◎朱正威

◎王 瓊

（西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049）

維穩(wěn)關(guān)口前移何如？
——基于對H市公共政策穩(wěn)評的思考

◎朱正威

◎王 瓊

（西安交通大學公共政策與管理學院，陜西西安710049）

將維穩(wěn)的關(guān)口前移，即在決策事項出臺前進行社會穩(wěn)定風險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）成為維穩(wěn)發(fā)展的明確方向，旨在從源頭上化解社會矛盾，達到維護穩(wěn)定的目的。我國多地在積極推行穩(wěn)評措施，但實踐的效果參差不齊。以H市衛(wèi)生系統(tǒng)的績效工資改革作為研究對象，運用扎根理論方法分析其穩(wěn)評實踐。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，一方面，出臺前經(jīng)過穩(wěn)評后的績效工資改革在實施中出現(xiàn)新的影響社會穩(wěn)定的風險，有必要再次進行穩(wěn)評才有可能為該改革政策的穩(wěn)定實施“保駕護航”；另一方面，公共政策實施中的穩(wěn)評在利益主體、風險因素、公眾參與等方面都與出臺前的穩(wěn)評存在較大差異。因此，穩(wěn)評不但有必要貫穿于政策出臺和實施的每個階段中，而且與出臺前的穩(wěn)評相比，政策實施中的穩(wěn)評更應(yīng)該實現(xiàn)評估主體多元化、評估內(nèi)容復(fù)雜化、風險溝通持續(xù)化，以及政策信息的公開化。

公共政策;社會穩(wěn)定;風險評估;政策出臺；政策實施；維穩(wěn)

中國改革開放加快市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，然而，在維護穩(wěn)定方面卻乏善可陳。為了從源頭上預(yù)防、減少和化解影響社會穩(wěn)定的矛盾與沖突隱患，穩(wěn)評成為維穩(wěn)關(guān)口前移的舉措。社會穩(wěn)定風險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”），即對與廣大群眾利益密切相關(guān)的工程項目、政策決策以及活動事項等不穩(wěn)定的因素進行識別、分析和評估，進而制定相應(yīng)的風險應(yīng)對策略和預(yù)案［1-2］。工程項目是較早和較深入地開展穩(wěn)評實踐的領(lǐng)域，在評估的決策事項中所占比例較高，并成為地方政府快速發(fā)展和積極創(chuàng)新的領(lǐng)域。雖然穩(wěn)評正在由工程項目領(lǐng)域向政策決策領(lǐng)域延伸，但是政策領(lǐng)域的穩(wěn)評實踐仍然相對滯后，這也是導(dǎo)致部分政策在出臺后出現(xiàn)問題的一個重要原因。

經(jīng)過吸收專家論證會和風險評估會的綜合意見基礎(chǔ)上，“重慶醫(yī)改”于2015年3月25日正式出臺。然而，實施僅七天就因血液透析患者們的負面反應(yīng)，以及社會輿論的反對壓力而被緊急叫停，被戲稱為“最短命醫(yī)改”［3］。與此同時，“醫(yī)改”出臺前的穩(wěn)評也引起社會各界的廣泛關(guān)注。我們應(yīng)該認真思考：維穩(wěn)關(guān)口前移下的穩(wěn)評為何頻頻引發(fā)問題而被迫中止；穩(wěn)評又該如何改善，才能促進政策的科學出臺和有效實施。

一、文獻回顧

當西方國家置身于一個“除了冒險別無選擇的風險社會”［4］時，改革進入攻堅期、深水區(qū)的中國也面臨更為復(fù)雜的社會風險與矛盾，作為解讀“健全公共安全體系”重要內(nèi)容的穩(wěn)評則成為我國風險社會背景下維穩(wěn)關(guān)口前移的重要選擇。

