◎賈海薇 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

◎周志忍 （北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

論政府自我革命的理論依據(jù)、變革路徑與設(shè)計原則
——基于依法行政的視角

◎賈海薇 （華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510642）

◎周志忍 （北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100871）

組織生命周期理論揭示出政府在成長的每個關(guān)鍵階段都要完成核心任務(wù)才能進一步發(fā)展，到成熟期之后，更要進行深度的自我革命以避免機能衰退；同時，政府的自我革命因政府的特別屬性，必然是一個漸進的過程，組織重構(gòu)是升華政府價值并同步進行制度變革的基本路徑；而要推進政府自我革命必須以“依法行政”為總設(shè)計原則，從“職權(quán)安排、職能轉(zhuǎn)變、組織機構(gòu)、政策執(zhí)行、公共信任、人員素質(zhì)、組織形象”等七個具體方面完成從地方到中央的“微觀→中觀→宏觀”等三個層面的系統(tǒng)性原則設(shè)計，才能應(yīng)對目前面臨的“自主危機＋效能危機”，建成權(quán)責(zé)法定、職能科學(xué)、機構(gòu)精簡、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府。

組織生命周期；政府自我革命；組織重構(gòu)；依法行政

一、政府自我革命的理論依據(jù)

在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，新中國建立自中央到地方的各級政府，成功地新中國成立建國初期的保衛(wèi)領(lǐng)土、穩(wěn)定社會、組織生產(chǎn)和恢復(fù)國力等艱巨任務(wù)，并隨著我國社會發(fā)展的各項要求，逐步從新中國成立初期的各種短期特殊任務(wù)轉(zhuǎn)向發(fā)展經(jīng)濟、政治、教育、文化、醫(yī)療和民生等長期戰(zhàn)略任務(wù)，在國家治理中發(fā)揮巨大的效能，顯示政府的存在意義與現(xiàn)實價值。

進入新世紀(jì)以來，由于國際國內(nèi)的經(jīng)濟政治文化日益呈現(xiàn)出現(xiàn)代化、復(fù)雜化、多樣化、瞬變化的特征，社會發(fā)展進入到個體獨立、利益多元、偏好變化、社會分化的新時期，政府作為生存于這個新環(huán)境中的一類組織，必須積極適應(yīng)環(huán)境，同時，政府還作為要治理這個新環(huán)境的一類組織，又必須主動勇?lián)?zé)任，所以，時代要求政府既要做社會發(fā)展的推動者，又要做自我發(fā)展的推動者，以變革的“主客一體”的方式進行成長——即“自我革命”。

政府“自我革命”是否必然發(fā)生呢？答案是“必然”。因為政府作為“組織”的一種具體類別，也遵循著與其他組織一樣的組織生命周期規(guī)律（Organization Lifecycle），維農(nóng)（Raymond Verno，1966）指出“自我變革是組織成長的內(nèi)在要求與基本方式”［1］。格雷納（Larry E.Greiner,1972）基于維農(nóng)的研究，以企業(yè)為具體對象，提出一個“組織成長與發(fā)展的五階段模型”［2］，認(rèn)為一個組織的成長可分為“創(chuàng)業(yè)、集合（或譯為‘聚合’）、正規(guī)化（或譯為‘規(guī)范化’）、精細(xì)（或譯為‘成熟’）、再發(fā)展（或穩(wěn)定或衰退）”等五個階段，與人的一生可區(qū)分為多個發(fā)展階段、每個階段要完成關(guān)鍵性的心理任務(wù)一樣［3］，組織在每個階段都會面臨某個關(guān)鍵性的危機，要應(yīng)對好關(guān)鍵性危機、完成好關(guān)鍵性任務(wù)，才能順利發(fā)展，所以每個階段的組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)方式、管理體制、員工心態(tài)都會不同，組織必須自覺地采用一定的自我變革策略，才能解決危機、達到成長，見圖1。而卡茲（Jerome A.Katz）于2007年正式將這個理論發(fā)展為“組織生命周期理論”［4］，成為解讀組織發(fā)展的重要理論工具。

