中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的國(guó)企改革

周玉琪

摘要：新一輪國(guó)企改革已經(jīng)啟動(dòng)，在以“混合所有制”為基調(diào)的改革中，不能忽視前期國(guó)企改革進(jìn)程中遺留下的歷史問(wèn)題，只有解決好了壓在國(guó)企肩上的擔(dān)子才能進(jìn)一步更好更快更有效進(jìn)行改革。由于篇幅及個(gè)人認(rèn)識(shí)有限，本文在回顧改革進(jìn)程的基礎(chǔ)上簡(jiǎn)要探討了國(guó)企改革長(zhǎng)期遺留問(wèn)題中的所有者缺位與政企不分問(wèn)題、廠大辦集體問(wèn)題，并提出了自己的一些見解。

關(guān)鍵詞：國(guó)企；改革；經(jīng)濟(jì)

一、引言

在堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路過(guò)程中，我國(guó)一直堅(jiān)守公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本原則，在摸索中建立起了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。國(guó)有企業(yè)作為公有制經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，它的改革始終是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家，國(guó)企一般負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，滿足政府管制的需求[1]，即是一種彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策工具[2]，雖然不同經(jīng)濟(jì)體制下的國(guó)有企業(yè)有相同點(diǎn)，但基于不同的歷史文化背景、社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)及特殊的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌發(fā)展階段，我國(guó)國(guó)企不僅是作為調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的一種政策工具，更是政府參與經(jīng)濟(jì)的一種重要手段[3]。在過(guò)去幾十年“漸進(jìn)式”的國(guó)企改革中，我們?nèi)〉昧瞬毮康某晒?，獲得了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，但也應(yīng)該看到有一些涉及既得利益、深層次的“疑難雜癥”一直都沒(méi)有得到很好的解決。國(guó)有企業(yè)動(dòng)態(tài)向來(lái)都是全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，正是由于其帶有特殊的“行政特質(zhì)”，在某種程度上甚至代表政府作為。新一輪國(guó)企改革必須處理好歷史長(zhǎng)期遺留問(wèn)題，進(jìn)入改革攻堅(jiān)階段各利益集團(tuán)博弈日趨激烈，如果不能破除改革困境，不僅影響未來(lái)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，還會(huì)給社會(huì)帶來(lái)不穩(wěn)定因素。

二、國(guó)企改革的歷史進(jìn)程

改革開放前，在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，宏觀政策環(huán)境高度扭曲，國(guó)有企業(yè)是我國(guó)實(shí)施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的重要組織形式，所需的生產(chǎn)要素和投資由政府統(tǒng)一撥付，生產(chǎn)的產(chǎn)品規(guī)格、數(shù)量及產(chǎn)品的調(diào)撥或銷售全由政府計(jì)劃決定，利潤(rùn)全部上繳國(guó)家，虧損也由國(guó)家全部核銷[4]。1978年改革開放后，國(guó)有企業(yè)面臨重新審視自己的性質(zhì)、確定自己的定位以及處理與政府、市場(chǎng)的關(guān)系等問(wèn)題，亟需改變?cè)械慕?jīng)營(yíng)模式。

至今為止，我國(guó)國(guó)企改革歷程大概可分為三個(gè)階段。第一階段是從1978到1984年，開始對(duì)個(gè)別國(guó)企進(jìn)行擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的試點(diǎn)，在增收的前提下，企業(yè)可以從事指令外的生產(chǎn)活動(dòng)并留取部分利潤(rùn)[5]，而從1983年開始，國(guó)企利潤(rùn)上繳改為利潤(rùn)所得稅，但由于所得稅率過(guò)高以至于實(shí)行3年后無(wú)法再實(shí)現(xiàn)下去。1984年進(jìn)入到第二階段——“兩權(quán)分離”。為實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的剝離，國(guó)務(wù)院提出對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)實(shí)行“承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制”，對(duì)小型國(guó)有企業(yè)實(shí)行“租賃制”，國(guó)企的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大的同時(shí)，有效的監(jiān)督機(jī)制卻沒(méi)有建立起來(lái)，“內(nèi)部人”控制問(wèn)題造成國(guó)有資產(chǎn)嚴(yán)重流失，一大批大中型國(guó)企陷入困境中。國(guó)企改革從93年以“建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的制度創(chuàng)新第三階段。國(guó)家開始逐步對(duì)國(guó)企進(jìn)行公司制、股份制改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)行資產(chǎn)重組，盡可能剝離企業(yè)累贅的社會(huì)職能，使國(guó)企成為真正意義上的市場(chǎng)主體，提升效率，增強(qiáng)綜合實(shí)力[6]。經(jīng)過(guò)多年的改革和發(fā)展，國(guó)有企業(yè)逐漸成為了具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力和盈利能力的市場(chǎng)主體，掌握著國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，有著舉足輕重的地位。