（一）穩(wěn)評——中國風險社會下的治理研究

隨著我們步入后現(xiàn)代主義風險社會［5］的步伐，中西方開始研究風險的形成原因和治理機理。吉登斯認為，現(xiàn)代性社會更復(fù)雜的并非是自然風險，而是人為決策導(dǎo)致的社會風險，這種人為風險已經(jīng)擺脫傳統(tǒng)的穩(wěn)定關(guān)系的支撐［6］。因此，基于綜合風險視角的風險評估、風險管理［7］以及風險治理研究逐漸成為重要的研究議題。諸多研究表明，風險評估不僅包括對風險的定量評估，如風險概率、風險估算及危害大小等，還應(yīng)包括對各利益相關(guān)群體在文化背景差異下的風險感知、利益相關(guān)者及公眾參與等方面的定性評估［8-11］。風險管理則是在對不同級別的風險進行評估的基礎(chǔ)上，所采取相應(yīng)的風險化解措施［12-13］。早期的風險治理研究框架包括風險評估和風險管理兩部分內(nèi)容，但是風險評估和風險管理因任務(wù)不同而處于不同的階段［14］。而國際風險治理理事會對風險問題治理的探討認為，風險治理不僅包含風險評估與風險管理，還有風險溝通，且貫穿于風險治理的始終［15］，即通過公眾參與、民主協(xié)商等途徑化解風險貫穿于決策和管理的全過程。無論如何，強調(diào)多元利益主體參與和溝通貫穿于決策全過程的風險治理研究日漸時興起來［13］［16］。西方的風險評估與治理研究為穩(wěn)評研究提供重要的理論基礎(chǔ)和視角，對于穩(wěn)評的理論研究意義匪淺。

穩(wěn)評是在中國維穩(wěn)社會情境下的風險治理研究內(nèi)容與范式，具有鮮明的本土特色。公共政策穩(wěn)評則是指對與廣大群眾利益相關(guān)的政策有可能引發(fā)社會緊張、社會不安、社會脆弱、社會沖突以及社會失范［17-20］等社會不穩(wěn)定狀態(tài)的風險因素加以識別、評估和治理。穩(wěn)評的產(chǎn)生背景是決策過程中的利益分配不均衡和決策機制不科學等原因［21］［2］，導(dǎo)致利益相關(guān)群體通過信訪、抗爭和群體性事件［22-24］等方式，表達自身的利益訴求與風險擔憂；而這有可能成為影響社會穩(wěn)定的風險因素。因此，我們可以認為，穩(wěn)評治理的風險不同于西方風險治理的宏觀范疇，而是針對決策政策中可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的風險，屬于微觀層面的風險范疇。此外，穩(wěn)評中的評估內(nèi)容包括對政策本身的合法性、合理性、可行性、安全性、可控性等方面的評估，以及對與政策相關(guān)的各領(lǐng)域風險的細化評估［25-26］。當然，與風險治理相似的是，穩(wěn)評也是在風險識別、風險評估的基礎(chǔ)上，通過風險判斷、風險溝通和民主協(xié)商等實現(xiàn)對風險的治理。綜上可知，穩(wěn)評是中國維穩(wěn)關(guān)口前移的產(chǎn)物，強調(diào)的是將維護穩(wěn)定的關(guān)口前移，實現(xiàn)風險的源頭治理［27］。

（二）公共政策“穩(wěn)評”——關(guān)口前移下的維穩(wěn)研究

公共政策穩(wěn)評，作為評估公共政策可能引發(fā)的社會不穩(wěn)定風險，也就應(yīng)該屬于公共政策評估的重要內(nèi)容。一方面，公共政策穩(wěn)評包括評估關(guān)注點、評估性質(zhì)、評估方法、評估主體和評估程序等內(nèi)容，而這也是公共政策評估的重要內(nèi)容［28］；另一方面，依據(jù)上述對穩(wěn)評的界定可知，公共政策的穩(wěn)評對象是受公共政策直接和間接影響的利益主體，而評估目標則是維護各利益相關(guān)群體的合法權(quán)益，促進公共政策的順利出臺與實施。而公共政策評估的標準則是“最多利益相關(guān)群體可接受的政策才是好政策”［29］，與公共政策穩(wěn)評的評估目的在本質(zhì)上是一致的。