圖1 組織成長與發(fā)展的五階段模型

借鑒圖1中的“五階段”模型，分析處于現(xiàn)代社會情境中的政府，可以發(fā)現(xiàn)政府的發(fā)展歷程與企業(yè)是非常類似的：

在“創(chuàng)業(yè)階段”，組織從“無”到“有”，組織是依靠組織締造者的創(chuàng)造能力與大環(huán)境中的進步趨勢等營養(yǎng)因素而“發(fā)生→發(fā)展→成長”，在該階段后期，由組織內(nèi)部管理者的角逐與領(lǐng)導(dǎo)核心能力的轉(zhuǎn)型而引發(fā)的“領(lǐng)導(dǎo)危機”（還包括路線危機等）是組織要及時處理的第一階段的關(guān)鍵性危機，中國共產(chǎn)黨與我國政府的前期歷程已經(jīng)說明這個階段的必然存在與科學(xué)應(yīng)對的積極意義，“建立科學(xué)的人才選拔與領(lǐng)導(dǎo)力評估而保護組織的創(chuàng)造力與成長力”是幫助組織邁過這個震蕩期的重要方法。

在“正規(guī)化階段”，組織結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，工作流程日益煩瑣，組織依靠縱向分權(quán)與橫向協(xié)調(diào)而發(fā)展成長，同時還必須注意避免發(fā)生“內(nèi)卷化”——“機構(gòu)不斷通過復(fù)制以應(yīng)付日益增長的任務(wù)，但效能卻停滯甚至倒退”，但在現(xiàn)實情境中，企業(yè)與政府都難免陷入“內(nèi)卷化陷阱”。以我國政府為例，由于我國是地大人眾的大國，公共事務(wù)繁巨，目前政府的組織規(guī)模確實已經(jīng)過于龐大，各級政府天天文山會海，但政府的縱向、橫向機構(gòu)之間仍然出現(xiàn)溝通不暢、信息失真、政令不行的情況，組織運行成本高昂但工作效率低下，政府因而被民眾質(zhì)疑為社會的擾動性因素而非建設(shè)性因素，這時政府就必須積極進行改革，此時“政府改革所要解決的問題不僅僅是政府管理的有效性問題，更要考慮政府改革自身的有效性問題”［5］，要求政府必須自主發(fā)起從內(nèi)到外的自我革命，主動改善與市場、社會的互動，以合作共贏的路徑來提高績效、實現(xiàn)成長，才能破解這個階段必須面臨的“效能危機”——“文牘主義危機”，真正進入到組織的“精細(xì)階段（成熟階段）”。

以上三個階段具體時間的長短因組織類型的不同而不同，企業(yè)可能每個階段是3-5年，社會組織可能是10-12年，而政府這種龐大、嚴(yán)謹(jǐn)、機械的組織，每個階段期的時間期就更長?？偨Y(jié)目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于政府的各種研究，可以發(fā)現(xiàn)我國政府正處于“集合階段的中后期”與“正規(guī)化階段的前中期”這兩個階段的過渡混合期，“中央與地方的權(quán)責(zé)利分配、民眾參與公共決策、政府績效評估、治理能力建設(shè)”等等問題被廣泛研究，“重新解讀政府使命、加強公務(wù)員凝聚力、提高政府治理效能、實施政社協(xié)同治理”等被視為重要的治理方案，民眾、學(xué)界與政府本身都對促進政府的職能更加成熟、服務(wù)更加精細(xì)、組織更加有機、響應(yīng)更加靈敏的變革給予極高的關(guān)注，自黨的十八大以來，我國新一屆政府展現(xiàn)了極強的決心，著手通過行政審批改革與三單（權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單）建設(shè)等舉措不斷推動自我革命，此新一輪的政府改革就是應(yīng)對“自主危機”與“效能危機”的關(guān)鍵行動，積極主動地根據(jù)國內(nèi)的環(huán)境變化而采取有效的變革路徑與科學(xué)的設(shè)計原則是決定此次自我革命成敗的關(guān)鍵。

