◎郭 薇 （中共遼寧省委黨校 公共管理教研部，遼寧沈陽110004）

基于組織理論的事業(yè)單位機構(gòu)改革研究

◎郭 薇 （中共遼寧省委黨校 公共管理教研部，遼寧沈陽110004）

組織理論強調(diào)，組織績效緣于組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織運行等三要素的結(jié)合。事業(yè)單位改革成效的實現(xiàn)有賴于組織績效的提升。目前，我國事業(yè)單位改革設(shè)計與改革邏輯仍存在一定程度的模糊、偏差和障礙；從具體改革路徑來看，分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的舉措在實施中遇到一系列現(xiàn)實問題。通過對我國臺灣地區(qū)與我國大陸藥品審評部門比較分析，啟示在于：我國臺灣地區(qū)藥品審評組織高效運行的內(nèi)在驅(qū)動是明確的組織使命與宗旨；成功的經(jīng)驗是與國際化接軌的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢；特別之處是在組織運行方面主要體現(xiàn)在顧客導(dǎo)向流程管理和人事制度。其對我國事業(yè)單位改革具有可資借鑒之處。

組織理論；事業(yè)單位改革；藥品審評部門；財團(tuán)法人

事業(yè)單位的改革與轉(zhuǎn)型，本質(zhì)上是國家逐漸從市場競爭領(lǐng)域和社會自治領(lǐng)域退出，回歸公共權(quán)力本性的過程，事關(guān)整個公共服務(wù)體系的重構(gòu)，具有重要意義。2015年是分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的重要節(jié)點年，改革至今取得了很多成效，但也出現(xiàn)了一些障礙和不適，這些具體的改革困境應(yīng)該怎么破解，什么樣的機構(gòu)模式是可被選擇的改革形式，這些模式是不是萬能的良藥，一經(jīng)采用便可解決全部問題；如何提升組織績效，當(dāng)前被廣泛熱議的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)是不是成就良好組織績效的唯一因素，等等，這些問題值得探討。本文從組織理論出發(fā)，以我國臺灣地區(qū)和我國大陸藥品審評部門為例，分析探索事業(yè)單位機構(gòu)改革模式的可能選擇。

一、提升事業(yè)單位組織績效的理論基礎(chǔ)［1］209-211

組織績效產(chǎn)生于三個要素的結(jié)合：組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織運行。一個組織信奉的、宣稱的或者所要代表的組織目標(biāo)具有指導(dǎo)行為、激勵行為、標(biāo)志行為、證明行為和評價行為等多重功能。理性系統(tǒng)學(xué)派強調(diào)目標(biāo)的認(rèn)知功能，認(rèn)為目標(biāo)是決策與行動的方向與約束；自然系統(tǒng)學(xué)派強調(diào)目標(biāo)的激勵屬性，認(rèn)為目標(biāo)是參與者獲得認(rèn)同與激勵的前提；制度學(xué)派則強調(diào)目標(biāo)的象征作用。一言以蔽之，組織目標(biāo)是組織行動的準(zhǔn)則與方向，對組織績效具有錨定效應(yīng)。

組織理論對組織績效的衡量有三種導(dǎo)向，即結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向和結(jié)構(gòu)導(dǎo)向，主要側(cè)重組織設(shè)置對組織有效運行能力的影響，度量的是組織的體系架構(gòu)。不同的體系架構(gòu)對組織績效的影響不同，在組織與環(huán)境的互動過程中，對權(quán)變要素的適應(yīng)程度也不同。這一點在經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的現(xiàn)今中國顯得尤為重要。因此，需要科學(xué)設(shè)置組織結(jié)構(gòu)以適應(yīng)不同的環(huán)境變化。

組織運行是組織生存和發(fā)展的內(nèi)在機能及運行方式，也可以將其看成是由制度體系、流程體系和管理體系等多種體系構(gòu)成的一套治理系統(tǒng)。組織運行涉及一系列機制的構(gòu)建，如分配機制、激勵機制、約束機制等。如果說組織結(jié)構(gòu)是靜態(tài)的流程，組織運行則使組織結(jié)構(gòu)動態(tài)化。組織運行一般遵循效率原則，以效率來度量是否實現(xiàn)了組織目標(biāo)，提升了組織績效。

