生態(tài)文明建設(shè)中我國(guó)政府與非政府組織合作治理路徑創(chuàng)新

謝澄如練++唐邇丹

摘要：文章以四川省生態(tài)非政府組織的相關(guān)情況為我國(guó)生態(tài)非政府組織的研究樣本，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)中我國(guó)政府與非政府組織的合作現(xiàn)狀，將公共管理領(lǐng)域的治理理論引入生態(tài)文明建設(shè)，尋求兩者之間的契合點(diǎn)，力求形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負(fù)責(zé)，社會(huì)協(xié)同，公眾參與”的治理格局，構(gòu)建“跨區(qū)域的府際合作治理、官民合作治理”兩者有效銜接的治理模式，并為此設(shè)計(jì)了較為系統(tǒng)的合作治理的方案，力求在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)官民合作共治，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明建設(shè)；非政府組織；合作治理生態(tài)文明建設(shè)作為我國(guó)十八大后重點(diǎn)建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展、人民群眾的幸福安康以及中華民族的偉大復(fù)興。合作治理是走向國(guó)家治理能力、體系現(xiàn)代化的主要趨勢(shì)，只有在生態(tài)文明建設(shè)中引入合作治理的理念，才能推動(dòng)生態(tài)治理體系和治理能力的不斷優(yōu)化。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)來(lái)說(shuō)，協(xié)調(diào)好政府與非政府組織的關(guān)系、促進(jìn)合作的有效展開(kāi)，鼓勵(lì)群眾有序參與、實(shí)現(xiàn)效益最大化，是各級(jí)黨委和政府當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。因此，在生態(tài)文明建設(shè)實(shí)踐領(lǐng)域取得突破的同時(shí)，加快對(duì)治理路徑的創(chuàng)新，才能使生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)取得跨越式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“既要綠水青山，又要金山銀山”。

一、合作治理：我國(guó)生態(tài)文明治理體系創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向

（一）合作治理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求

2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，該文件指出，面對(duì)當(dāng)下資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，這對(duì)我國(guó)的生態(tài)文明治理體系提出了空前的挑戰(zhàn)。這要求我們?cè)趫?jiān)定貫徹黨的十八大做出的將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，形成五大建設(shè)的重要決議；各級(jí)政府在落實(shí)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》的各項(xiàng)內(nèi)容的同時(shí)，又要形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障“五位一體”的生態(tài)文明治理新體系。因此，在生態(tài)文明建設(shè)中引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)以非政府組織為代表的社會(huì)力量參與，走合作共治的道路就成了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的必然選擇。此外，隨著生活水平的提高和公民社會(huì)的不斷壯大，也使得我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)不同于傳統(tǒng)意義上的政府改革，它需要對(duì)群眾的呼聲予以回應(yīng)，更要將有意愿參與的公民納入治理體系，實(shí)現(xiàn)合作共治，從而有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危機(jī)，將我國(guó)建設(shè)成資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、人口均衡型和生態(tài)安全保障型的社會(huì)主義生態(tài)文明社會(huì)①。

（二）合作治理是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的理性選擇

對(duì)待生態(tài)文明建設(shè)中路徑選擇的態(tài)度，“應(yīng)該是推翻制度來(lái)遷就現(xiàn)實(shí)的，絕非是推翻現(xiàn)實(shí)來(lái)遷就制度”②。我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)走向政府與非政府組織的合作治理是在現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向的前提下對(duì)生態(tài)文明建設(shè)路徑理性選擇的結(jié)果。我國(guó)現(xiàn)有的各類非政府組織，正好處于政府與私營(yíng)企業(yè)之間的那塊“制度空間”，是“具有組織性、私有性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的社會(huì)組織”③。其能夠整合單個(gè)公民力量，以組織化的形式表達(dá)他們個(gè)人意愿，維護(hù)其合法權(quán)益；參與監(jiān)督和評(píng)估政府政策，培養(yǎng)民間交流和自主管理的方法、技能，培養(yǎng)公民間的平等互惠精神，加深公民之間的相互信任與理解，促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展與成熟，為實(shí)現(xiàn)公民最大公共利益提供組織與制度保障。近年來(lái)我國(guó)生態(tài)非政府組織在實(shí)踐中不斷壯大，在北京圓明園防滲環(huán)評(píng)、雅魯藏布江水利工程評(píng)議、保護(hù)黃河源頭以及全國(guó)霧霾防治以及近期的長(zhǎng)江治理等各個(gè)運(yùn)動(dòng)中，生態(tài)非政府組織憑借著貼近社會(huì)生活、管理成本低、靈活高效、相關(guān)專業(yè)性強(qiáng)、能夠在政治體系外有效彌補(bǔ)政府“治理盲區(qū)”的優(yōu)點(diǎn)已逐漸得到群眾認(rèn)可，其影響也在不斷擴(kuò)大。并且，我國(guó)的服務(wù)型政府改革的穩(wěn)步推進(jìn)，使得各級(jí)政府在觀念轉(zhuǎn)變、行為選擇和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變上都有了較大調(diào)整；同時(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)“還權(quán)賦能”和對(duì)非政府組織重視程度正在逐漸提高，這一趨勢(shì)為非政府組織的發(fā)展提供了很大的空間。

