全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績效評價指標選擇

趙振智　王晨輝

【摘 要】 生態(tài)文明建設已成為區(qū)域發(fā)展的重要導向和約束，而全域統(tǒng)籌是沿海城市進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、陸海統(tǒng)籌所形成的一種指導區(qū)域發(fā)展的創(chuàng)新思維。文章立足沿海城市這一極具截面特征的城市類型，在吸收國內外相關研究成果的基礎上，以PSR（壓力-狀態(tài)-響應）模型作為指標體系設計框架，結合沿海城市經濟發(fā)展特點和生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀進行環(huán)境績效評價指標遴選，提出了沿海城市環(huán)境績效評價的應用思路及政策建議。

【關鍵詞】 全域統(tǒng)籌； 環(huán)境績效評價； PSR模型； 環(huán)境績效指數(shù)（EPI）

【中圖分類號】 X821 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）15-0044-04

一、問題的提出及相關研究綜述

2015年中共十八屆五中全會明確提出堅持協(xié)調發(fā)展、綠色發(fā)展等五大發(fā)展理念。沿海城市作為國民經濟發(fā)展的重要引擎，是一種依托豐富海洋資源、擁有多樣交通方式且經濟相對發(fā)達的城市類型。然而在經濟急劇發(fā)展和人口迅速擴張的同時，水土資源緊張、原料能源短缺、自然生態(tài)破壞等問題也隨之暴露、惡化。針對沿海城市一系列資源、生態(tài)問題，當?shù)卣_始重視城市生態(tài)環(huán)境管理，如江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃提出“優(yōu)化城鎮(zhèn)、農村和生態(tài)空間布局”，大連市制定“在‘四化統(tǒng)籌、協(xié)調推進中提升城市綜合競爭力”的戰(zhàn)略決策，等等。環(huán)境績效評價是進行環(huán)境管理的一種必要且有效的手段，但現(xiàn)存的評價體系在內容上并未完全契合城鄉(xiāng)優(yōu)化、統(tǒng)籌兼顧等思想。為此，本文基于“加強全域統(tǒng)籌，建設組團式生態(tài)化海灣型大都市”（注：青島市發(fā)展規(guī)劃）這一宏觀視角，從陸海統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌兩個統(tǒng)籌方向出發(fā)，選取環(huán)境績效評價指標，構建一套科學有效的沿海城市環(huán)境績效評價指標體系，進而明確政府在環(huán)境治理方面的責任，為科學決策提供依據(jù)。這對于提升沿海城市品質、貫徹綠色協(xié)調發(fā)展理念、實現(xiàn)藍色跨越具有重要促進作用。

國內外有關環(huán)境績效評價的研究文獻較多，評價指標的選取與設計的角度呈現(xiàn)多元化。B von Bahr（2003）通過研究指出污染排放物所對應數(shù)據(jù)的真實性、準確性對于企業(yè)環(huán)境績效評價指標體系的設計至關重要[ 1 ]；Hardy和Koontz（2010）通過對不同政策及其運行制度的環(huán)境績效分析，提出需要構建一種政策反饋制度以協(xié)調城市發(fā)展中環(huán)境影響的不確定性[ 2 ]。

從國內研究來看，溫宏堅（2013）等基于中科院提出的REPI（資源環(huán)境績效指數(shù)）選擇資源消耗、污染排放等多項指標針對某省市或全國多個省市進行縱向、橫向環(huán)境績效評價[ 3-5 ]；夏青等（2007）根據(jù)沿海城市生態(tài)環(huán)境的特點和規(guī)律，從自然環(huán)境、生態(tài)危害、生態(tài)保護三個方面來選取具體的評價指標[ 6 ]；王依軍（2011）以中國現(xiàn)有資源環(huán)境統(tǒng)計指標為基礎，在指標體系設計上以“壓力-狀態(tài)-響應”為內在邏輯組合資源環(huán)境統(tǒng)計指標體系的基本框架[ 7 ]。