更重要的是，公共政策評估強調(diào)，不但對政策制定進行評估與判斷，而且要在政策實施中作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據(jù)［30］。如姜國兵等人基于公共政策過程視角，認為應(yīng)該根據(jù)公共政策在執(zhí)行前、執(zhí)行中和執(zhí)行后的不同階段，予以行政權(quán)與公民權(quán)的不同分配，促進公共政策評估的健康運行［31］。這為公共政策穩(wěn)評的研究提供重要的理論視角。此外，由“收益—成本”向“收益—風險”公共政策評價標準［32］的轉(zhuǎn)變，更是凸顯公共政策穩(wěn)評的重要性，以及風險動態(tài)特征下穩(wěn)評持續(xù)性和動態(tài)性的特征。

就公共政策穩(wěn)評而言，已有研究表明，公共政策在出臺前通過收集民意來識別潛在的風險因素，才能從源頭化解影響社會穩(wěn)定的風險［33］［29］，進而達到維穩(wěn)的目的。所以，當前的穩(wěn)評制度往往是對決策事項在出臺和審批前，對利益相關(guān)主體和社會穩(wěn)定風險的動態(tài)識別和評估。當然，作為維穩(wěn)關(guān)口前移的制度選擇，決策事項出臺和審批前的穩(wěn)評有可能從源頭上及時地化解潛在的風險。但是，政策作為具有生命周期的過程，從政策議程設(shè)定到政策的規(guī)劃，再到政策的執(zhí)行和政策的評估，是動態(tài)和發(fā)展的過程［34］。因此，政策變化是否會引發(fā)新的社會穩(wěn)定風險出現(xiàn)，是否需要相應(yīng)的動態(tài)的穩(wěn)評進行風險識別、評估和化解，則成為公共政策的重要研究內(nèi)容。

楊雄等人就曾提到，當前的穩(wěn)評大多忽視動態(tài)跟蹤監(jiān)測的重要性，這樣的評估就難以起到實際的效果［1］。陳曦也指出，可以把穩(wěn)評劃分為若干節(jié)點，并且在每一個節(jié)點確定主體和明確責任［35］；而汪大海等人認為，穩(wěn)評應(yīng)該在制定出臺、組織實施或?qū)徍藢徟皩赡艹霈F(xiàn)的社會穩(wěn)定風險進行先期預(yù)測、先期評估或先期化解［36］，即穩(wěn)評貫穿于制定出臺、審核審批和組織實施的整個過程中。此外，王宏偉提出，穩(wěn)評的決策執(zhí)行中如果發(fā)現(xiàn)嚴重的社會穩(wěn)定風險，要中止決策，重新開始穩(wěn)評，即穩(wěn)評要實現(xiàn)從常態(tài)化評估到動態(tài)性管理的流程轉(zhuǎn)變［37］。麻寶斌等人也認為，從公共政策的議程設(shè)置、政策方案制訂以及政策實施等多個環(huán)節(jié)、過程來看，公共政策的穩(wěn)評不能僅僅從其中的某一個環(huán)節(jié)入手，而是要立足于多個環(huán)節(jié)［38］。以上諸多學者都強調(diào)在公共政策制定和實施中的動態(tài)調(diào)整與分類評估，這為公共政策在出臺和實施階段的解讀與探析提供重要的理論基礎(chǔ)和思路，而具體的穩(wěn)評工作還有待于進一步探索與研究。

綜上所述，筆者認為公共政策在出臺前與實施中的不同階段，由于公共政策的利益相關(guān)主體、利益與風險分配引發(fā)的風險因素、風險等級等方面是動態(tài)變化的。因此，公共政策在出臺前和實施中在穩(wěn)評方面的動態(tài)調(diào)整尤為重要?，F(xiàn)有的穩(wěn)評研究：一方面，往往將工程項目和政策決策的穩(wěn)評同等視之，專門研究公共政策穩(wěn)評的文獻還很少，雖然一些研究與其有一定聯(lián)系，但不完全一致；另一方面，公共政策實施引發(fā)的社會穩(wěn)定問題與公共政策的理論研究形成明顯的反差。現(xiàn)實與理論的雙重需要，再一次將我們推到公共政策穩(wěn)評實證研究的緊要關(guān)頭。有鑒于此，本文試圖以經(jīng)過穩(wěn)評的H市績效工資改革政策作為案例，分析出臺前經(jīng)穩(wěn)評的績效工資改革政策實施效果，探索公共政策穩(wěn)評的發(fā)展和完善方向。