二、政府自我革命的變革路徑

現(xiàn)代性的國家治理要求“政府—市場—社會”三元主體的共同合作，但這三個主體因為天性機制的不同而各有短長：市場機制的本性旨在發(fā)展生產(chǎn)、增加財富、追求效率，而非促進社會公平；而社會機制的本性旨在抒發(fā)個性、維護私利、追求自由，而非促進公共福利；國家，也就是政府，就責(zé)無旁貸地成為促進公共福利、維護社會公平、統(tǒng)籌全面發(fā)展的最重要力量，既要以產(chǎn)權(quán)保護促進市場繁榮，又要以法律約束促進民眾合作，還要以權(quán)力自制防控組織內(nèi)卷。

基于傳統(tǒng)政治行政文化精神，我國政府自然而然地?fù)?dān)負(fù)最重要的制度創(chuàng)新者、供給者與執(zhí)行者，在市場、社會之間扮演最高等級的宏觀調(diào)控者，見圖2。

圖2 “政府—市場—社會”三元主體協(xié)同治理示意圖

但自新中國成立初期，我國采用的是計劃經(jīng)濟模式、實行的是城鄉(xiāng)分治格局，所以至今仍然存在過多的制約市場競爭、壓抑城鄉(xiāng)發(fā)展的舊制度設(shè)計，形成眼前的制度生態(tài)困境。要想推動市場、社會的深度變革與長期發(fā)展，就需要構(gòu)建更善于識別環(huán)境、更善于創(chuàng)新、更善于服務(wù)、更善于治理的政府，要通過“調(diào)整行政職能、變革行政機構(gòu)、更新行政方式、改善行政效能”等實現(xiàn)政府的自我革命，促進政府創(chuàng)制更好的法規(guī)與制度，更好地服務(wù)于市場與社會，才能形成政府、市場、社會的協(xié)同善治。

可是，必須認(rèn)識到：政府自我革命是現(xiàn)實中的一個非常典型的“組織自成長”實驗，面臨典型的組織形態(tài)與職能結(jié)構(gòu)的制度創(chuàng)新問題，人類社會發(fā)展的“時間順序”規(guī)律導(dǎo)致任何社會改革與組織變革都具有一個局限性——就是不可能試驗各種可供選擇的制度創(chuàng)新方案，因為即使在一個非常有利于組織變革、職能創(chuàng)新的制度生態(tài)環(huán)境中，也無法將可供選擇的組織變革的制度創(chuàng)新方案進行同時實驗或者逐一實驗；而且即使對某個方案進行局部實驗，也無法對最終的社會真實選擇過程進行完全的預(yù)先模擬，所以政府自我革命始終存在由于各種未知因素而形成的高風(fēng)險。

如何降低風(fēng)險呢？關(guān)鍵性的是采用科學(xué)的變革路徑、堅持正確的設(shè)計原則?？茖W(xué)的變革路徑來源于對制度變革的最基本的理性認(rèn)知——政府自我革命，始終要發(fā)生在既有的制度生態(tài)之中，在現(xiàn)在的歷史時間點，面對的就是現(xiàn)存制度框架約束下的職能結(jié)構(gòu)與組織形態(tài)，只能通過診斷評估現(xiàn)有的制度設(shè)計，判別區(qū)分哪些是“因歷史原因而存留下來”的制度，哪些是“經(jīng)現(xiàn)實檢驗而具有效率”的制度，而后對阻礙發(fā)展的舊制度進行深度分析，對各種可能改善現(xiàn)存制度效率的創(chuàng)新方案進行想象，形成理論建議，再進行局部試點，并給予足夠的制度生長期去進行以時間為變量的自然順序觀察，就能夠找尋到“新的較好的制度方案”去替代“舊的較壞的制度方案”。

3.面膜當(dāng)心熒光增白劑。由于皮膚具有屏障功能，很多號稱有“保濕”作用的面膜，其實很難讓水分進入皮膚深處;再加上不少面膜添加了熒光增白劑，有致癌風(fēng)險。