組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織運行三者共同作用，貢獻(xiàn)于組織績效。三者的固化程度分別按照目標(biāo)、結(jié)構(gòu)和運行呈現(xiàn)遞減的態(tài)勢。當(dāng)外部權(quán)變要素變化引起組織不適，需要變革時，往往先從運行入手，其次是結(jié)構(gòu)的改變。當(dāng)運行與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化仍然不能實現(xiàn)組織績效的時候，往往就面臨著組織的消亡并伴隨目標(biāo)的消失。組織運行的變革一般不涉及根本問題，也不需要對現(xiàn)存的組織架構(gòu)進(jìn)行較大幅度的改造，而組織結(jié)構(gòu)的變革則往往伴隨著組織運行的變化，并會觸動更多的既有現(xiàn)狀和利益格局。因此，從這個角度說，組織結(jié)構(gòu)的變革更具有根本性，也更困難。

同時，組織結(jié)構(gòu)的形成往往帶有“時代印記”，不同時代、不同社會有不同的適用結(jié)構(gòu)。組織的構(gòu)建離不開當(dāng)時的技術(shù)、信息、體制、慣例等。而且，組織結(jié)構(gòu)一旦形成，受傳統(tǒng)的力量、交織的利益以及支持組織的外部意識形態(tài)的作用，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)固化。結(jié)構(gòu)固化又帶來結(jié)構(gòu)慣性。這種結(jié)構(gòu)慣性的益處在于組織沉淀的風(fēng)俗、習(xí)慣與技術(shù)訣竅給組織績效帶來的正效益，但其弊處則是組織惰性的形成和路徑依賴。路徑依賴會對組織慣例的演化產(chǎn)生一種束縛性的影響并限制組織的及時變革，繼而影響組織績效。

可見，目標(biāo)、結(jié)構(gòu)與運行都會影響組織績效。因此，提升組織績效需要清晰設(shè)定組織目標(biāo)、合理設(shè)置組織結(jié)構(gòu)、科學(xué)安排組織運行，使三者彼此協(xié)調(diào)。同時，根據(jù)情境的變化，及時調(diào)整組織各要素。限于組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性和載體作用，尤其注意要謹(jǐn)防結(jié)構(gòu)固化帶來的負(fù)效應(yīng)。

我國事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟體制下形成并逐步發(fā)展起來的，是具有獨特的職能結(jié)構(gòu)、組織體系、管理方式與運行模式的組織。事業(yè)單位的設(shè)置與當(dāng)時高度集中的計劃經(jīng)濟體制與行政管理體制是相適應(yīng)的，為滿足民眾的基本公益服務(wù)需求做出了重要貢獻(xiàn)［2］。然而，改革開放以來，隨著社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌，我國事業(yè)單位的發(fā)展開始滯后于時代的變遷，尤其是在競爭性強的公共服務(wù)領(lǐng)域，服務(wù)意識、服務(wù)效率等明顯低于其他類型的社會公益組織，也缺乏足夠的發(fā)展動力，組織結(jié)構(gòu)固化帶來的組織惰性日益顯現(xiàn)，亟待變革。意識到這個問題后，我國多年來一直在推進(jìn)事業(yè)單位改革，并在2012年確立了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的總方針，取得了諸多成效。然而，事業(yè)單位改革至今也出現(xiàn)了一些改革設(shè)計之初沒有預(yù)料到的新問題，改革進(jìn)入瓶頸期。