二、研究方法和資料來源

穩(wěn)評作為動態(tài)變化的復(fù)雜社會現(xiàn)象，在現(xiàn)有學術(shù)研究甚少的背景下，通過定量方法探索和掌握其本質(zhì)，具有一定的難度和局限性。通過扎根理論對具體案例的深入分析，由系統(tǒng)化的資料搜集與整理、發(fā)展，歸納出公共政策穩(wěn)評理論框架，較之于定量方法是更為科學和可行的選擇［39］。

2010年，H市衛(wèi)生系統(tǒng)績效工資改革政策（以下簡稱“改革政策”）出臺前，維穩(wěn)辦成立維穩(wěn)小組，通過風險調(diào)查、風險識別、民意溝通等程序化解風險，進而推動改革政策的出臺。在H市維穩(wěn)系統(tǒng)的配合下，2013年5月本研究所在的團隊成立研究小組開始對改革政策展開實地調(diào)研和深度訪談，一方面，調(diào)研分析改革政策出臺前的穩(wěn)評工作；另一方面，探索出臺后的改革政策實施現(xiàn)狀。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)穩(wěn)評后的績效工資改革在實施中出現(xiàn)諸多新的問題?；诖?，進一步探索績效工資實施過程中的穩(wěn)評工作，并比較分析出臺前和實施中的改革政策穩(wěn)評工作。

對H市績效工資改革中的利益群體識別，是改革政策實施中開展穩(wěn)評工作，以及比較分析出臺前和實施中穩(wěn)評工作的切入點。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，改革政策在出臺前和實施中可能影響到的利益群體在分類上的差異并不大，主要包括負責穩(wěn)評的維穩(wěn)辦工作人員，市（縣）級醫(yī)院的編制內(nèi)外的職工、退休人員和看病人員等四個群體。通過H市衛(wèi)生局的安排，對改革政策的利益群體開展多對多的深度訪談，共30個訪談樣本，其中男性12名，女性18名①醫(yī)生的職業(yè)性質(zhì)，使得女性被訪者比男性被訪者多一些。。受訪者的基本資料，見表1。

表1 受訪者基本資料一覽表

根據(jù)公共政策穩(wěn)評理論，設(shè)計開放式調(diào)研問卷，具體包括五個方面的訪談內(nèi)容：一是績效工資政策出臺前的社會穩(wěn)定情況；二是績效工資改革出臺前“穩(wěn)評”工作及其效果；三是績效工資實施過程中的社會穩(wěn)定情況；四是績效工資改革實施中的穩(wěn)評工作要點；五是績效工資出臺前和實施中的穩(wěn)評異同點。在征得被訪談對象的同意，采用錄音設(shè)備轉(zhuǎn)錄訪談內(nèi)容，以補充訪談信息。除了開放性問卷和深度訪談，還包括通過參與性觀察了解其工作細節(jié)，對H市績效工資改革及穩(wěn)評政策文本、會議報告和網(wǎng)絡(luò)信息整理收集。針對所收集的原始資料語句，由4位碩士研究生轉(zhuǎn)錄為原始語句，并經(jīng)另外2位團隊成員核實，最后由4位博士研究生討論后進行歸類和編碼。

三、范疇提煉和模型構(gòu)建

本文在對H市衛(wèi)生系統(tǒng)績效工資改革的穩(wěn)評工作進行資料收集的基礎(chǔ)上，應(yīng)用扎根理論對資料加以整理、提煉、歸類與分析，進而提煉出關(guān)鍵的概念，構(gòu)建出理論模型［40］。共獲得286條與“穩(wěn)評”相關(guān)的一級編碼語句，經(jīng)開放性編碼、主軸編碼、選擇性編碼步驟形成最終的選擇性編碼，通過分析關(guān)系結(jié)構(gòu)，構(gòu)建出政策出臺前和實施中的穩(wěn)評理論框架。

（一）范疇提煉

1.開放式編碼。本文對原始文本采用手工開放式編碼，對與改革政策穩(wěn)評相關(guān)的語句初步整理和賦予類屬，并前后兩次登錄調(diào)研資料，以控制登錄信度。最終，通過對受訪者的原話資料整理，得到包含14個范疇的編碼庫，為了減少篇幅，每個范疇節(jié)選典型的一條原始訪談資料作為例證說明，見表2。

