李圣軍

（濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

蔬菜追溯法律的國際比較及制度解析

李圣軍

（濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院，山東 濟(jì)南 250002）

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，追溯是保障蔬菜質(zhì)量安全的重要手段。歐盟、美國、日本均建立了相對完善的追溯法律體系，并明文規(guī)定了追溯理念、主體責(zé)任、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、懲罰機(jī)制等內(nèi)容。我國蔬菜追溯目前尚未提升到法律層面，與追溯有關(guān)的生產(chǎn)記錄制度、包裝標(biāo)識制度、進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、銷售憑證制度也僅僅在個別部門規(guī)章中有所提及。因此，從蔬菜追溯法律角度，我國急需完善《食品安全法》，建立完整的追溯法律體系，制定無縫銜接的追溯制度。

蔬菜追溯；法律；國際比較；追溯制度

2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯體系建設(shè)的意見》，其中七種重要產(chǎn)品就包括“食用農(nóng)產(chǎn)品”，這是2010年商務(wù)部聯(lián)合財(cái)政部大規(guī)模開展肉菜追溯以來，國務(wù)院第一次專門圍繞“追溯”發(fā)文。與此同時，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)起草的《國家農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯管理暫行辦法》也已進(jìn)入起草研討階段，包括蔬菜在內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品追溯受到政府、媒介、社會前所未有的重視，其主要原因是蔬菜屬居民日常生活必需品，蔬菜質(zhì)量安全狀況直接影響城鄉(xiāng)居民的生命財(cái)產(chǎn)安全。近年來，在蔬菜產(chǎn)量迅速增加的同時，蔬菜質(zhì)量安全問題頻發(fā)，既影響了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)信心，也影響了蔬菜產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，而追溯作為保障質(zhì)量安全的重要手段，政府部門通過財(cái)政補(bǔ)貼、政策引導(dǎo)開展了各種追溯試點(diǎn)，但均遇到了程度不一的實(shí)施阻力和運(yùn)轉(zhuǎn)困境，追溯法律缺失成為關(guān)鍵癥結(jié)之一。為此，圍繞蔬菜追溯法律，本文將首先梳理國際追溯法律，以此為基礎(chǔ)，從法律角度解析我國的蔬菜追溯制度并提出具體的完善舉措。

一、追溯概念的法律界定

關(guān)于“追溯”概念，目前國內(nèi)外尚無統(tǒng)一的界定。從法律界定的角度，不同國家的法律使用了不同的表述方式。由于法律具有調(diào)節(jié)主體行為準(zhǔn)則的強(qiáng)制約束力，法律表述一旦明文界定，將對整個國家追溯體系的建立產(chǎn)生強(qiáng)制力和執(zhí)行力。因此，法律中“追溯”的概念表述具有較強(qiáng)的代表性和指導(dǎo)性。從世界范圍看，追溯作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，投入成本較大，涉及環(huán)節(jié)也較多，世界范圍內(nèi)追溯實(shí)施較好的國家基本都是發(fā)達(dá)國家，以歐盟、美國和日本為代表。如表1所示，歐盟、美國和日本法律中對“追溯”的界定強(qiáng)調(diào)的不是追溯是什么，而是強(qiáng)調(diào)追溯應(yīng)達(dá)到什么樣的目標(biāo)，具備什么樣的能力。如日本2011年修訂《食品可追溯制度指南》時采用了聯(lián)合國糧農(nóng)組織與世界衛(wèi)生組織的定義，即“通過登記的識別碼，對商品或行為的歷史和使用或位置予以追溯的能力”，該定義強(qiáng)調(diào)的依然是追溯應(yīng)該具備的能力或達(dá)到的目標(biāo)?？傮w上，縱觀歐盟、美國和日本的追溯法定概念，國外法律對“追溯”的界定具有以下三個特點(diǎn)。

表1　　國際法律中的追溯界定

（一）依法追溯

國外“食品追溯”均具有較為完備的法律保障體系，不僅在食品安全領(lǐng)域的基本大法中對“追溯”有相對明確的要求，而且針對追溯專門制定了大量的相關(guān)法律，比如日本，專門制定了《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，總體形成了一個相對完整、等級有序的追溯法律體系。

（二）全產(chǎn)業(yè)鏈追溯

國外法律對“追溯”的概念界定雖有所差異，但總體均體現(xiàn)了“全產(chǎn)業(yè)鏈”追溯的理念，無論是美國的《生物反恐法案》、歐盟的《食品安全白皮書》還是日本的《食品安全法》、韓國的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制法令》，均體現(xiàn)了“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈追溯。

（三）企業(yè)追溯

雖然很多發(fā)達(dá)國家建立了全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，但在農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)的建立和運(yùn)維方面，國外追溯法律均體現(xiàn)了“企業(yè)自建”或“企業(yè)主導(dǎo)”的原則。比如美國《生物反恐法案》明確要求“企業(yè)必須建立產(chǎn)品可追溯制度”，但在具體實(shí)施方面，基于企業(yè)已建立的GMP和HACCP等管理體系，經(jīng)過第三方認(rèn)證，便可建立追溯體系［1］。