二、事業(yè)單位機構(gòu)改革的現(xiàn)存問題及理論改進(jìn)設(shè)想

公共事業(yè)單位改革被視為中國一系列體制改革的重要內(nèi)容之一。其實質(zhì)是公共服務(wù)由國家機制提供轉(zhuǎn)為由社會機制提供，是公共資源向社會領(lǐng)域轉(zhuǎn)移的具體體現(xiàn)。改革的起源是為了解決由政府單一提供公共服務(wù)常面臨的“生產(chǎn)、供給、付費”以及“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”三合一所帶來的公共服務(wù)供給效率與質(zhì)量低下的弊端；改革的出發(fā)點和歸宿是有效解決公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制選擇及供給效率改善的問題；改革的目標(biāo)是建立一個與全面建設(shè)小康社會要求相適應(yīng)的公共服務(wù)提供新體制。改革的本意是好的。然而，令人遺憾的是，現(xiàn)行事業(yè)單位改革設(shè)計與改革邏輯存在一定程度的模糊、偏差和障礙。如“事業(yè)單位”與“公益性”概念的模糊［3］［4］、傳統(tǒng)制度依賴的弊病、改革純化取向的邏輯錯誤、市場化邏輯和行政邏輯的失誤等［5］；從具體改革路徑來看，分三類推進(jìn)事業(yè)單位改革的舉措在實施中也遇到了一系列現(xiàn)實問題。比如公益程度難以評判、公益概念難以量化、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一、“兩個不突破”的制約［6］、以所有制性質(zhì)定性的束縛、內(nèi)部動力的缺失［2］、定量績效考核困難、分類過于寬泛、配套政策銜接不暢［7］等。

更為棘手的是在改革方向確定的情況下，完成分類之后，具體應(yīng)采用什么樣的機構(gòu)模式作為機構(gòu)運行的承載在實踐中還很模糊，繼續(xù)保留原來的科層制結(jié)構(gòu)似乎難以適應(yīng)改革之后的社會市場環(huán)境，尤其是對生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位和公益類事業(yè)單位來說，這種情況尤其嚴(yán)峻，而采用新的組織結(jié)構(gòu)又面臨著新型結(jié)構(gòu)“水土不服”的問題［8］。另外一種挑戰(zhàn)在于有些改革方向還與現(xiàn)有改革成果相悖，比如，獨立監(jiān)管機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)的去留問題等［7］。

在這種情況下，探索適合中國國情的事業(yè)單位改革模式顯得尤為重要。根據(jù)前文的理論，作為公共組織的一種形態(tài)，事業(yè)單位績效受到組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織運行的影響。因此，改進(jìn)的假說應(yīng)該從這三個維度入手。組織理論強調(diào)，組織結(jié)構(gòu)作為組織運行的載體，在組織績效中起著至關(guān)重要的作用。在目前的實踐中，法定機構(gòu)、公法行政實體、部門代理機構(gòu)、部屬執(zhí)行機構(gòu)、財團(tuán)法人、社會企業(yè)以及其他類型的社會組織都在組織變革的可選范圍內(nèi)［9］［10］，其中的一些組織形式在部分省份已經(jīng)試點。

下文選取學(xué)術(shù)界討論較少的財團(tuán)法人的機構(gòu)模式，以我國臺灣地區(qū)“醫(yī)藥品查驗中心”作為案例，通過與我國大陸藥品審評部門做對比，從組織屬性、目標(biāo)定位、治理結(jié)構(gòu)和運行機制等四個方面，對兩個機構(gòu)的組織績效與外部聲譽狀況進(jìn)行解釋。試圖從中找到我國臺灣地區(qū)公共服務(wù)供給的先進(jìn)經(jīng)驗，給改革中的事業(yè)單位尋找一條符合現(xiàn)代治理方向的轉(zhuǎn)型之路。

三、我國臺灣地區(qū)與我國大陸藥品審評部門的比較分析

藥品審評部門是新藥上市的第一道關(guān)卡，負(fù)責(zé)藥品上市的技術(shù)審查，是典型的公共服務(wù)機構(gòu)。因其在引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和保護(hù)公眾健康上的特殊作用而廣受關(guān)注。我國大陸的藥品技術(shù)審評職能歸國家藥品審評中心（以下簡稱“大陸CDE”）所有，我國臺灣地區(qū)藥品評審部門則是“醫(yī)藥品查驗中心”（以下簡稱“臺灣CDE”）。比較而言，大陸CDE由于品種積壓過重、審評時限過長等原因一直被詬病，而臺灣CDE被產(chǎn)業(yè)界抱怨的聲音則相對較低，從組織聲譽的角度來衡量，體現(xiàn)了更高的組織績效。深入分析之后發(fā)現(xiàn)，臺灣CDE具有比較明顯的特征。

（一）組織屬性：財團(tuán)法人VS事業(yè)單位

1.臺灣CDE基本屬性：財團(tuán)法人［11］

為配合《加強生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)推動方案》與《發(fā)展臺灣成為亞太營運制造中心——生物技術(shù)與制藥工業(yè)推動計劃》的要求，突破原有體系的局限，從根本上解決專業(yè)審查人員不足的問題，我國臺灣地區(qū)于1998年7月13日捐助成立“財團(tuán)法人醫(yī)藥品查驗中心”。成立的主要目的是提升我國臺灣地區(qū)醫(yī)藥品審查的質(zhì)量與效率，保障民眾用藥安全。改革之后的臺灣CDE從組織性質(zhì)上分析屬于財團(tuán)法人，并具有非營利性和準(zhǔn)公共性。

從法律屬性上說，財團(tuán)法人與社團(tuán)法人是相對的概念，盡管目前我國大陸的法律體系中沒有明確采用財團(tuán)法人這一概念，但我們所謂的捐助法人，如基金會法人、法人型民辦非企業(yè)單位等，從本質(zhì)上看都屬于財團(tuán)法人的范疇。財團(tuán)法人的組織機構(gòu)包括董事會和監(jiān)事會兩個部分。財團(tuán)法人屬于公益法人，一般以追求公益事業(yè)為目的，其設(shè)立在多數(shù)國家和地區(qū)較為嚴(yán)格。

在設(shè)立方面，財團(tuán)法人一般采用行政許可主義，即必須得到行政機關(guān)的批準(zhǔn)；在財產(chǎn)關(guān)系上，捐助人不享有對法人的任何權(quán)利；在法人治理方面，強調(diào)國家監(jiān)督和社會監(jiān)督的必要性；在利益分配方面，其管理人員無權(quán)分配利潤；在變更與解散方面，財團(tuán)法人更多地受主管機關(guān)或法院的干預(yù)。一般情況下，財團(tuán)法人沒有社員大會或意思機關(guān)，只有一個管理機關(guān)，依章程目的進(jìn)行管理，屬他律法人［12］。

從社會屬性來看，財團(tuán)法人設(shè)立的目的通常是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，因此，其社會屬性一般表現(xiàn)為非營利性和準(zhǔn)公共性。具體到臺灣地區(qū)CDE而言，其設(shè)立宗旨在于“用藥把關(guān)，更進(jìn)而配合生技制藥產(chǎn)業(yè)發(fā)展”，核心是“保護(hù)”（protect）和“促進(jìn)”（promote），準(zhǔn)公共屬性表征明顯。受到財團(tuán)法人法律屬性的限制，非營利性成為其必備的內(nèi)在屬性之一。

2.大陸CDE的基本屬性：事業(yè)單位

大陸CDE是國家食品藥品監(jiān)督管理局藥品注冊技術(shù)審評機構(gòu)，是為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的技術(shù)單位，可以被認(rèn)定為是技術(shù)類公共服務(wù)部門，這類公共服務(wù)部門目前一般被劃分到事業(yè)單位的隊列中。根據(jù)國務(wù)院第252號和第411號令《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的界定，事業(yè)單位是指國家以社會公益為目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位是相對于企業(yè)單位而言的，公共屬性在公務(wù)員單位之下的，由國家財政撥款的國家機構(gòu)的分支。

從事業(yè)單位的定義來看，其屬于服務(wù)類的社會組織。從社會屬性來說，大陸CDE是從源頭上對藥品安全有效進(jìn)行風(fēng)險控制的技術(shù)審評單位，具有強公益性和準(zhǔn)公共性，承擔(dān)著民眾委托和法律授權(quán)的、保證公民用藥安全的重大責(zé)任。目前的事業(yè)單位分類改革將國家藥品審評中心劃為公益二類的范圍，但是具體朝著什么方向改革并沒有明確。