再進一步的問題是“什么路徑才是政府自我革命的科學(xué)路徑？”，自改革開放以來，我國政府變革的已有實踐證明“組織重構(gòu)”路徑是一個科學(xué)的路徑。因為縱觀中外歷史，政府是諸多組織類別中最為穩(wěn)定的一類，在制度的暫穩(wěn)期內(nèi)，其管理服務(wù)職能在一個較長的時間段內(nèi)變化不大，組織架構(gòu)因而也只會微調(diào)。而企業(yè)、社團等組織由于消費者、民眾的需求偏好在短時間而發(fā)生變化的可能性較大，就對環(huán)境、資源、潮流、心態(tài)等的依賴性更強，必須保持相當(dāng)?shù)撵`活性，才能適應(yīng)市場與社會的要求而生存。所以，企業(yè)抵御組織生命周期中的衰退期而進行組織再造，與政府順應(yīng)社會治理發(fā)展的需求而進行組織重構(gòu)存在很大的不同：企業(yè)組織再造的意圖是基于價值增量將原有組織架構(gòu)、運營模式推倒重來，重建企業(yè)流程［6］；而政府重構(gòu)是基于現(xiàn)實狀況、展望未來，對現(xiàn)有的職能、結(jié)構(gòu)進行逐步的修改與完善［7］。所以，組織再造具有“全面徹底性+變革激進性”的特征，而組織重構(gòu)則具有“局部揚棄性+改良漸進性”的特征，這兩種理論的區(qū)別，見表1。

表1 組織重構(gòu)理論與組織再造理論的重要概念區(qū)分①整理歸納自芮明杰、錢平凡合著的《再造流程》，浙江人民出版社，1997年版，第5-78頁。

由于“國家—政府”的制度內(nèi)容屬于正式制度的最核心區(qū)域，制度變遷的連續(xù)性使得政府不可能像企業(yè)一樣按照組織再造理論，將現(xiàn)有的制度全盤否定，而只能是按照國家發(fā)展的大趨勢，對阻礙科學(xué)發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展與和諧發(fā)展的制度內(nèi)容進行逐步的、漸次的修正，并總是從政府制度體系的最邊緣進行邊際性的修改，例如，目前被高度重視的城鄉(xiāng)基層社會治理制度的創(chuàng)新、微觀行政管理體制的創(chuàng)新等，中央鼓勵各個地方進行基于本地行政資源、行政文化、行政訴求為基礎(chǔ)的個性探索，各地的探索就是最現(xiàn)實的區(qū)域試點實驗，因為在地方基層，市場、社會與政府才是真正的水乳交融的一體，讓基層政府首先變革，中央則在國家層面不斷創(chuàng)造變革環(huán)境與鼓勵變革發(fā)生，以促進“國家—社會—市場”三元主體的合作在微觀層面真實形成，再進而將各地試點實驗的情況進行歸納總結(jié)，對不同的方案擇優(yōu)采納，并逐步推進到中觀行政管理體制層面，再到宏觀層面，最終實現(xiàn)系統(tǒng)性的政府自我革命，就能使政府制度體系進入到一個新的暫穩(wěn)態(tài)階段。

三、政府自我革命的設(shè)計原則

基于上述分析，對于“政府自我革命”要基于生命周期理論進行深度的理解，關(guān)于“政府自我革命”要按照組織重構(gòu)路徑進行科學(xué)的演進，而“政府自我革命”的設(shè)計原則在十八大四中全會已經(jīng)確立——“依法行政”，強調(diào)“行政組織法定化”就是要推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化。

李克強同志于2014年10月24日主持召開國務(wù)院黨組會議，研究部署推進依法行政建設(shè)法治政府工作，提出各級政府落實依法治國就要“依法行政”，核心是“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”，即我國政府的自我革命，要基于為市場與社會發(fā)展做好服務(wù)的思維，以“依法行政”為總原則，并從“職權(quán)安排、職能轉(zhuǎn)變、組織機構(gòu)、政策執(zhí)行、公共信任、人員素質(zhì)、組織形象”等七個方面具體推動從地方到中央的“微觀→中觀→宏觀”等三個層面的系統(tǒng)性設(shè)計。