綜上，環(huán)境績效評價近年來受到學者們的關注，研究角度由原先主要集中在微觀層次上的企業(yè)逐步轉向中觀、宏觀層次上的區(qū)域、國家。目前，在區(qū)域環(huán)境績效評價上，大多集中在對一般情況的省市進行環(huán)境績效評價指標的設計；在評價主體上，主要以政府等公共事業(yè)單位或非營利的第三方組織為主。由于存在城市截面特征、區(qū)域發(fā)展背景的差異，在較為通用的環(huán)境績效指標設計上更側重于像污染物排放量等末端治理指標，較少涉及事前預防的先行指標；強調短期直接治理效果，忽視了長期間接的環(huán)境影響。因此本文針對沿海城市經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護矛盾突出的現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、陸海，設計沿海城市環(huán)境績效評價指標體系。

二、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績效評價指標選取的邏輯框架

沿海城市進行全域統(tǒng)籌時，除了要考慮一般城市存在的城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展不平衡、生態(tài)管理和保護不統(tǒng)一等問題，還必須將陸地和海洋的關系與彼此影響納入統(tǒng)籌范圍。在陸海關系中，除了傳統(tǒng)意義上的陸源污染打破了海洋原有的生態(tài)平衡外[ 8 ]，還有近年來人類由陸上資源的過度消耗轉向海洋進行資源的大肆掠奪，如過度的漁業(yè)資源、海洋油氣資源開發(fā)，密集批量的海洋運輸?shù)?，由此造成了對海洋環(huán)境更直接更深入的威脅與破壞?；谝陨险J識，選取沿海城市環(huán)境績效評價指標時應遵循以下原則：（1）系統(tǒng)性與科學性。從系統(tǒng)觀點出發(fā)，統(tǒng)籌考慮沿海城市與鄉(xiāng)村、陸地與海洋的各個要素，把整個評價體系看作一個相對獨立又與其周圍環(huán)境聯(lián)系密切的系統(tǒng)，以反映環(huán)境績效評價指標內容及含義，同時在表達上應科學、規(guī)范，在數(shù)據(jù)收集上應確保來源可靠。（2）發(fā)展與保護并進。對于沿海城市而言，既不能過度開發(fā)資源、擴張經濟，也不能一味僅注重資源保護、生態(tài)建設，二者應尋求一種相對平衡，科學發(fā)展，協(xié)調共進。所以，在指標選取上不能將經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護割裂開。（3）可操作性。在對沿海城市進行環(huán)境績效評價指標選取時，除了結合其經濟發(fā)展特點及區(qū)域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀外，還應大量參考統(tǒng)計年鑒、海洋狀況公報、環(huán)境狀況公報等，在保證指標設計科學性的同時，更注重數(shù)據(jù)的可獲得性及后續(xù)評估的實操性。（4）政策相關性。環(huán)境績效評價要客觀真實反映沿海城市當?shù)卣畬ο嚓P環(huán)境政策的執(zhí)行力度和效果，體現(xiàn)當?shù)貙嶋H環(huán)境管理水平[ 9 ]。環(huán)境績效評價指標的選取應當與國家和當?shù)刂贫ǖ沫h(huán)境政策導向保持一致。

根據(jù)沿海城市全域統(tǒng)籌的特點和實踐情況，遵循主要指標選取原則，本文以“P-S-R”即“壓力-狀態(tài)-響應”模型作為內在邏輯框架進行沿海城市環(huán)境績效評價指標體系的設計。PSR模型是經濟合作與發(fā)展組織（OECD）和聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）于20世紀80年代末提出，經后期發(fā)展所形成的一種主要應用于環(huán)境績效評估的思路框架。該模型以壓力變量來反映人類生產、生活對生態(tài)環(huán)境造成的負荷，以狀態(tài)變量反映由于受到壓力變量影響所產生的環(huán)境問題可測量的物理狀態(tài)，以響應變量反映人類社會應對各種生態(tài)環(huán)境問題的舉措。三個變量彼此影響、反饋循環(huán)，可以較好地反映影響生態(tài)系統(tǒng)各因素相互作用的關系，通用性和認可度較高。在以“P-S-R”模型為評價指標體系準則層的基礎上，再具體結合沿海城市經濟發(fā)展特點、自然生態(tài)現(xiàn)狀、環(huán)境管理政策等，確定代表度高、可行性強的沿海城市環(huán)境績效評價的要素層及具體評價指標。指標選取后，采用合理的評價方法與模型，提出評價指標體系的應用思路及實施政策建議。本文形成的全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績效評價二維邏輯框架如圖1所示。