二、生態(tài)文明建設(shè)中我國(guó)政府與非政府組織合作治理中的問(wèn)題及分析

（一）政社合作意識(shí)尚未完全樹(shù)立，集體行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)缺乏

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)主要采用以政府為單一中心的治理模式，這使得政府與非政府組織在合作過(guò)程中是一種非對(duì)稱性的關(guān)系。政府對(duì)于非政府組織缺乏足夠的信任，大多數(shù)政府人員對(duì)待非政府組織的態(tài)度有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。部分行政官員缺乏對(duì)非政府組織作用的科學(xué)認(rèn)識(shí)，出于傳統(tǒng)“全能政府”觀點(diǎn)的影響，懼怕非政府組織的發(fā)展會(huì)“分享”公共權(quán)力、制造社會(huì)管理的混亂，政府在合作治理過(guò)程中對(duì)非政府組織的需求不能及時(shí)充分地回應(yīng)，其對(duì)社會(huì)資源的壟斷性不但擠壓了非政府組織的活動(dòng)空間，也使得合作治理名存實(shí)亡，變?yōu)檎鲗?dǎo)的協(xié)商型治理。

（二）非政府組織缺乏自主性，作用難以發(fā)揮

雖然改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)的非政府組織取得了一定進(jìn)步，初步具備參與生態(tài)文明建設(shè)合作治理的資格，但仍然面臨許多問(wèn)題：一方面，政府對(duì)于非政府組織的嚴(yán)格管制制約了非政府組織的發(fā)展。非政府組織必須接受來(lái)自登記管理部門和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，多重的審核條例、嚴(yán)苛的法律規(guī)定使得非官方背景的非政府很難注冊(cè)登記；其活動(dòng)的開(kāi)展必須經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣S可和繁雜的申請(qǐng)手續(xù)，這無(wú)異于一開(kāi)始就把非政府組織在合作治理中從“平等對(duì)話者”降到了從屬被監(jiān)管和被支配的次要地位。另一方面，非政府組織自身建設(shè)不足。通過(guò)筆者對(duì)成都市幾個(gè)生態(tài)非政府組織的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分組織規(guī)模較小、活動(dòng)開(kāi)展少、社會(huì)影響力不足，一是因?yàn)槿狈沙掷m(xù)發(fā)展規(guī)劃和高水平的組織制度，其采用的類似于企業(yè)的工作架構(gòu)不適合具有非營(yíng)利性的組織，工作人員缺乏運(yùn)作志愿性組織的經(jīng)驗(yàn)。二是由于非政府組織一直面臨著經(jīng)費(fèi)不足、人才匱乏的壓力，其開(kāi)展的活動(dòng)僅僅局限于講座和宣傳。這些無(wú)疑都成為了非政府組織發(fā)展壯大的“瓶頸”。此外，由于我國(guó)生態(tài)非政府組織的實(shí)力弱小，為了在以政府為主導(dǎo)的治理環(huán)境中獲得長(zhǎng)期發(fā)展，只能開(kāi)展一些體現(xiàn)政府意愿的環(huán)保活動(dòng)，對(duì)很多實(shí)際問(wèn)題缺乏深入的洞察。因此，這在很大程度上限制了非政府組織自主性的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致非政府組織對(duì)政府的監(jiān)督流于形式。