我國大陸與我國臺灣地區(qū)藥品審評部門的組織性質(zhì)盡管從組織稱謂上看有所差異，但實際上由于二者的準(zhǔn)公共屬性，在本質(zhì)上并沒有太大差別，只是由于組織設(shè)置的不同，實現(xiàn)公益目標(biāo)的方式不同而已。

（二）組織目標(biāo)：基于使命的目標(biāo)定位VS基于指令的職能定位

1.臺灣CDE的愿景、使命與聲明

臺灣CDE的組織目標(biāo)分為三個層次：愿景、使命和聲明，涵蓋了組織的現(xiàn)實職能、遠(yuǎn)景目標(biāo)和自我約束等三塊內(nèi)容，很好地展現(xiàn)了一個組織的使命定位。其組織愿景是“守護(hù)生命健康”，旗幟鮮明地提出組織的核心使命——保護(hù)公眾健康；其組織使命在于藥品審查、制定規(guī)范、提供咨詢、促進(jìn)創(chuàng)新、科技評估、國際交流；其聲明包括五點：品質(zhì)（Quality）、廉政（Integrity）、透明（Transparency）、溝通（Communication）和國際化（Globalization）。其中，“品質(zhì)”的內(nèi)涵是指公共服務(wù)的品質(zhì)，目的在于提升民眾健康及創(chuàng)造共公衛(wèi)生價值?！傲钡膬?nèi)涵在于發(fā)揮最高專業(yè)倫理，目的是建立公正專業(yè)的組織文化。“透明”包括規(guī)范的透明、信息的透明和流程的透明，并指明主動提供信息是組織應(yīng)有的職責(zé)?！皽贤ā钡哪康氖桥c各利益相關(guān)者就、流程或措施達(dá)成共識?！皣H化”中暗含了組織的遠(yuǎn)景目標(biāo)，即通過促進(jìn)國際合作，發(fā)揮組織的專業(yè)影響力，成為區(qū)域標(biāo)桿。

2.大陸CDE的隱含目標(biāo)與顯現(xiàn)職能

根據(jù)大陸CDE所公布的職能內(nèi)容，其主要對藥品的注冊申請進(jìn)行技術(shù)審評；參與起草制定藥品注冊管理的相關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)審評規(guī)范；對省級藥品審評部門的技術(shù)審評進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督、技術(shù)指導(dǎo)和信息支撐；承辦國家食品藥品監(jiān)督管理總局交辦的其他事項。

在組織目標(biāo)上，兩個組織的差異在于臺灣CDE的組織目標(biāo)是清晰的、有層次的、立體化的，同時近、遠(yuǎn)景目標(biāo)是相結(jié)合的。最關(guān)鍵的是臺灣CDE的組織目標(biāo)是在使命定位的概念框架下構(gòu)建的，目標(biāo)的激勵屬性、象征意義都比較明顯。而從可公開獲取的信息渠道中，大陸CDE并沒有提出明確的組織目標(biāo)，其組織目標(biāo)是隱含在全球藥品審評機構(gòu)的共識中的，即“保護(hù)公眾健康”與“促進(jìn)公眾健康”。因此，從某種角度說，大陸CDE只有明確的組織職能，沒有固化的組織目標(biāo)。同時，從公布的大陸CDE的四項職能中，也可以較為明顯地尋到傳統(tǒng)行政指令的痕跡。此外，大陸CDE的自我約束是內(nèi)嵌和內(nèi)化在國家法律制度和各項規(guī)范、審評人員的審評思維和日常的審評工作中的，并沒有類似臺灣CDE那樣單獨強調(diào)的聲明。

（三）組織架構(gòu)：法人治理結(jié)構(gòu)VS傳統(tǒng)科層制

1.臺灣CDE的組織架構(gòu)：扁平化的法人治理結(jié)構(gòu)

關(guān)于組織架構(gòu)，臺灣CDE在財團(tuán)法人的法律框架下，按照法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)核，搭建了符合自身發(fā)展特點的組織結(jié)構(gòu)。整個組織分為三個層級：最高層級是董事會，第二層級是執(zhí)行長與副執(zhí)行長，第三層級即為各個業(yè)務(wù)部門，包括五個審查組、一個咨詢中心、一個綜合業(yè)務(wù)處。董事會是決策機構(gòu)，執(zhí)行長與副執(zhí)行長屬于執(zhí)行機構(gòu)。