二、追溯法律的國際比較

國際追溯體系的建立源于英國的瘋牛病，同時，世界主要國家的追溯體系均側(cè)重于畜牧業(yè)，尤其以牛肉為主。比如歐盟出臺了《牛肉標(biāo)簽法》，澳大利亞建立了家畜跟蹤系統(tǒng)（CTS）和國家牲畜標(biāo)識計(jì)劃（NLIS），這與國外居民日常消費(fèi)牛肉較多、畜牧業(yè)養(yǎng)殖規(guī)?；捷^高、批次梳理難度較小、社會影響較大有密切關(guān)系。據(jù)研究，如果將農(nóng)產(chǎn)品按種植業(yè)、畜牧業(yè)和水產(chǎn)業(yè)劃分為三大類，畜牧產(chǎn)品與其他兩業(yè)產(chǎn)品相比，在實(shí)施可追溯系統(tǒng)方面具有更強(qiáng)的可操作性［2］。雖然國外針對蔬菜追溯專門立法的國家很少，但蔬菜作為食品的一部分，針對食品的法律顯然也適用于蔬菜，只不過是與畜牧業(yè)尤其是肉牛相比，由于追溯溢價分配不合理［3］、質(zhì)量檢測時間較長［4］、支付意愿較低［5］等因素影響，蔬菜追溯的難度較大。在西班牙和美國等國家，根據(jù)法律要求，很多大型蔬菜經(jīng)銷企業(yè)也建立了追溯系統(tǒng)。但總體而言，包括蔬菜在內(nèi)的食品追溯法律相對健全的國家和地區(qū)主要是歐盟、美國和日本，其在追溯法律方面也是各有特色。

（一）歐盟

歐盟是世界范圍內(nèi)最早開展追溯的國家或地區(qū)，為保障追溯的實(shí)施，歐盟圍繞追溯制定了一個完善的法律體系。在歐盟整個與追溯相關(guān)的法律體系中，最核心的法律便是《食品安全白皮書》及《通用食品法律（EC178-2002）》，其對“食品”的定義為：本法規(guī)中，食品（或食品原料）是指那些經(jīng)過加工、半加工或未加工、意欲加工以及可能會被人類食用的任何物質(zhì)或產(chǎn)品。顯然，蔬菜在食品的范圍之內(nèi)，針對食品的法規(guī)也適用于蔬菜。為此，本文圍繞蔬菜追溯，從追溯主體責(zé)任、全產(chǎn)業(yè)鏈追溯、批次追溯和管理機(jī)構(gòu)等方面對此法律的核心內(nèi)容進(jìn)行深入剖析。

1.追溯主體責(zé)任。歐盟食品安全或追溯法律特別強(qiáng)調(diào)食品經(jīng)營及監(jiān)管主體的責(zé)任，法律明確提出監(jiān)管要求，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督管理，很少從法律的層面涉及具體的追溯措施或追溯制度。歐盟在《食品安全白皮書》第二章“食品安全責(zé)任原則”中規(guī)定：所有食物鏈條（飼料生產(chǎn)廠家、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地、食品加工廠家、食品經(jīng)銷公司、成員國主管部門、第三貿(mào)易國以及食品消費(fèi)者等）必須明確其職責(zé)；

（1）飼料生產(chǎn)廠家、農(nóng)民和食品經(jīng)銷商，對食品安全應(yīng)承擔(dān)最初的責(zé)任；

（2）主管部門則應(yīng)通過國家管理和調(diào)控體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，對這種責(zé)任的行使加以監(jiān)督和強(qiáng)化；

（3）歐盟委員會要通過審計(jì)和檢查的方式，對成員國主管部門的工作能力進(jìn)行評估；

（4）食品的最終消費(fèi)者也應(yīng)對食品的適宜保存、管理和烹飪給予正確的認(rèn)識并負(fù)有責(zé)任。

2.全產(chǎn)業(yè)鏈追溯。追溯包括環(huán)節(jié)追溯和全產(chǎn)業(yè)鏈追溯，歐盟食品安全法規(guī)中突出了“從農(nóng)田到餐桌”的全產(chǎn)業(yè)鏈追溯理念。歐盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中，對“追溯能力”進(jìn)行了明確界定：能夠追溯到食品或飼料加工、生產(chǎn)、發(fā)放的全過程的能力。包括食源性動物，欲加入的物質(zhì)以及正在研究中的加工成食品或飼料的。