（一）依法明晰政府職權(quán)安排

幾千年封建制度形成的“官權(quán)大于法權(quán)”的強權(quán)越權(quán)思想、“唯上不唯下”的官員晉升制度、“一人得道雞犬升天”的層級躍進理念等遺毒，讓“追逐權(quán)力”“控制權(quán)力”“弄權(quán)生財”等思想在社會中普遍存在，加之計劃經(jīng)濟模式中政府管控過寬的行政慣性，綜合形成當(dāng)今我國政府的權(quán)力邊界不清、對市場與社會干預(yù)過多的現(xiàn)狀，行政機關(guān)內(nèi)外越位和左右越位、上下越位、區(qū)域越位和程序越位等無權(quán)行政問題非常突出。依法明晰政府職權(quán)安排，就是要根據(jù)政府、市場、社會的自然分工，對政府現(xiàn)在擁有的行政權(quán)予以管理與限定，所以此次政府自我革命的重要目標(biāo)就是在“決策—執(zhí)行—監(jiān)督—問責(zé)”的全流程進行依法重塑，將“出了界”“越了位”的權(quán)力堅決收回，與市場與社會精誠合作，真正做到“馴服行政權(quán)力”，讓其“只為公、不為私”，做到“法無授權(quán)不得行、法有授權(quán)必須行、行政行為程序化、違法行政必追究”，最直接有效的辦法就是本屆政府推動的“建立權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單”改革，厘清現(xiàn)有職權(quán)范圍，劃定政府與市場、社會互動的行為邊界，推動市場依據(jù)經(jīng)濟規(guī)律、價格機制、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，推動社會通過福利增長、人權(quán)發(fā)展、完善自治實現(xiàn)物質(zhì)現(xiàn)代化與精神豐富化。

（二）依法推進政府職能轉(zhuǎn)變

黨的十八屆三中全會指出：推進政府職能改革的關(guān)鍵性任務(wù)是簡政放權(quán)、放管結(jié)合，建立“權(quán)力清單”“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”，就是要讓各級政府的職能范圍明晰、公開、可判?！皺?quán)力清單”是指以清單方式進行列舉政府的職能、權(quán)限，解決“管什么、怎么管”兩個任務(wù)，各級政府與各個政府部門在履行職能、行使權(quán)力時都應(yīng)當(dāng)按照權(quán)力清單進行，面對社會新問題，應(yīng)依法修改清單，而不是隨意增加職能與機構(gòu)；“責(zé)任清單”是指以清單方式列舉政府的工作責(zé)任，解決“管好了應(yīng)該什么樣、管不好應(yīng)該怎么辦”兩個任務(wù)，通過“完善行政決策機制而落實責(zé)任、檢查執(zhí)行績效而問責(zé)追究”等制度，將政府權(quán)力裝入責(zé)任籠子［8］；而“負(fù)面清單”（或“否定列表”），原本應(yīng)用于國際貿(mào)易、金融管理等領(lǐng)域，被引入行政學(xué)后，成為政府與市場、社會的約定，即在約束“不可為”空間后，給出廣闊的“可為”空間；三單組合，對政府的行為予以約束，對市場、社會予以支持，形成了新的政府職能變革理念，而建立三單的過程，也就是依據(jù)三單重建科學(xué)的政府職能的過程。截至2015年12月，全國各市縣層級已基本梳理出本級政府的權(quán)力清單，大部分省級政府也完成權(quán)力清單目錄，責(zé)任清單與負(fù)面清單的工作也在快速推進中。

（三）依法優(yōu)化行政組織機構(gòu)

企業(yè)人力資源管理中的一項重要任務(wù)是進行科學(xué)的崗位責(zé)任設(shè)計，以確保組織運轉(zhuǎn)中所有的工作任務(wù)落實到人且組織不存在冗員，而我國各級政府之所以裁后復(fù)膨，主要是因為到目前仍然沒有按照追求效率效益的精神進行科學(xué)的崗位設(shè)計?；凇叭龁巍钡慕?，每級政府、每個政府部門的權(quán)責(zé)大小、工作標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)流程將逐步確立，通過建立崗位工作職務(wù)說明書，通過每個部門、每個崗位的“權(quán)責(zé)法定”，就能建立與公共事務(wù)工作量科學(xué)匹配的行政組織規(guī)模，再通過良好的授權(quán)，從中央到地方進一步深化行政審批事項改革，將每一項公共事務(wù)的權(quán)責(zé)下放到最適合的層級與部門，真正確立“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的職權(quán)約束，這樣就能夠系統(tǒng)地完成政府組織的定崗定編，做到因工作事務(wù)而確定人員職數(shù)，做到“事在人在、事移人走、事消人去”，將組織架構(gòu)的穩(wěn)定性與變化性統(tǒng)一起來，確保政府具備最精干的人員隊伍與最高效的工作績效。

