基于“規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃審查應(yīng)用開發(fā)要點(diǎn)
——佛山市禪城區(qū)、順德“規(guī)劃一張圖”建設(shè)實(shí)踐

彭　雪（佛山市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東佛山528000）

?

基于“規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃審查應(yīng)用開發(fā)要點(diǎn)
——佛山市禪城區(qū)、順德“規(guī)劃一張圖”建設(shè)實(shí)踐

彭雪（佛山市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東佛山528000）

通過對(duì)佛山市順德區(qū)、禪城區(qū)兩區(qū)基于“規(guī)劃一張圖”的規(guī)劃編制審查功能的建設(shè)模式的對(duì)比分析，結(jié)合項(xiàng)目建設(shè)過程中的一些經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)規(guī)劃編制審查功能開發(fā)的一些要點(diǎn)。

城市規(guī)劃；規(guī)劃審查；一張圖；信息化

引言

近年來，信息技術(shù)在亨氏規(guī)劃領(lǐng)域的應(yīng)用迅速加深，以“規(guī)劃一張圖”為代表的信息化建設(shè)模式在國(guó)內(nèi)多個(gè)城市推廣，如深圳［1］、重慶［2］、成都［3］等，對(duì)城市管理工作實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、高效化、法制化意義重大。當(dāng)前關(guān)于“規(guī)劃一張圖”的理論研究以總體構(gòu)架、數(shù)據(jù)整合的論述為主，在具體功能的開發(fā)、設(shè)計(jì)上介紹得較為概略。

本文結(jié)合佛山市順德區(qū)和禪城區(qū)建設(shè)“規(guī)劃一張圖”的過程，就其中規(guī)劃編制審查應(yīng)用的開發(fā)要點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)，以期拋磚引玉，與同行進(jìn)行探討交流。

1　現(xiàn)實(shí)背景

1.1佛山市城市規(guī)劃管理現(xiàn)狀

1.1.1規(guī)劃體系縱橫沖突

佛山是高度分權(quán)的城市，城市統(tǒng)籌力度薄弱，由于城市規(guī)劃實(shí)行屬地管理，受機(jī)構(gòu)設(shè)置條塊分割、權(quán)責(zé)分工、財(cái)政供給、干部管理等因素影響，各類規(guī)劃“打架”問題日益突出，規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展的作用受到制約，阻礙了城市精細(xì)化管理進(jìn)程的推進(jìn)。

1.1.2規(guī)劃審查管理模式落后

當(dāng)前，規(guī)劃編制審查主要依靠管理人員手動(dòng)、人工進(jìn)行審查，對(duì)人員的業(yè)務(wù)熟悉程度、規(guī)劃數(shù)據(jù)的有效性等依賴程度非常高，同時(shí)缺乏有效的手段對(duì)審批內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管，審批的效率和準(zhǔn)確性無法得到有效保障。

1.1.3規(guī)劃審查需求大

在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)階段，靜態(tài)的“藍(lán)圖”式城市規(guī)劃與快速變化的發(fā)展訴求常常發(fā)生矛盾，導(dǎo)致規(guī)劃調(diào)整頻繁，對(duì)規(guī)劃審查的需求量較大。效率低下的傳統(tǒng)審查方式難以很好地服務(wù)于城市發(fā)展，同時(shí)，疲于應(yīng)付編制和審查的規(guī)劃管理部門無法保證精力在宏觀決策和綜合監(jiān)管上，導(dǎo)致對(duì)規(guī)劃編制和調(diào)整的審查視角局限于局部范圍，缺乏從全區(qū)整體角度進(jìn)行的統(tǒng)籌和平衡，在各方利益博弈下往往導(dǎo)致妥協(xié)，這種情況一方面既造成規(guī)劃調(diào)整更頻繁的惡性循環(huán)，同時(shí)，加劇了規(guī)劃體系內(nèi)部“打架”情況的惡化。