3.批次追溯。從追溯精度的角度，追溯可以分為個體追溯和批次追溯，從食品的角度，由于整個產(chǎn)銷過程中難以精確區(qū)分個體的具體流向，一般采用批次追溯。歐盟在《通用食品法律（EC178-2002）》中明確規(guī)定實(shí)施“批次追溯”，為此，法規(guī)第14條規(guī)定：在某一品種、級別的部分產(chǎn)品發(fā)現(xiàn)不安全時，除非有詳細(xì)的評估表明本批次或此票貨物的其他部分安全，否則整個批次或整票貨物均應(yīng)認(rèn)為不安全。

4.管理機(jī)構(gòu)。追溯涉及的主體較多，覆蓋的產(chǎn)業(yè)鏈條較長，直接影響追溯主體的業(yè)務(wù)流程和經(jīng)濟(jì)效益，因此，需要一個明確的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理監(jiān)督和協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。歐盟在《食品安全白皮書》中明確提出要成立一個新的“歐洲食品管理機(jī)構(gòu)”，并明確規(guī)定了該機(jī)構(gòu)潛在的權(quán)利范圍、優(yōu)勢、目標(biāo)和任務(wù)。在《通用食品法律（EC178-2002）》中進(jìn)一步明確了歐洲食品安全局的任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算政策等要求。

（二）美國

在美國包括追溯在內(nèi)的整個法律體系中，“法”（Bill）處于該體系的最高等級，其次是“法案”（Act），最后是“法規(guī)”（Regulation）。其中，“法”和“法案”是國會通過的，約束力較強(qiáng)；“法規(guī)”則由行政部門規(guī)定，約束力較弱。美國整個追溯法律體系既包括《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》和《食品質(zhì)量保護(hù)法》等綜合性法規(guī)，也包括《聯(lián)邦肉類檢查法》等具體性法規(guī)，還包括《生物性恐怖主義法案》等二級法案，還有最底層的《記錄建立和保持的規(guī)定》、《生產(chǎn)設(shè)施注冊及進(jìn)口食品運(yùn)輸前通知的規(guī)定》和《管理性扣留的規(guī)定》等“規(guī)定”。在美國整個追溯法律體系中，最核心的法律是《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》，該法歷經(jīng)多次修訂，從追溯的角度，比較重要的兩次修訂分別是《2009美國食品安全加強(qiáng)法案》和《FDA食品安全現(xiàn)代化法》。

1.追溯系統(tǒng)。在美國《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》中，明確要求建立追溯系統(tǒng)，但在兩個法案中，出現(xiàn)了“食品追溯系統(tǒng)”和“產(chǎn)品追溯系統(tǒng)”兩個名稱。

《2009年食品安全加強(qiáng)法案》第107條，在《食品、藥品和化妝品法案》第414條的基礎(chǔ)上，添加“食品追溯系統(tǒng)”，其總則為“部長應(yīng)以法規(guī)形式建立針對美國本土食品的或者輸入美國食品的追溯系統(tǒng)”。

《FDA食品安全現(xiàn)代化法》第204節(jié)為加強(qiáng)食品跟蹤以及記錄保存。其總則為：FDA應(yīng)當(dāng)在與農(nóng)業(yè)部部長磋商后，根據(jù)需要在食品藥品管理局內(nèi)部設(shè)立一個產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，以接收能快速、有效地跟蹤和追溯美國境內(nèi)或欲進(jìn)口到美國境內(nèi)的食品信息。

2.追溯目標(biāo)。對于“食品追溯系統(tǒng)”，圍繞反應(yīng)時間和確定責(zé)任主體，在《2009美國食品安全加強(qiáng)法案》中提出了明確的追溯目標(biāo)：此追溯系統(tǒng)能夠使FDA在2個工作日之內(nèi)，盡早確認(rèn)在食品種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、制造、加工、包裝、運(yùn)輸、貯存或銷售過程中的相關(guān)人員。

3.違規(guī)處罰。美國《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》不是一部專門針對追溯的法律，也沒有針對追溯提出明確的處罰。但在《2009美國食品安全加強(qiáng)法案》中，對與追溯密切相關(guān)的“標(biāo)簽”，明文規(guī)定了處罰力度。

任何人如果故意違反《食品、藥品和化妝品法案》有關(guān)“摻雜”和“錯誤標(biāo)簽”食品的規(guī)定，將處10年以下監(jiān)禁或并處罰款，而民事處罰方面，罰金最多則可達(dá)到750萬美元。

（三）日本

圍繞食品安全，日本有一整套的法律體系，《食品衛(wèi)生法》和《食品安全法》是日本保障食品質(zhì)量安全的兩大基本法律，其中日本政府2003年制定并開始實(shí)施《食品安全法》，表明日本政府要建立一套保證食品“從田間到餐桌”全過程的食品質(zhì)量安全控制系統(tǒng)［6］。除了食品安全的基本法之外，日本還有專門針對追溯的法律，但均是圍繞特定產(chǎn)品制定的，包括《牛肉可追溯法》和《大米可追溯法》，沒有專門針對蔬菜的追溯法律。因此，從蔬菜追溯的角度，基本大法還是《食品安全法》。

1.全產(chