全市只在部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，尚未形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制。部分基層干部對土地流轉(zhuǎn)認(rèn)識不到位，引導(dǎo)不力，服務(wù)滯后，對不規(guī)范流轉(zhuǎn)行為監(jiān)管不力，從而留下較多隱患，甚至成為農(nóng)村不穩(wěn)定的因素。

實(shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)問題如果解決得不好，就會帶來一系列后續(xù)糾紛問題，因此，必須認(rèn)真對待和穩(wěn)步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，決不能靠行政命令強(qiáng)行推動，也不能搞一刀切，必須尊重土地流轉(zhuǎn)交易雙方的意愿，完善土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制，按照法定程序規(guī)范辦事，促進(jìn)農(nóng)村土地的合理有序流轉(zhuǎn)。

3 關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的一些思考

為了更好地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作，實(shí)現(xiàn)全市土地資源的優(yōu)化配置，充分釋放土地制度調(diào)整帶來的改革紅利，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，應(yīng)采取及時(shí)措施，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的深入開展。

3.1 構(gòu)筑交易平臺，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)服務(wù)

實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，確權(quán)是基礎(chǔ)，服務(wù)是保障。一是建立流轉(zhuǎn)平臺，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)體系。要在不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，讓農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，做到全市統(tǒng)一政策、統(tǒng)一調(diào)控、統(tǒng)一監(jiān)管。二是依托東港金農(nóng)網(wǎng)等現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)資源，打造土地流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)平臺，使農(nóng)戶及有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營者能從網(wǎng)絡(luò)獲得及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠的信息，有效化解土地供求矛盾。三是建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，推動土地流轉(zhuǎn)有形市場建設(shè)。及時(shí)發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，提供法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價(jià)格評估、合同簽訂指導(dǎo)、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務(wù)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供方便。

3.2 注重機(jī)制創(chuàng)新，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)服務(wù)站應(yīng)建立和完善土地流轉(zhuǎn)檔案，規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，實(shí)行專人管理。進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包仲裁體系建設(shè)，明確流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)提供法律保障。做好土地確權(quán)工作，創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機(jī)制，夯實(shí)土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)，制定完善指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理政策，進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。建立嚴(yán)格的工商企業(yè)進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度，遏制土地經(jīng)營的“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。探索建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，提高調(diào)解仲裁能力和水平，保障農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)與頒證工作，確保承包合同、證書、地塊、面積“四到戶”，解決農(nóng)戶承包地面積不準(zhǔn)等問題。依法處理新增面積土地，確保村集體和農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.3 加大宣傳力度，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)

通過各種媒介，加大對《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳，讓農(nóng)村基層干部和群眾真正認(rèn)識到土地的合理流轉(zhuǎn)是對家庭承包經(jīng)營的完善和發(fā)展，而不會改變和動搖家庭承包經(jīng)營這一基本制度，使其增強(qiáng)參與確權(quán)和流轉(zhuǎn)的主動性和積極性。同時(shí)，還要讓農(nóng)民認(rèn)識到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不僅是解決人地矛盾的有效途徑，還能有效遏制耕地拋荒，提高土地產(chǎn)出效益和農(nóng)民收入。此外，要進(jìn)一步健全農(nóng)村社會保障制度，消除農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂。

3.4 加大扶持力度，培育土地流轉(zhuǎn)主體

培育壯大農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體，是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營的重要抓手，也是東港市提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的潛力所在。應(yīng)著力發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，依托東港草莓、大米等特色產(chǎn)品，扶持優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展。加大對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度，激發(fā)土地流轉(zhuǎn)的活力。支持農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體參與農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目建設(shè)，打造一批運(yùn)行規(guī)范、實(shí)力強(qiáng)大的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織。

3.5 完善服務(wù)體系，優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

全面推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)全覆蓋。加強(qiáng)農(nóng)民社保體系和技能培訓(xùn)體系建設(shè)，解決離地農(nóng)民的后顧之憂。探索和推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策扶持體系建設(shè)，提高土地流轉(zhuǎn)社會需求，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。推行“合作社+基地+農(nóng)戶”、“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等經(jīng)營模式，不斷提高土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營效益，拓寬農(nóng)民增收渠道，增強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)動力。流轉(zhuǎn)出去的土地要堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用這條底線，確保土地的合理使用。堅(jiān)持“平等協(xié)商、依法、自愿、有償”原則，向土地流轉(zhuǎn)雙方提供統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的文本合同，并在雙方簽訂合同的同時(shí)依法進(jìn)行合同鑒證，進(jìn)而從根本上解決合同糾紛頻發(fā)的問題。