1.2佛山市規(guī)劃管理信息化現(xiàn)狀

佛山市于2006年開始開發(fā)規(guī)劃信息化管理系統(tǒng)，主要解決了規(guī)劃成果的集中匯總、權(quán)威版本管理的問題，此外提供一些簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)分析統(tǒng)計(jì)功能。但是一方面數(shù)據(jù)對(duì)區(qū)級(jí)規(guī)劃管理部門并未開放，使得擁有規(guī)劃編制權(quán)的區(qū)級(jí)規(guī)劃主管部門仍需要自行管理所需的規(guī)劃數(shù)據(jù)；另一方面，系統(tǒng)功能開發(fā)以服務(wù)市級(jí)部門為主，且功能較簡(jiǎn)單初級(jí)，對(duì)區(qū)級(jí)規(guī)劃管理的幫助不大。

在這種背景下，2014年順德區(qū)和禪城區(qū)先后啟動(dòng)了區(qū)級(jí)“規(guī)劃一張圖”的建設(shè)，充分吸收國(guó)內(nèi)其他城市“規(guī)劃一張圖”的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合區(qū)級(jí)規(guī)劃管理的實(shí)際需要，構(gòu)建適合本區(qū)管理土壤的規(guī)劃信息化管理系統(tǒng)，開發(fā)了一系列功能輔助規(guī)劃管理，規(guī)劃審查就是其中重要的一項(xiàng)功能。

2　規(guī)劃審查功能與“規(guī)劃一張圖”的關(guān)系

2.1“規(guī)劃一張圖”總體框架

“一張圖”的構(gòu)成通常包括一個(gè)數(shù)據(jù)中心、一個(gè)綜合平臺(tái)、一套配套規(guī)程機(jī)制、一套數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、一套軟硬件支持體系、三級(jí)網(wǎng)絡(luò)（局域網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)）、三種媒介（GIS、CAD、移動(dòng)端），在此基礎(chǔ)上，可以開發(fā)多種應(yīng)用。最基礎(chǔ)一般包括業(yè)務(wù)審批、綜合監(jiān)管、公眾服務(wù)等應(yīng)用。城市往往結(jié)合自身需要，開發(fā)建設(shè)其他的應(yīng)用，順德和禪城則開展了規(guī)劃編制審查應(yīng)用的建設(shè)。

2.2規(guī)劃審查功能與“規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù)中心

規(guī)劃審查是指對(duì)規(guī)劃成果的有效性、科學(xué)性進(jìn)行審查，主要依據(jù)是已編制的各項(xiàng)規(guī)劃。因此“規(guī)劃一張圖”數(shù)據(jù)中心與規(guī)劃審查應(yīng)用的關(guān)系最為緊密。

在“規(guī)劃一張圖”中，核心規(guī)劃成果數(shù)據(jù)構(gòu)成的核心層與基礎(chǔ)層（由基礎(chǔ)地理信信息數(shù)據(jù)構(gòu)成），管理層（由業(yè)務(wù)流程數(shù)據(jù)構(gòu)成）、成果庫(kù)（對(duì)規(guī)范化之前的規(guī)劃原始成果建立的檔案庫(kù)）一道構(gòu)成了“三層一庫(kù)”的架構(gòu)。

2.2.1核心層構(gòu)建思路

核心層的數(shù)據(jù)按照規(guī)劃要素進(jìn)行組織，首先梳理規(guī)劃要素體系，然后從各項(xiàng)規(guī)劃中抽取現(xiàn)勢(shì)性、準(zhǔn)確性最高的要素?cái)?shù)據(jù)，分層構(gòu)建。示意圖如圖1。

圖1　核心層架構(gòu)示意圖

核心層的構(gòu)建如下要點(diǎn)：

（1）兩個(gè)層面：分為單元控制和控規(guī)圖則兩個(gè)層面。單元控制層面的規(guī)劃要素來自總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等中、宏觀規(guī)劃?？匾?guī)圖則層面則來自控規(guī)。

（2）分層構(gòu)建：同一層級(jí)同一空間范圍內(nèi)的規(guī)劃成果進(jìn)行融合，保障準(zhǔn)確性，同一層面不同空間范圍的規(guī)劃成果需進(jìn)行拼合。如單元控制層的教育設(shè)施融合總規(guī)、分規(guī)、專項(xiàng)規(guī)劃，建立無沖突的單元控制數(shù)據(jù)?？匾?guī)圖則層面的數(shù)據(jù)則將多個(gè)分散的控規(guī)拼合成完整的控規(guī)一張圖。