中心董事會由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成。從1998年7月至今，臺灣CDE董事會已經(jīng)更迭到第六屆，三年一屆。構(gòu)成為董事長1人，董事10人（第五屆董事11人），董事長可連任兩屆。執(zhí)行長的任命比較靈活，可以由我國臺灣地區(qū)衛(wèi)生部門直接任命，也可以公開在行業(yè)內(nèi)招聘。

從審查團(tuán)隊來看，在層級上，臺灣CDE的審查團(tuán)隊分為四個層級，從低到高分別是行政審查員、技術(shù)審查員、組長以及執(zhí)行長（正、副各1人）。

圖1 臺灣CDE組織架構(gòu)

2.大陸CDE的組織架構(gòu)：傳統(tǒng)科層制

從組織層次上看，大陸CDE共分三級：第一級是中心領(lǐng)導(dǎo)，包括一個主任，兩個副主任。第二級是九個職能部門，包括化藥組、中藥組、生物組、藥理毒理組等，還有一個業(yè)務(wù)管理部門，主要負(fù)責(zé)人力資源、保障等相關(guān)行政事務(wù)。第三級是一線審評員。從審查團(tuán)隊來看也是四級：參審人、主審人、部長、主任／副主任。

從結(jié)構(gòu)上看，盡管層級不多，但大陸CDE還是呈現(xiàn)出明顯的傳統(tǒng)科層制特征?？茖又频奶攸c在于嚴(yán)格的規(guī)章制度和等級制度，權(quán)力和職位關(guān)聯(lián)并且是非人格化的。同時受制于事業(yè)單位的體制影響，大陸CDE組織成員的數(shù)量受機構(gòu)編制的制約，組織成員的選拔來自公開招考或者公開招聘，組織經(jīng)費來源于收支兩條線的財政撥款，組織人事任命于組織人事部門，并對應(yīng)嚴(yán)格的職級。

比較而言，兩種結(jié)構(gòu)各有優(yōu)勢。傳統(tǒng)科層制的優(yōu)勢在于資源動員能力和集中決策能力可能會比較強，但組織偏向僵化，靈活性略遜一籌。法人治理結(jié)構(gòu)的特點是集體決策、制約機制、決策執(zhí)行分離，在決策科學(xué)性和避免由于不確定性帶來的決策風(fēng)險防范上更勝一籌。

（四）組織運行：SOP流程管理VS傳統(tǒng)流程管理

1.臺灣CDE的審評流程

臺灣CDE接受臺灣地區(qū)“食品藥品監(jiān)督管理局”（TFDA）的委托，對企業(yè)的案件申請進(jìn)行技術(shù)性資料評估，提出審查報告與結(jié)論，最后由TFDA做出核駁通知，流程見圖2。

圖2 臺灣CDE業(yè)務(wù)流程圖

審查時間依個別案件類型不同，一般為70—140天，這與大陸CDE平均耗時3個月到兩年的時限形成了鮮明對比。從審評流程看，審查具體分為四個階段：第一階段從起始會議算起，審查廠商提供的行政資料和技術(shù)性資料，提出補件要求；第二階段為技術(shù)性資料審查，主要由初審審查員審查廠商所提供的技術(shù)性資料，并撰寫技術(shù)性資料初審報告；第三階段為審查會議，各審查小組成員提出技術(shù)性資料的審查意見，進(jìn)行綜合討論，最后由組長匯總決定審查結(jié)論；第四階段是審查報告確認(rèn)階段，這一階段執(zhí)行長參與進(jìn)來。初審審查員根據(jù)審查會議結(jié)論，詳細(xì)撰寫審查報告，提出是否同意其上市許可申請的書面意見。復(fù)審審查員再次審查報告，以維持審查標(biāo)準(zhǔn)的一致性，最后由各組組長及執(zhí)行長進(jìn)行復(fù)核與決策。