（四）依法提高政策執(zhí)行質(zhì)量

已有政府人員指出，“我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)都是由政府機關(guān)執(zhí)行的，改革任務(wù)也是借助行政執(zhí)法方式推進實現(xiàn)的”［9］。所以，政府是否嚴(yán)格按照“三單”行事、是否按照法定職責(zé)工作，即“行政執(zhí)法的質(zhì)量”直接決定民眾的切身利益損益、影響民眾的身心幸福感受，必須通過自我變革而提高。一是要健全各級政府依法決策的機制，以“三單制定”工作推動各級政府在進行決策之時，真正做到“于法規(guī)確有據(jù)”“與下級多磋商”“讓公民真參與”“科學(xué)化定決策”的四結(jié)合；二是要完善各級政府行政執(zhí)法的體制，梳理各部門的執(zhí)法權(quán)責(zé)范圍與執(zhí)行對象類別，繼續(xù)通過大部制改革解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題而推進綜合執(zhí)法，通過培訓(xùn)公務(wù)人員提高執(zhí)行能力、改變執(zhí)行心態(tài)，進而同時實現(xiàn)“科學(xué)決策+高效執(zhí)行”與“人本關(guān)懷+福利遞增”這兩個看似具有沖突性的目標(biāo)；三是將政府自我監(jiān)督與市場、社會的外部監(jiān)督真正結(jié)合起來，對行政執(zhí)行的質(zhì)量予以積極評估，改變政府及其工作人員單方面行動的自由度；四是將行政執(zhí)行后的問責(zé)制度逐步建立健全，通過公共事務(wù)負(fù)責(zé)人與執(zhí)行人“雙問責(zé)”的方式，深化執(zhí)行的責(zé)任感與親民性。

（五）依法提升政府公共信任

“職權(quán)安排、職能轉(zhuǎn)變、組織機構(gòu)、政策執(zhí)行”等四個領(lǐng)域的變革將極為有效地促進政府治理的分配公正、程序公正、互動公正與結(jié)果公正，但要被民眾在內(nèi)心里判定為“公正”，還需要公開所有必要的政府信息，包括各級政府的職能范圍、組織架構(gòu)、崗位責(zé)權(quán)、人員履歷、干部資產(chǎn)等信息，以及各類行政事務(wù)形成決策的路徑與流程、執(zhí)行決策的方法與結(jié)果、服務(wù)管理的標(biāo)準(zhǔn)與費用等信息，同時還要加強醫(yī)院、學(xué)校、公交、水電等公共企事業(yè)單位與慈善、救助、志愿、公益等社會非營利組織的業(yè)務(wù)信息與績效質(zhì)量評估公開，通過“大眾事務(wù)主動公開、小眾事務(wù)申請公開”等具體策略，以信息公開促進公民對政府“公正”的認(rèn)知與判斷，提升市場與社會對政府的信任度。信任既是政府與市場、社會理性互動的心理前提，也是政府威信與組織形象確立的基礎(chǔ)，當(dāng)前群體性事件頻發(fā)的狀況反映出民眾對基層政府的信任降低，只有正確及時地發(fā)布信息、溝通互動，才能促進政社互信、重塑政府權(quán)威。

（六）依法提高政府人員素質(zhì)