按照規(guī)劃要素搭建起的核心層構(gòu)成了規(guī)劃有效數(shù)據(jù)的集合，是規(guī)劃成果庫(kù)的“瘦身版”。比起傳統(tǒng)按規(guī)劃名稱組織數(shù)據(jù)的方式，不僅去除了大量冗余數(shù)據(jù)，而且更符合規(guī)劃管理人員的思維習(xí)慣，簡(jiǎn)化了從大量規(guī)劃中辨別有效依據(jù)的過程。

圖2　兩種數(shù)據(jù)組織方式的對(duì)比示意（左圖：按規(guī)劃要素；右圖：按規(guī)劃名稱）

對(duì)于規(guī)劃審查來說，核心層為規(guī)劃審查奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)?？匾?guī)是發(fā)現(xiàn)和解決規(guī)劃沖突的抓手，規(guī)劃審查就是驗(yàn)證控規(guī)對(duì)各上層次規(guī)劃的符合程度及與其他控規(guī)的協(xié)調(diào)程度。而按規(guī)劃要素組織數(shù)據(jù)的方式已經(jīng)將審查依據(jù)和審查對(duì)象明確區(qū)分開，有利于后續(xù)審查分析功能的設(shè)計(jì)開展。具體來說，核心層就是審查依據(jù)，審查對(duì)象就是新編控規(guī)及核心層的控規(guī)圖則數(shù)據(jù)。

3　規(guī)劃審查功能設(shè)計(jì)

3.1規(guī)劃審查思路

規(guī)劃審查按照分層分類的思路開展，包括兩個(gè)層次：①單元層面審查，檢測(cè)控規(guī)與上位規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等主要控制要素是否存在沖突；②圖則層面審查，檢測(cè)控規(guī)與周邊地區(qū)控規(guī)是否銜接。單元層面審查實(shí)現(xiàn)與“六大底線”和“三大設(shè)施”框架對(duì)接；圖則層面審查實(shí)現(xiàn)控規(guī)之間的無縫銜接（見表1）。

表1　規(guī)劃審查類型和審查要素列表

對(duì)應(yīng)規(guī)劃控制要求的剛彈性，規(guī)劃審查也分為強(qiáng)制性審查和參考性審查。控制線審查和控規(guī)銜接審查屬于強(qiáng)制性審查，審查結(jié)果反饋至控規(guī)，要求一定要進(jìn)行修改后才能通過審查。而市政廊道審查、綜合交通審查、配套設(shè)施審查屬參考性審查，可結(jié)合上層次規(guī)劃數(shù)據(jù)質(zhì)量的提升及與控規(guī)的銜接程度的改進(jìn)逐步加強(qiáng)落實(shí)力度。

3.2規(guī)劃審查技術(shù)實(shí)現(xiàn)方式

3.2.1圖形處理

圖斑分析：通過空間分析查詢出重疊或有空白的圖斑，然后通過屬性判斷這些控規(guī)的用地性質(zhì)是否符合面域控制要素的要求，主要用于判斷控規(guī)用地與控制線、市政通廊類沖突。屬性對(duì)比分析：通過空間分析查詢范圍內(nèi)的設(shè)施，分別統(tǒng)計(jì)控規(guī)和專項(xiàng)中設(shè)施規(guī)模和數(shù)量，然后進(jìn)行屬性對(duì)比。

人工標(biāo)注功能：通過人工判斷沖突，平臺(tái)提供繪制標(biāo)識(shí)功能。

3.2.2屬性賦值

沖突圖形標(biāo)識(shí)沖突的空間位置和范圍，詳細(xì)的沖突信息通過屬性記錄。屬性包括沖突圖斑自身信息（如面積等）、在作為審查依據(jù)規(guī)劃中的信息 （控制要素、規(guī)劃名稱、規(guī)劃年限等）、在作為審查對(duì)象規(guī)劃中的信息（控規(guī)名稱、地塊用地性質(zhì)、規(guī)劃編制時(shí)間等）、沖突處理意見（根據(jù)審查流程，分不同階段的處理意見，如規(guī)劃審查委托單位的處理意見、科室處理意見、局確定的最終處理意見及各階段的備注等）。