審評效率較高、耗時較短成為臺灣CDE具有相對較好的組織聲譽的一個重要原因。成就這一點的關(guān)鍵除了前文所描述的分工明確的審評流程之外，標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)程序（Standard Operation Procedure，簡稱SOP）提供了另一個解釋通道。在臺灣CDE建立之初就引進(jìn)了美國FDA先進(jìn)的流程管理程序，將每一個審評步驟嚴(yán)格限定在指定時間內(nèi)，并且在每一個時間節(jié)點由專人負(fù)責(zé)提醒、分析和管控，以防止超時，最大限度地保證了藥品審評的時間和效率，我國臺灣地區(qū)藥品審評流程，見圖3。

圖3 我國臺灣地區(qū)藥品審評流程圖

2.大陸CDE的審評流程

與臺灣CDE相比，大陸CDE的審評流程更為細(xì)致，分為平行審評、單專業(yè)審評和序貫審評等三類。分類根據(jù)申報內(nèi)容進(jìn)行，多專業(yè)同時申報的進(jìn)行平行審評；只涉及一個專業(yè)的進(jìn)行單專業(yè)審評；申報之初只涉及一個專業(yè)，之后需要其他部門配合的，再啟動交叉審評，也就是序貫審評。具體的審評步驟與臺灣CDE類似。同時，大陸CDE也有審評時間的管控機制，但是由于基數(shù)大、積壓嚴(yán)重等諸多原因沒有發(fā)揮太大作用。最重要的是缺乏法律的強制規(guī)定，因此，時間管控時效。從內(nèi)部審評流程的角度看，流程問題不是影響大陸CDE審評效率的關(guān)鍵問題，流程再造似乎對大陸CDE的組織績效不會有太大的改變。

影響我國大陸藥品審評速度的流程問題在于外部流程設(shè)置出現(xiàn)了障礙，美國、歐盟等國家和地區(qū)的藥品審評審批是“三點一體”，即受理、審評、審批由一個部門完成，我國則是由三個部門完成，材料轉(zhuǎn)遞的過程所耽誤的時間是被浪費掉的。在管理流程的部分，排除法律強制性的制約，SOP的管理模式還是有可資借鑒之處。

為使分析更清晰，筆者列表說明問題，見表1。

表1 我國臺灣地區(qū)與我國大陸藥品審評部門差異對照表

四、幾點啟示

第一，明確的組織使命與宗旨是臺灣CDE高效運行的內(nèi)在驅(qū)動。解構(gòu)臺灣CDE的愿景、使命與聲明可見，提升審查品質(zhì)與效率、協(xié)助生物科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進(jìn)健康是臺灣CDE的三項核心使命，這三項核心使命不受其他政治或政策因素的干擾。比較而言，盡管在實際的藥品審評中，大陸CDE始終奉行“保護(hù)與促進(jìn)”的原則，但并沒有旗幟鮮明地提出自身的組織宗旨與使命，只是界定了其法律職能——技術(shù)審評、制定規(guī)范、質(zhì)量監(jiān)督、技術(shù)指導(dǎo)、信息支撐、其他。

組織宗旨與使命是一個組織的靈魂，是對組織行為的引領(lǐng)，是一個組織永葆活力的力量源泉。同時，明確的組織宗旨在一定程度上使組織免受臨時性、應(yīng)景式的政策變動的影響。因此，樹立明確的組織宗旨是必要的。

第二，與國際化接軌的組織結(jié)構(gòu)優(yōu)勢是臺灣CDE成功的重要經(jīng)驗。臺灣CDE現(xiàn)有的審評模式吸取了美國和日本的先進(jìn)經(jīng)驗，該中心成立初始，聘請了一位在美國FDA就職的人員幫助進(jìn)行體系的構(gòu)建及管理流程的設(shè)計，并在后續(xù)的發(fā)展過程中，逐步吸取了日本藥品審評系統(tǒng)迅速崛起的良好經(jīng)驗，形成了兼具“公法人”與“財團(tuán)法人”交叉特征的技術(shù)組織。在管理模式上，臺灣CDE的管理呈現(xiàn)扁平化的特點，管理幅度相對較大，管理層級相對較少，這也是有助于其組織績效提升的原因之一。