（三） 政府與非政府組織在合作治理中分工不明，權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)中政府與非政府組織合作效能低下的一大原因，在于兩者就生態(tài)文明建設(shè)的具體分工、兩者之間的權(quán)責(zé)分配上未能達(dá)成一致的意見(jiàn)。這主要體現(xiàn)在，首先，雙方缺乏有效的溝通平臺(tái)。合作治理重要前提在于平等的對(duì)話和溝通，但當(dāng)前政府與非政府組織并未建立制度化的溝通機(jī)制，傳統(tǒng)的諸如環(huán)境聽(tīng)證會(huì)、“生態(tài)熱線”的方式進(jìn)行的溝通缺乏廣度、深度，效果欠佳。其次，雙方在生態(tài)管理權(quán)力分配、責(zé)任承擔(dān)方面一直存在矛盾，對(duì)于如何打造既有分工又有合作的運(yùn)作機(jī)制未能從生態(tài)文明戰(zhàn)略建設(shè)的高度作出統(tǒng)籌兼顧的安排。最后，雙方在集體行動(dòng)中缺乏協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“重復(fù)管理”和“管理盲區(qū)”的怪圈。

（四）生態(tài)文明建設(shè)合作治理缺乏法律制度保障的運(yùn)行機(jī)制

新出臺(tái)的環(huán)保法是我國(guó)生態(tài)文明立法的一次重大突破，近期中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》也對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了專題部署。這些法律、規(guī)定雖然都肯定了非政府組織在生態(tài)文明建設(shè)中的積極作用，但對(duì)于合作治理制度化運(yùn)行機(jī)制安排卻鮮有涉及。這使得雙方在生態(tài)問(wèn)題合作治理的過(guò)程中矛盾重重。由于缺乏制度化的溝通方式和協(xié)商程序，非政府組織只能通過(guò)第三方媒體的宣傳擴(kuò)大事件影響，通過(guò)廣大公民輿論的方式來(lái)迫使政府采取行動(dòng)。這暴露出雙方在生態(tài)文明建設(shè)的方法規(guī)劃、具體實(shí)踐方面缺乏制度性的設(shè)計(jì)安排，政府與非政府組織開(kāi)展的生態(tài)文明合作治理只能算是一種臨時(shí)的或危機(jī)反應(yīng)型合作，該合作方式已不適應(yīng)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程加快的現(xiàn)狀，其問(wèn)題主要體現(xiàn)在：缺乏合作治理的激勵(lì)機(jī)制。由于合作治理效果考核不清，缺乏對(duì)突出貢獻(xiàn)的個(gè)人或組織激勵(lì)辦法，難以保障參與社會(huì)力量的長(zhǎng)效和熱情。同時(shí)，我國(guó)生態(tài)非政府組織的專業(yè)考評(píng)機(jī)制缺位，對(duì)于非政府組織參與生態(tài)文明合作治理的能力缺乏科學(xué)的認(rèn)證，使得一些政府、公眾對(duì)非政府組織的認(rèn)可程度不高。最后，生態(tài)文明建設(shè)政府與非政府組織的合作治理中缺乏完善的監(jiān)管機(jī)制。一方面，政府與非政府組織的合作治理的過(guò)程監(jiān)督主要來(lái)源于組織內(nèi)部的監(jiān)督，對(duì)于兩者之間的合作缺乏專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。另一方面，人民群眾缺乏制度化的渠道來(lái)了解、監(jiān)督生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)度以及政府與非政府組織合作治理中的問(wèn)題。這無(wú)疑為政府與非政府組織的合作治理提供了制度的漏洞和權(quán)力尋租的可能，這將使得缺乏法律監(jiān)督的生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域成為腐敗的溫床，無(wú)疑會(huì)降低我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的效果。

三、生態(tài)文明建設(shè)中政府與非政府組織合作治理路徑創(chuàng)新

（一）夯實(shí)合作治理基礎(chǔ)，創(chuàng)造良好環(huán)境

1、政府：完善相關(guān)法律制度，夯實(shí)生態(tài)合作治理基礎(chǔ)