2.主軸編碼與開放性編碼。根據(jù)開放式編碼形成的16個范疇，以及主要范疇之間的潛在邏輯關(guān)系，對開放式編碼形成的范疇繼續(xù)歸類、抽象，發(fā)展提煉出如表3中所示的主范疇。通過將每個層次的類屬性質(zhì)進行聚類，從主范疇中挖掘出兩個核心范疇，每個核心范疇包含多個主范疇，并且對各主范疇的基本內(nèi)涵進行概括，作為構(gòu)建理論框架的初步關(guān)系構(gòu)念。其中，開放性范疇、主范疇以及核心范疇，見表3。

表2 開放式編碼范疇化

3.典型關(guān)系結(jié)構(gòu)。在選擇性編碼形成的主范疇和核心范疇及其他范疇建立聯(lián)結(jié)關(guān)系，對政策出臺前的穩(wěn)評、政策實施中的穩(wěn)評以及主范疇之間內(nèi)在的脈絡(luò)進行梳理，最后形成相應(yīng)的理論框架。本研究主范疇形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)，見表4。

筆者在確定“政策出臺前穩(wěn)評和政策實施中穩(wěn)評”的核心范疇后，圍繞這一核心范疇所形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)，在對其分述的基礎(chǔ)上，構(gòu)建由二者共同構(gòu)成的“貫穿于政策出臺和實施過程中的穩(wěn)評框架”。不管是政策出臺前的穩(wěn)評還是政策實施中的穩(wěn)評的異同，都是政策“利益”和“風險”互相權(quán)衡、雙重影響的結(jié)果，進而導(dǎo)致采取不同的風險溝通和管理措施?；诖?，本文遵循“根據(jù)已有或是新建立的理論框架，對樣本單位進行調(diào)查”［41］，構(gòu)建出由政策出臺前穩(wěn)評和政策實施中穩(wěn)評構(gòu)成的政策“出臺—實施”穩(wěn)評模型，如圖1所示。

4.理論飽和度檢驗。本研究通過將訪談以外的開放式問卷、H市維穩(wěn)辦的內(nèi)部資料以及訪談記錄不斷比較，首先，保證資料數(shù)據(jù)的準確性和客觀性；其次，在充分樣本的深入訪談基礎(chǔ)上逐層編碼，以提高研究的內(nèi)容效度。此外，在三位穩(wěn)評專家的指導(dǎo)下重復(fù)比較分析，不斷提煉和修正理論，尚未形成新的重要范疇和關(guān)系模型［42］。由此可以認為，上述政策“出臺—實施”穩(wěn)評模型是飽和的理論模型，達到理論飽和度檢驗。

表3 主范疇形成的核心范疇

表4 核心范疇形成的關(guān)系結(jié)構(gòu)

圖1 公共政策“出臺—實施”穩(wěn)評模型

（二）公共政策“出臺—實施”穩(wěn)評模型闡釋

通過上述分析，充分說明政策出臺前的穩(wěn)評存在難以規(guī)避政策實施中風險的局限性，因此，政策實施中進行穩(wěn)評至關(guān)重要。具體而言，政策出臺前的穩(wěn)評對于從源頭上緩解影響社會穩(wěn)定的風險因素至關(guān)重要。在政策實施的過程中，同樣會因為政策的實施所引發(fā)對利益和風險的分配與再分配而產(chǎn)生新的風險源，且其風險在動態(tài)的實施過程中有可能會放大并復(fù)雜化，如果這些影響社會穩(wěn)定的潛在風險不能及時化解，將有可能引發(fā)政策實施過程中的矛盾與沖突，“重慶醫(yī)改”的失敗，正是由于在醫(yī)改政策出臺前經(jīng)過穩(wěn)評，尚未推論出在醫(yī)改實施過程中有可能再次引發(fā)矛盾和沖突，也就沒有再經(jīng)過穩(wěn)評工作及時評估和化解社會穩(wěn)定風險，導(dǎo)致“重慶醫(yī)改”因為利益群眾的反對而中止。而政策“出臺—實施”穩(wěn)評模型則進一步比較分析政策出臺前穩(wěn)評和政策實施中的穩(wěn)評的異同與聯(lián)系。