三、國(guó)企改革面臨的困境

（一）所有者缺位與政企不分

我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，理論上每一個(gè)中國(guó)公民都是國(guó)有資產(chǎn)的所有者，但在現(xiàn)實(shí)生活中不能對(duì)其直接行使所有權(quán)，于是由政府代理全體人民管理國(guó)有資產(chǎn)，成為實(shí)際上的“非人格化”的國(guó)有資產(chǎn)所有者[7]。這種“非人格化”使得許多經(jīng)營(yíng)活動(dòng)變得模糊化，且由于委托代理鏈條過(guò)長(zhǎng)，從中央到地方國(guó)企的各級(jí)行政官員有權(quán)支配國(guó)有資產(chǎn)，難以保證他們所作出的經(jīng)營(yíng)決策不涉及自己的利益，進(jìn)一步加劇了政企不分、權(quán)責(zé)不分的場(chǎng)面。

2003年，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》設(shè)立了國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享所有者權(quán)益，拉開了管資產(chǎn)、管事和管人相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的序幕[8]。在國(guó)資委成立的這12年里，體現(xiàn)了統(tǒng)一管理的優(yōu)勢(shì)，有效解決了“九龍治水”的混亂局面，通過(guò)管人管事管資產(chǎn)，基本完成了把國(guó)有企業(yè)做大做強(qiáng)的目標(biāo)，并在央企推動(dòng)了董事會(huì)制度的建立。然而這12年的管理過(guò)程中，企業(yè)及公眾對(duì)國(guó)資委的職能界定感到越來(lái)越模糊：如果作為一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則國(guó)資委則應(yīng)向證監(jiān)會(huì)一樣僅負(fù)責(zé)制定“游戲規(guī)則”并對(duì)“游戲過(guò)程”進(jìn)行監(jiān)管；如果作為出資人，那它可以派遣董事到企業(yè)，但國(guó)資委一方面要當(dāng)評(píng)委，高高在上制定政策，一方面又要通過(guò)派遣高管直接介入“游戲”，不停在這兩種角色之間轉(zhuǎn)換，加重了政資不分的問(wèn)題。國(guó)資委本身存在的意義之一是推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的改革，但其本身卻在管理過(guò)程中成為了阻礙改革的屏障。

（二）廠大辦集體

廠辦大集體是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期埋下的種子，當(dāng)年為了解決國(guó)企職工子女和返城知青的就業(yè)問(wèn)題，以主體國(guó)有企業(yè)為依附辦理起來(lái)的工廠。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程加快，一些國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難，附屬?gòu)S的生存問(wèn)題也受到了巨大的威脅。為了進(jìn)一步深化國(guó)企改革，減輕國(guó)有企業(yè)改革負(fù)擔(dān)，必須把附屬?gòu)S從主體企業(yè)中分離出來(lái)，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體和法人實(shí)體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。然而附屬?gòu)S的剝離看起來(lái)容易，卻面臨著產(chǎn)權(quán)不清，國(guó)有企業(yè)職工的安置問(wèn)題，以及給地方政府帶去的巨大財(cái)政負(fù)擔(dān)等問(wèn)題，涉及各方利益，整個(gè)系統(tǒng)龐大且復(fù)雜。解決廠大辦集體的問(wèn)題不能只有改革的政策意見，更要落到實(shí)處，面對(duì)歷史遺留問(wèn)題這個(gè)燙手山芋，地方政府往往無(wú)從下手，如果解決不好將會(huì)嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。

四、結(jié)論與建議

十八屆三中全會(huì)提出《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》定下了新一輪國(guó)企改革的方向——混合所有制改革，要順利實(shí)現(xiàn)混合所有制的改革，必須要讓國(guó)企“輕裝上陣”，掃清阻礙改革的障礙?！稕Q定》指出要以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有監(jiān)督，國(guó)資委必須實(shí)現(xiàn)由“管人管事管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)換，必須加快促進(jìn)國(guó)資委的改革，找準(zhǔn)自己的定位。而針對(duì)廠大辦集體這個(gè)長(zhǎng)期歷史遺留問(wèn)題，主要是解決資金來(lái)源與人員安置的問(wèn)題，中央政府不能只做發(fā)布決策的工作，要傾聽地方政府的困難之處，設(shè)置激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制引導(dǎo)地方政府盡快對(duì)附屬?gòu)S進(jìn)行改革，例如將改革成效與政績(jī)考核相結(jié)合。（作者單位：重慶工商大學(xué)）

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