首先，政府應(yīng)改革現(xiàn)行非政府組織登記許可制度。高效便捷的生態(tài)文明建設(shè)準(zhǔn)入機(jī)制將有助于獲取更多的社會(huì)力量。政府可以以網(wǎng)絡(luò)注冊(cè)平臺(tái)為載體，通過(guò)該注冊(cè)平臺(tái)對(duì)滿足法定條件的非政府組織申請(qǐng)進(jìn)行受理，審核，并建立專業(yè)的監(jiān)督機(jī)制。其次，完善非政府組織法律條款。對(duì)非政府組織的權(quán)利義務(wù)、組織條例、活動(dòng)規(guī)則、同政府和企業(yè)的關(guān)系等問(wèn)題都要在法律層面上給予明確，規(guī)范和引導(dǎo)非政府組織的行為。最后，將政府與非政府組織合作關(guān)系納入生態(tài)文明建設(shè)法律體系。政府應(yīng)以《環(huán)保法》的頒布為契機(jī)，完善生態(tài)文明建設(shè)法律體系中的社會(huì)參與機(jī)制，為政府與社會(huì)各類組織的合作提供法律保障、組織保障，明確各自的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任所在。

2、非政府組織：加強(qiáng)與政府間的往來(lái)，增強(qiáng)社會(huì)互信

一方面，加快非政府組織與政府合作治理制度框架建設(shè)，通過(guò)正規(guī)的途徑和法定程序加強(qiáng)協(xié)商溝通、增進(jìn)雙方了解，加深信任；深化多邊合作，建立共同愿景。另一方面，可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、微博、微信公眾號(hào)的方式拓寬與民眾的交流渠道，宣傳活動(dòng)、獲得支持，集思廣益、向政府獻(xiàn)言獻(xiàn)策。同時(shí)，非政府組織要時(shí)刻嚴(yán)格自律，提高社會(huì)公信力、建立自身活動(dòng)的社會(huì)資本。除完善本組織的內(nèi)部管理外，還應(yīng)建立行業(yè)自律協(xié)會(huì)，加強(qiáng)互律管理，制定道德守則，接受公眾監(jiān)督。

（二）提高合作能力，加強(qiáng)合作意愿

1、政府：轉(zhuǎn)變政府職能，打造生態(tài)政府

首先，政府應(yīng)確立生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值觀。生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值觀意味著政府不僅要在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)維護(hù)生態(tài)效益，也必須以戰(zhàn)略的眼光處理好經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。其次，合理定位政府生態(tài)管理職能?，F(xiàn)代政府仍是生態(tài)管理事務(wù)中的重要力量 ，政府不應(yīng)該將生態(tài)管理職能完全移交給非政府組織接管。因?yàn)檎鷳B(tài)管理職能既是保證生態(tài)管理整體有序性與合理性的必要條件 ，也是發(fā)揮培育生態(tài)非政府組織作用的內(nèi)在要求④。同時(shí)，政府也應(yīng)明確從生態(tài)文明建設(shè)的微觀領(lǐng)域退出，讓權(quán)于市場(chǎng)、社會(huì)和非政府組織。

2、非政府組織：增強(qiáng)自主性，培養(yǎng)生態(tài)治理能力

首先，政府與非政府組織之間應(yīng)既有合作又有競(jìng)爭(zhēng)，保持獨(dú)立性。一方面 ，非政府組織應(yīng)明確自身的生態(tài)責(zé)任，憑借良好的社會(huì)公信力及生態(tài)服務(wù)能力等途徑積極爭(zhēng)取政府的財(cái)政補(bǔ)貼，通過(guò)慈善基金、募捐義賣等合法的方式向社會(huì)籌資，通過(guò)把握財(cái)政權(quán)的形式增強(qiáng)獨(dú)立性；另一方面，非政府組織之間可以就提供生態(tài)產(chǎn)品、環(huán)境治理服務(wù)等方面展開(kāi)適度競(jìng)爭(zhēng)，非政府組織可以通過(guò)快速反應(yīng)，提高服務(wù)質(zhì)量來(lái)證明自己的建設(shè)能力，從而獲得更多的社會(huì)關(guān)注、財(cái)政支持和生態(tài)管理權(quán)力。其次，非政府組織應(yīng)提高人員素質(zhì)，培養(yǎng)專業(yè)能力。一要積極創(chuàng)新宣傳方式，放寬準(zhǔn)入門檻，暢通人才引進(jìn)渠道，通過(guò)其志愿性吸引更多的多學(xué)科人才加入。二要確保創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和工作平臺(tái)。三要切實(shí)加強(qiáng)人才的培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)。一方面要強(qiáng)化成員的公共精神和自律意識(shí)，提高社會(huì)責(zé)任感，另一方面還要通過(guò)定期的技能培訓(xùn)和不定期的專業(yè)實(shí)踐演練提高工作人員的業(yè)務(wù)技能和職業(yè)素養(yǎng)⑤。