1.政策出臺前的穩(wěn)評與政策實施中的穩(wěn)評聯(lián)系。不管是政策出臺前的穩(wěn)評，還是政策實施中的穩(wěn)評，都是為了通過識別政策當前的潛在風險，通過收集民意、公眾參與，化解風險，促進政策順利推行。此外，不管是改革政策出臺前的穩(wěn)評，還是改革政策實施中的穩(wěn)評，從利益相關(guān)主體的識別，到風險—利益的識別與調(diào)查，再到風險評估，直至風險化解措施提出，都是在穩(wěn)評機制框架下開展和實現(xiàn)。而且不管是政策出臺前還是政策實施中，領(lǐng)導(dǎo)重視都是穩(wěn)評順利開展的重要因素，相應(yīng)的績效考核、糾錯問責等也是領(lǐng)導(dǎo)重視的體現(xiàn)。

2.政策出臺前穩(wěn)評和政策實施中穩(wěn)評的差異。隨著政策的動態(tài)實施，制定中潛在的風險也往往會因為社會的復(fù)雜性而放大，并成為影響社會穩(wěn)定的復(fù)雜風險，承載風險的利益相關(guān)者、風險等級以及風險溝通的變化，使得政策實施中穩(wěn)評與出臺前的穩(wěn)評體現(xiàn)出較大的差異。

就評估目的而言，政策出臺前的穩(wěn)評是由于牽扯利益和風險的分配與再分配，使得具有前瞻性和預(yù)防性的公共政策［43］出臺變得更為復(fù)雜，要求在政策出臺前必須納入穩(wěn)評，進而在化解潛在風險的基礎(chǔ)上，為取得民意和政策的順利推行提供較好的政策環(huán)境，是不可或缺的程序。而政策實施中的穩(wěn)評則是由于隨環(huán)境、時間而動態(tài)變化的政策特征，要求在政策實施中進行穩(wěn)評，因此，結(jié)合動態(tài)、具體的環(huán)境，在化解實施中潛在風險的基礎(chǔ)上為政策的后續(xù)實施提供安全的政策環(huán)境，是對政策出臺前的穩(wěn)評的發(fā)展與創(chuàng)新。

就評估主體而言，公共政策本身具有前瞻性和全局性，加之中國的府際關(guān)系背景下地方政府作為穩(wěn)評的執(zhí)行方和問責方，所以，在政策出臺前，評估主體是由地方政府牽頭，與相對了解政策專業(yè)知識的政策專家，如案例中的市衛(wèi)生系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)，共同形成評估主體，并且構(gòu)成直接相關(guān)的利益主體。然而，政策實施中的穩(wěn)評因為風險的動態(tài)變化，風險的擴大會增加受到政策影響的群眾，如改革政策中的退休員工也開始關(guān)注政策以及穩(wěn)評工作，因此，不同于出臺前的穩(wěn)評工作，政策實施中的穩(wěn)評工作不僅涉及地方政府和衛(wèi)生系統(tǒng)的利益主體，還包括醫(yī)院退休員工和看病人員等新生的利益主體。

就評估過程而言，政策出臺前的穩(wěn)評在促進利益主體參與的基礎(chǔ)上，識別各利益代表對政策的潛在“利益”和“風險”，并判斷政策潛在風險的級別和后果，通過風險溝通化解潛在的風險達到管理風險的效果；不同于政策出臺前的穩(wěn)評，政策實施過程中潛在的風險是進行穩(wěn)評的關(guān)鍵因素，而利益成為次要因素；與政策出臺前的穩(wěn)評相比，政策實施中的穩(wěn)評先識別潛在的風險，在此基礎(chǔ)上對承擔風險的潛在利益相關(guān)主體加以識別，并通過利益相關(guān)主體之間的共同參與溝通，進一步判斷風險級別及可能后果。此外，政策實施中的穩(wěn)評在風險溝通方面更為復(fù)雜，自上而下的風險宣傳、自下而上的民意反映、直接利益主體和間接利益主體的共同深入溝通以及公眾參與，加之利益補償都是風險溝通的重要內(nèi)容。