目前，存在兩種對“政府工作人員”職業(yè)角色的錯誤認(rèn)知：一是由于封建意識的影響，一些干部仍然存在“官貴民輕”的等級思想，像官老爺一樣高高在上，不務(wù)實事，鉆營升遷，政府機構(gòu)也帶有衙門習(xí)氣，民眾則不得不膽怯畏懼地處于“被統(tǒng)治”的下風(fēng)。二是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工農(nóng)群眾建立新中國、建設(shè)新中國的歷程中所形成的“崇高干部”的超人思想，強調(diào)“毫不利己、專門利人”，不少民眾以極高的職業(yè)要求與道德標(biāo)準(zhǔn)要求政府工作人員，一旦個別工作人員出現(xiàn)一些行為偏差，就以一種嚴(yán)格的“社會道德潔癖”心理來對待，形成對所有的政府工作人員的泛化厭惡，特別是當(dāng)民眾發(fā)現(xiàn)個別政府人員利用政府公職謀取私利之時，各種復(fù)雜的不健康心態(tài)就會被強烈激發(fā)，一些人就被吸引到道德無政府主義者的角色中去。其實將政府工作人員按照普通人來看待，通過正式、客觀、科學(xué)的制度進行公務(wù)員選拔、考評、績效管理與晉升培育等，基于“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)，用良好的制度約束權(quán)力濫用、防止自利行為，用科學(xué)的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行道德教育與心態(tài)培養(yǎng)，并同時注重發(fā)揮黨員干部的先進性作用，才能持久擁有高效廉潔的公務(wù)員隊伍。

（七）依法改進政府組織形象

政府的組織形象雖然難以用語言簡括概述，但卻是民眾心目中對于政府的最一般、最簡樸的看法，其中美譽度是一個核心變量，“守法誠信”“親民愛民”“熱情服務(wù)”“響應(yīng)及時”、“管理得當(dāng)”等是政府美譽度的細(xì)分指標(biāo)，就要求政府按照這些美譽度的細(xì)分指標(biāo)逐一推動政府的行動變革，民眾看重的是政府的真實行動，而不是口號叫得是否響亮。所以要在社會大眾心中建立健康積極的組織形象，政府必須通過系統(tǒng)思考、團隊學(xué)習(xí)來主動地經(jīng)營公共關(guān)系，特別要從基層政府做起，因為大眾對政府的形象認(rèn)知往往是通過具體的人、具體的事件而形成的感性認(rèn)識，再結(jié)合政府的信息公開，逐步形成理性判斷，基層政府因為是真正嵌入市場與社會的政府組織，就要承擔(dān)最主要、最核心的政府形象建設(shè)壓力，每一個政府部門、每一位政府工作人員都要既有自我的管理，又要有上級的監(jiān)督，還要有民眾的直評，而從中央政府到地方中層政府都要為基層政府的運行創(chuàng)建良好的制度保障與行動環(huán)境，持之以恒，積極互動，即可改變目前部分民眾對政府形象的誤判，重新確立良好的組織形象。

綜上所述，法治國家其實就是由“法治政府、法治市場、法治社會”組成的共同體，此次政府自我革命的關(guān)鍵就是堅守“為民服務(wù)”的工作宗旨，在“依法行政”總原則的指導(dǎo)下，通過“明晰職權(quán)安排、推進職能轉(zhuǎn)變、優(yōu)化組織設(shè)計、提高執(zhí)行質(zhì)量、提升公共信任、增強人員素質(zhì)、改進政府形象”來增強政府活力，提高行政效率，建構(gòu)法治政府，進而突破組織成長周期中的階段性危機，以躍進到更高、更新的成長周期階段之中，進一步引領(lǐng)法治市場、法治社會的發(fā)展，共建“法治+善治”國家。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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2016-05-25

國家自然科學(xué)基金面上項目“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進程中的基層治理重構(gòu)與社會管理創(chuàng)新研究——基于廣東省探索實驗的分析”（71273094）；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)一般項目“廣州城鄉(xiāng)統(tǒng)籌深度發(fā)展中的基層治理結(jié)構(gòu)變遷”（14Y12）

賈海薇（1972—），女，陜西西安人，教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院訪問學(xué)者，從事地方治理與政府改革研究；周志忍（1954—），男，山西萬榮人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事比較行政學(xué)、公共政策、績效管理研究。