（三）建立合作治理平臺(tái)，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

1、建立互通、共享、透明的合作治理平臺(tái)

首先，應(yīng)完善政府與非政府組織之間的溝通渠道?？梢砸苑傻姆绞綄⑵涑绦蚧?、固定化，以專員負(fù)責(zé)的方式定期或不定期召開(kāi)協(xié)商會(huì)議。還可以將一些生態(tài)建設(shè)成績(jī)突出的非政府組織作為相關(guān)領(lǐng)域非政府組織力量整合的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，使其更為統(tǒng)一。其次，建立資源共享機(jī)制，包括生態(tài)治理財(cái)政補(bǔ)貼專項(xiàng)基金和人才流動(dòng)站，政府與非政府之間可以就生態(tài)合作的需要，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)與人才的自由流動(dòng)、互通有無(wú)，真正實(shí)現(xiàn)合作的一體化和高效化。最后，建立共同的信息發(fā)布機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境治理成果、資金來(lái)源、用途等數(shù)據(jù)定期向大眾發(fā)布，提高了信息的透明度和公開(kāi)度。

2、完善合作治理責(zé)任體系，優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)

高效合作的前提在于合作雙方分工、責(zé)任的明晰。首先政府應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)制度明確政府與非政府組織在生態(tài)治理過(guò)程中的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，厘清兩者在生態(tài)合作治理中各自應(yīng)扮演的角色，承擔(dān)的責(zé)任，規(guī)定非政府組織的權(quán)力行使范圍以及兩者在生態(tài)治理過(guò)程的利益分配機(jī)制，力求分工得當(dāng)，雙方能各司其職，達(dá)到既有分工又有合作的格局。其次，健全對(duì)合作治理的績(jī)效考核制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的合作治理目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制，進(jìn)一步將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和治理效果評(píng)估體系。最后，完善監(jiān)督機(jī)構(gòu)和責(zé)任追究機(jī)構(gòu)。對(duì)于生態(tài)治理過(guò)程中政府與非政府組織的合作治理，成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)其資金來(lái)源和使用情況嚴(yán)格核查，對(duì)于合作治理進(jìn)程中履職不力、監(jiān)管不嚴(yán)、失職瀆職的，要依紀(jì)依法追究有關(guān)人員的監(jiān)管責(zé)任，對(duì)沒(méi)有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的非政府組織建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）

注釋：

①方世南.生態(tài)合作治理制度建設(shè)：價(jià)值、困境與對(duì)策.[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014.（4）.

②錢穆.中國(guó)歷代政治得失.[M]，2005年版，第136頁(yè)。

③[美]萊斯特·M. 薩拉蒙等： 全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門視野， 賈西津等譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出社2002年版，第3頁(yè)

④黃愛(ài)寶，陳萬(wàn)明.生態(tài)型政府構(gòu)建與生態(tài)NGO發(fā)展的互動(dòng)方式.[J].探索，2007.（1）.

⑤鄔宇辰. 我國(guó)政府與非政府組織合作治理公共危機(jī)研究.[D]. 南京：南京師范大學(xué)，2013.

參考文獻(xiàn)：

[1]馬凱.堅(jiān)定不移推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[J].求是，2013，（9）：3-9.

[2]方世南.生態(tài)合作治理制度建設(shè)：價(jià)值、困境與對(duì)策[J].南京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）：13-18.