第三，在組織運行方面，臺灣CDE的特別之處還體現(xiàn)在顧客導(dǎo)向、流程管理和人事制度等方面。顧客導(dǎo)向的公共服務(wù)精神充斥在整個藥品審評的過程中。專業(yè)的SOP流程化管理最大限度地保證了藥品審評的時間和效率。靈活的人事制度為確保組織高效運行奠定了良好的人事基礎(chǔ)。首先，表現(xiàn)為執(zhí)行長聘任的非行政化；其次，表現(xiàn)為技術(shù)審評人員的雙軌制管理，即技術(shù)審評人員可以同時兼任臨床醫(yī)生；再次，表現(xiàn)為法規(guī)行為所需人事的專業(yè)化。臺灣CDE聘任專職律師作為法律顧問，負(fù)責(zé)咨詢、起草、處理與法律法規(guī)相關(guān)的一切事務(wù)。

綜上，財團(tuán)法人的性質(zhì)使得臺灣CDE具有很大程度的財務(wù)自主性，同時法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部運行機制又使得其具有相當(dāng)?shù)娜耸伦灾餍?。財?wù)和人事自主性為其帶來很大的資源調(diào)配能力，再加上相對清晰科學(xué)的使命定位和機動靈活的管理流程，從而產(chǎn)生了較高的組織績效。

從消極方面看，臺灣CDE組織設(shè)計的缺陷在于沒有設(shè)立專門的監(jiān)事會，其財務(wù)上的監(jiān)督形式是財務(wù)報告的公開，并接受社會審查。這樣做的壞處是可能造成監(jiān)督的非動態(tài)化和滯后性；雖然品質(zhì)、廉政、透明、溝通、國際化的聲明沒有問題，但是顧客導(dǎo)向的價值取向有喪失公共性的危險；人事管理的雙軌制在我國大陸現(xiàn)行的客觀條件下，參照施行的可能性不大。這就回應(yīng)了開篇提到的問題，并非這些現(xiàn)代化的機構(gòu)模式一經(jīng)采用便可解決全部問題。

任何一種組織形式都會存在不可避免的固有弊端，問題是如何進(jìn)行良好的制度設(shè)計來制約這種弊端。在借鑒有益經(jīng)驗的同時，應(yīng)特別注意這種組織形式自帶的各種不良基因。正如組織學(xué)家羅斯·阿什比所說，世界上不存在任何絕對意義上的“好組織”。組織的好壞總是相對的，某一情境或準(zhǔn)則下的好組織，在另一種情境或準(zhǔn)則下卻可能是個壞組織［1］356-377。因此，關(guān)鍵是能否根據(jù)時代變遷及時進(jìn)行組織變革，使之適應(yīng)時代發(fā)展的需要。

總之，事業(yè)單位改革應(yīng)該是在確保目標(biāo)公益性的前提下，最大化地提升機構(gòu)自主性［13］。財團(tuán)法人的組織模式給事業(yè)單位機構(gòu)改革提供了一個可能的選擇。但是，中國的事業(yè)單位機構(gòu)改革，尤其是公益二類事業(yè)單位的機構(gòu)改革模式還需要進(jìn)一步探索和細(xì)化。如何通過組織目標(biāo)、組織結(jié)構(gòu)和組織運行的科學(xué)設(shè)置，實現(xiàn)機構(gòu)自主性提高和機構(gòu)目標(biāo)公益性最大化的雙贏，考驗制度設(shè)計者的智慧。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）01-0052-06

2015-10-26

國家社會科學(xué)基金青年項目“政府監(jiān)管與行業(yè)自律互動合作的實現(xiàn)機制研究”（12CZZ052）；國家自然科學(xué)基金重大項目“新時期中國特色應(yīng)急管理體系的頂層設(shè)計和模式重構(gòu)”（91224009）

郭薇（1982—），女，黑龍江伊春人，管理學(xué)博士（后），副教授，從事政府監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究。