四、結(jié)論與討論

（一）形成貫穿于政策出臺和實施過程中的穩(wěn)評機制

案例研究說明，政策出臺前的穩(wěn)評促進政策的順利制定和出臺，可是在政策實施過程中，社會收益驅(qū)動下的政策背后因為牽扯利益和風險的再分配，使得公共政策［43］的實施和穩(wěn)評工作變得更為復(fù)雜。為了促進政策的科學與長效，穩(wěn)評要貫穿于政策出臺和實施的全過程。由于穩(wěn)評實踐和理論的匱乏，加之穩(wěn)評意識的不足，往往導(dǎo)致關(guān)口前移下的穩(wěn)評流于形式、偏于過程，政策實施中的穩(wěn)評實踐更是步履維艱，可能需要很長的時間與成本。這應(yīng)該是穩(wěn)評在理論研究和實踐探索方面努力的方向。

（二）不同階段差異化的穩(wěn)評機制構(gòu)建

重大政策本身的前瞻性特征使得在出臺前的穩(wěn)評往往只涉及制定政策的專家和政府部門，以及受政策影響的直接利益相關(guān)者，所以，從風險識別、風險判斷到風險溝通以及化解，在理性判斷的情況下較為簡單；而在政策實施中承載風險的利益相關(guān)者、風險等級以及風險溝通的擴大化、復(fù)雜化，使得實施中的穩(wěn)評工作也更為復(fù)雜。具體而言，在政策實施中應(yīng)該將受到政策影響的直接利益主體、間接利益主體和相關(guān)公眾都納入政策穩(wěn)評中來；但是在政策實施中，利益與風險問題的擴大化和復(fù)雜化，要求其穩(wěn)評機制在出臺前利益主體識別基礎(chǔ)上，重點分析實施中可能受到政策影響的群體，進而對其進行民意調(diào)查和風險識別。在公眾參與和風險溝通方面，政策出臺前的穩(wěn)評由于政策自身的前瞻性和專業(yè)性，風險宣傳與風險溝通至關(guān)重要。由于在政策實施中的利益與風險的復(fù)雜分配問題導(dǎo)致自上而下的風險宣傳工作并不能在多大程度上化解社會穩(wěn)定風險，因此，風險溝通較之于風險宣傳更為關(guān)鍵，成為政策實施中的溝通重要途徑選擇。

（三）多維度聯(lián)結(jié)下的穩(wěn)評機制建設(shè)

研究發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)牽頭穩(wěn)評工作是推動其開展的重要保障，這符合中國府際關(guān)系背景下行政體系的客觀特征，換言之，領(lǐng)導(dǎo)重視是中國府際關(guān)系背景下穩(wěn)評執(zhí)行的重要保證。所以，穩(wěn)評工作與績效考核相聯(lián)結(jié)的機制則是促進穩(wěn)評執(zhí)行的動力所在。此外，利益主體和相關(guān)公眾通過不同方式和途徑參與政策制定，尤其是政策實施，影響和推動政策系統(tǒng)中的各項行動和進展。H市政府可以采取完善利益相關(guān)主體代表參與機制的相關(guān)措施，在保證參與者具有代表性的前提下，通過程序透明化、決策公平化等具體措施，提高利益者代表參與機制的效率；此外，通過實地訪談咨詢、問卷調(diào)研等方式，收集大量相關(guān)利益群體的態(tài)度建議，補充利益相關(guān)者代表機制存在的潛在問題。

采用單一案例雖然能夠?qū)λ芯康膯栴}進行深入細致的把握和分析，但是缺乏對照比較，在普適性方面需要更廣范圍的大樣本驗證。因而，提出的穩(wěn)評理論模型只是目前研究條件和自身水平下的假說，未來需要更加深入、全面地對理論進行深化和提升，以構(gòu)建更為堅實的理論，進而才能更好地應(yīng)用在政策穩(wěn)評研究中。

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（責任編輯：于健慧）

D63-31

A

1005-460X（2016）04-0066-07

2016-04-25

國家社會科學基金重大項目“建立社會穩(wěn)定風險評估機制研究”（11＆ZD034）

朱正威（1960—），男，上海人，執(zhí)行院長，政治學博士，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共安全與危機管理研究；王瓊（1988—），女，陜西榆林人，博士研究生，從事公共安全與風險治理研究。