三、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績效評價指標體系設計

立足沿海城市的全域統(tǒng)籌，其目標就是設計一套能反映沿海城市環(huán)境管理效率效果，促進當?shù)卣械姆攀傅刂笇鷳B(tài)文明建設的環(huán)境績效評價指標體系。在目標層總體指引下，以“壓力-狀態(tài)-響應”這一因果思路框架作為評價指標體系的準則層，之后在每一準則層中又細分相應的壓力要素層、狀態(tài)要素層以及響應要素層，最后在每一要素層中遴選出最具代表性且具有實踐操作性的具體環(huán)境績效評價指標。評價指標體系如表1所示。

相較以往單向、靜態(tài)、突出末端治理的環(huán)境績效評價指標，本文設計的環(huán)境績效評價指標體系除了結合沿海城市區(qū)域特征，考慮環(huán)境治理在城鄉(xiāng)、陸海上的差異外，更強調不同層次指標間的動態(tài)反饋、事前預防。壓力層和響應層是對環(huán)境績效行為的反映，狀態(tài)層是環(huán)境績效結果的體現(xiàn)，環(huán)境治理投資、環(huán)境教育普及率等指標更多體現(xiàn)了先行性及源頭治理，以便動態(tài)地反映期間的環(huán)境治理、保護行為。

四、全域統(tǒng)籌下沿海城市環(huán)境績效評價指標體系的應用思路及政策建議

環(huán)境績效評價指標體系的設計是沿海城市進行環(huán)境績效評價的前提和條件，而科學的評價方法更關乎評價結果的準確性和可靠性。本文在評價方法方面建議采用耶魯大學和哥倫比亞大學2006年聯(lián)合開發(fā)的EPI（環(huán)境績效指數(shù)）。環(huán)境績效指數(shù)最初是為了解決可持續(xù)發(fā)展指數(shù)評估內容過于寬泛、缺乏針對性的問題，在可持續(xù)框架下追蹤政府在核心環(huán)境問題上所取得的環(huán)境管理成效，為各國明確環(huán)境目標，定量測評其為實現(xiàn)目標所付出的努力。該方法主要用于國家或地區(qū)的環(huán)境績效評價，在國際上普遍采用，簡明、易操作且具有權威性。環(huán)境績效指數(shù)評價方法的基本思路是逼近目標，即將某一區(qū)域實際的指數(shù)值與理想目標值作對比，評估二者之間的相對差距，進而打出相應的分數(shù)（一般采用百分制）。我國現(xiàn)階段沿海城市環(huán)境績效評價指標理想目標值的選取可以依據(jù)：國家、省市制定的發(fā)展規(guī)劃目標，國家環(huán)境保護模范城市、全國文明衛(wèi)生城市、國家生態(tài)文明建設試點示范區(qū)所要求的考核指標等。若確實沒有現(xiàn)實的考評指標作為參考依據(jù)，就以指標的理想狀態(tài)作為目標參照值。在測得自身環(huán)境績效指標值并與目標值對比打分后，再按照各指標權重加權平均，得出環(huán)境績效指數(shù)。指數(shù)值越大，則沿海城市環(huán)境績效水平越高。

為了將環(huán)境績效評價指標體系切實應用到沿海城市中，長久有利地推動區(qū)域生態(tài)文明建設和可持續(xù)發(fā)展，本文提出以下政策建議。

1.科學規(guī)劃沿海城市全域范圍內發(fā)展規(guī)模與速度。環(huán)境問題是與經濟發(fā)展緊密聯(lián)系在一起的，經濟發(fā)展的規(guī)模、速度、模式等會對生態(tài)環(huán)境造成直接、顯著的影響，粗放、無序、盲目擴張的經濟發(fā)展是造成當今大多數(shù)環(huán)境問題的根源。因此，若要明顯提升環(huán)境績效，在城市建設之初就應科學規(guī)劃城市布局，將環(huán)境因素納入政府決策，合理控制經濟發(fā)展的規(guī)模與速度。