屬性賦值方法上，與已入庫(kù)數(shù)據(jù)有關(guān)的信息由計(jì)算機(jī)自動(dòng)賦值，處理意見預(yù)留人工輸入的功能。

3.3沖突處理方案

處理方案按照對(duì)控規(guī)的影響程度限定為四類：不修改、修改控規(guī)、暫緩修改、專題研究等四類。經(jīng)判別已經(jīng)落實(shí)了上層次規(guī)劃的控制意圖的可以不做修改，允許控規(guī)通過審查。對(duì)上層次規(guī)劃的剛性要素未落實(shí)的，要求修改控規(guī)以符合控制要求。對(duì)控規(guī)與上層次規(guī)劃中的彈性要素有沖突的，可允許暫緩修改控規(guī)。特別重大或者暫時(shí)無法判斷處理方案的，要提交專題研究之后確定處理方案。沖突處理意見只能在以上四種中選擇，平臺(tái)開發(fā)可將四種選項(xiàng)綁定至菜單中，詳細(xì)處理意見另在“備注”中說明。

對(duì)于已編控規(guī)，在規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)前解決所有沖突，完成規(guī)劃修編或相關(guān)手續(xù)。對(duì)于新編控規(guī)，將沖突信息作為審查意見反饋至編制單位，要求修改方案以滿足審查要求。

3.4審查結(jié)果的應(yīng)用

規(guī)劃審查的分析范圍可自定義選擇，允許按照行政邊界、控規(guī)編制范圍、管理單元或者是自定義的范圍線進(jìn)行審查。選定范圍后，可實(shí)現(xiàn)一鍵式審批，完成計(jì)算機(jī)輔助審批的部分，再交由技術(shù)團(tuán)隊(duì)完成人工審查部分。

審查結(jié)果包括沖突數(shù)據(jù)庫(kù)和沖突分析報(bào)告兩部分。對(duì)已納入核心層地塊圖則層的數(shù)據(jù)開展審查時(shí)，審查結(jié)果納入核心層，與圖則層數(shù)據(jù)一起存放，作為已編控規(guī)數(shù)據(jù)的附加信息。對(duì)新編控規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，審查對(duì)象調(diào)用臨時(shí)數(shù)據(jù)，審查結(jié)果也要單獨(dú)保存，并提供GIS、CAD+EXCEL等多種格式的數(shù)據(jù)庫(kù)格式。其中GIS數(shù)據(jù)用于與“規(guī)劃一張圖”系統(tǒng)對(duì)接，在控規(guī)通過審查后進(jìn)入核心層的整合層。CAD+EXCEL用于反饋至規(guī)劃編制單位，在編制過程中協(xié)調(diào)掉控規(guī)與專項(xiàng)規(guī)劃的沖突，CAD圖標(biāo)識(shí)沖突圖斑位置和編號(hào)，詳細(xì)的沖突屬性信息在EXCEL中，通過沖突圖斑編號(hào)關(guān)聯(lián)。

3.5平臺(tái)開發(fā)思路對(duì)比

由于規(guī)劃編制成果和“規(guī)劃一張圖”的數(shù)據(jù)格式不一樣，而且現(xiàn)階段數(shù)據(jù)間直接轉(zhuǎn)換的條件不成熟，需要一定的數(shù)據(jù)處理或者軟件二次開發(fā)才能實(shí)現(xiàn)。導(dǎo)致規(guī)劃審查開發(fā)需對(duì)數(shù)據(jù)格式的銜接進(jìn)行考慮。順德區(qū)和禪城區(qū)分別采取了不同的模式。

一種是順德模式，提供規(guī)整工具和檢測(cè)工具以供處理和檢測(cè)cad格式的編制成果，經(jīng)人工入庫(kù)形成gis單數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)劃審查功能也在gis平臺(tái)上開發(fā)。

另一種是禪城模式，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)采取了cad、gis雙數(shù)據(jù)庫(kù)，通過向編制單位提供數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)文件和檢測(cè)工具，要求提交cad文件是帶有屬性的信息圖并符合數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，使得cad與gis數(shù)據(jù)庫(kù)可實(shí)現(xiàn)一鍵式轉(zhuǎn)換；在雙數(shù)據(jù)庫(kù)的支持下，規(guī)劃審查功能在cad和gis兩個(gè)平臺(tái)上都可以實(shí)現(xiàn)，分別針對(duì)新編控規(guī)和已編控規(guī)的應(yīng)用場(chǎng)景。

兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，順德模式對(duì)設(shè)計(jì)單位的工作習(xí)慣改動(dòng)不大，推行過程中遇到的阻力相對(duì)較小。禪城模式需要推廣能使用信息圖的cad軟件，可能會(huì)產(chǎn)生新的軟件投資需求，及與設(shè)計(jì)人員既有設(shè)計(jì)習(xí)慣的沖突，但是一旦使用上，通過雙數(shù)據(jù)庫(kù)的便捷對(duì)接，對(duì)平臺(tái)功能的完善和輔助管理更為有效。

3.6配套機(jī)制

配套機(jī)制首先要強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)更新上應(yīng)該將“規(guī)劃一張圖”管理納入日常管理流程中，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的及時(shí)、動(dòng)態(tài)更新，帶動(dòng)規(guī)劃審查依據(jù)保持實(shí)時(shí)、準(zhǔn)確。其次要充分考慮權(quán)限設(shè)置：將審查分析功能開放給部分人員，包括受托審查技術(shù)團(tuán)隊(duì)、負(fù)責(zé)審查的科室和維護(hù)的人員。

4　亮點(diǎn)

（1）雙使用場(chǎng)景：禪城和順德兩區(qū)基于“規(guī)劃一張圖”建設(shè)的規(guī)劃審查應(yīng)用充分考慮了佛山本地實(shí)際，針對(duì)規(guī)劃體系縱橫沖突、短時(shí)間內(nèi)難以解決的現(xiàn)狀，區(qū)別于深圳在建設(shè)“規(guī)劃一張圖”之前集中進(jìn)行規(guī)劃整合的做法，設(shè)計(jì)了在可運(yùn)用于兩個(gè)場(chǎng)景的規(guī)劃審查功能，既可用于新編規(guī)劃的審查，也可對(duì)已有規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行整合。“雙使用場(chǎng)景”的規(guī)劃審查應(yīng)用大為充實(shí)了“規(guī)劃一張圖”的功能，使之不僅能作為規(guī)劃管理平臺(tái)，還能作為規(guī)劃整合平臺(tái)使用。

（2）雙平臺(tái)+雙數(shù)據(jù)庫(kù)：“規(guī)劃一張圖”通常需要建設(shè)gis平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)于是否建設(shè)cad平臺(tái)與數(shù)據(jù)庫(kù)，各個(gè)城市有不同的做法。而兼具規(guī)劃審查應(yīng)用的“規(guī)劃一張圖”，在用于新編規(guī)劃審查時(shí)，cad平臺(tái)及數(shù)據(jù)庫(kù)的存在能大幅縮短審查前數(shù)據(jù)處理時(shí)間，使得中間成果也能便捷得到審查。而通過cad和 gis數(shù)據(jù)一鍵轉(zhuǎn)換，幾乎零管理成本便可實(shí)現(xiàn)雙數(shù)據(jù)庫(kù)的建設(shè)，獲得雙平臺(tái)的便利。

5　效用

規(guī)劃審查應(yīng)用的核心是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及國(guó)土、環(huán)保等部門的專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行基于城鄉(xiāng)空間的規(guī)劃要素的整合。該應(yīng)用的開發(fā)和使用改變了傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式，大幅提高了規(guī)劃審查效率和準(zhǔn)確性，促進(jìn)了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系內(nèi)部控制要素的縱向傳導(dǎo)，以及與其他部門專業(yè)規(guī)劃的橫向融合，為逐步消除規(guī)劃矛盾、實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”拉開序幕，也為推動(dòng)政府職能部門架構(gòu)優(yōu)化、打破行政壁壘、建設(shè)實(shí)施協(xié)調(diào)機(jī)制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

［1］劉全波，劉曉明.深圳城市規(guī)劃“一張圖”的探索與實(shí)踐［J］.城市規(guī)劃，2011，35（6）：50～54.

［2］周宏文，張 敏，韓 瑋.重慶市“規(guī)劃管理一張圖”的建設(shè)實(shí)踐與展望［J］.規(guī)劃師，2011，26：109～111.

［3］丁 一，彭 爽.成都市“規(guī)劃一張圖”建設(shè)的探索與展望［J］.四川建筑，2014，34（6）：24～26，28.

彭 雪（1984-），女，中級(jí)工程師，博士，主要從事城市研究和規(guī)劃編制工作。

P208

A

2095-2066（2016）10-0144-03

2016-3-8