2.明晰全域統(tǒng)籌責任，探尋源頭治理方向。在進行沿海城市環(huán)境績效評價過程中，政府不僅是評價、監(jiān)督主體，也是后期完善改進的責任主體。因此推進全域統(tǒng)籌的一大前提就是明確各級政府、各個部門在環(huán)境管理中的權力與責任，實現(xiàn)權責統(tǒng)一。同時借助環(huán)境績效評價的直接結果，尋根溯源，進一步考察產業(yè)結構、經濟規(guī)模、技術進步、人口教育、環(huán)境規(guī)制等深層因素對沿海城市環(huán)境績效水平的影響強度與影響路徑，為從源頭上解決環(huán)境問題、有效持續(xù)地改善環(huán)境績效指明方向。

3.完善環(huán)境制度保障，強化村級生態(tài)管理[ 10 ]。環(huán)境績效評價工作絕不是一個單純指標設計進而打分排序的技術流程問題，更重要的是制度體制問題。唯有加強環(huán)境制度建設，推動村級生態(tài)管理，做到有法可依、落實到位，才能管根本、管長遠，為資源環(huán)境與經濟社會協(xié)調發(fā)展提供保障。

4.推動生態(tài)文明教育，增強利益相關者環(huán)保意識。除了要有制度作為硬約束以保障環(huán)境績效評價外，還應從思想文化教育入手，如提高中小學環(huán)境教育普及率，規(guī)范中小微企業(yè)經營者的環(huán)境保護意識與行為，營造良好的綠色文化氛圍等，使公民、企業(yè)等多方利益相關者增強對環(huán)境績效評價的認可度和配合度。

5.轉變經濟發(fā)展方式，大力發(fā)展藍色經濟。沿海城市本身占據(jù)了較為豐富的海洋資源與相對優(yōu)越的地理位置，因此應充分合理利用其海洋資源與優(yōu)勢，大力發(fā)展藍色經濟，打造旅游城市，減少對高消耗、重污染為主要特點的第二產業(yè)的過分依賴[ 11 ]，大力鼓勵向綠色、清潔、掌握核心技術且競爭力強的第三產業(yè)、新興產業(yè)轉變和發(fā)展。

【參考文獻】

[1] BAHR B VON， HANSEN J， VOLD M， et al. Experiences of environmental performance evaluation in the cement industry[J]. Journal of Cleaner Production，2003（11）：713-725.

[2] HARDY SCOTT D， KOONTZ TOMAS M. Collaborative watershed partnerships in urban and rural areas：different pathways to success？[J].Landscape and Urban Planning，2010（3）：79-90.

[3] 智穎飆，邱愛軍，王再嵐，等.內蒙古資源環(huán)境績效與變動態(tài)勢研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2010（2）：6-11.

[4] 于忠華，劉海濱，謝放尖.基于生態(tài)效率的副省級城市資源環(huán)境績效評估：以南京市為例[J].資源與產業(yè)，2013（2）：99-103.

[5] 溫宏堅，趙霞.2000年以來中國資源環(huán)境綜合績效評估研究：基于 REPI 指標值的計算[J].發(fā)展研究，2013（10）：102-105.

[6] 夏青，梁鈺，江進財，等. 沿海城市生態(tài)環(huán)境評價指標體系研究[J].湛江師范學院學報，2007（4）：97-100.

[7] 王依軍.中國資源環(huán)境統(tǒng)計指標體系框架設計[J].統(tǒng)計與決策，2011（21）：36-38.

[8] 盧寧，韓立民.海陸一體化的基本內涵及其實踐意義[J].太平洋學報，2008（3）：82-87.

[9] 曹穎，曹國志.中國省級環(huán)境績效評估指標體系的構建[J].統(tǒng)計與決策，2012（22）：9-12.

[10] 穆凱橋. 我國生態(tài)文明建設的現(xiàn)實困境與對策建議[J].山西財經大學學報，2014（4）：7-9.

[11] 張緒良，孫秋生，何乃超.青島市生態(tài)文明建設的對策[J].湖北農業(yè)科學，2010（9）：2333-2336.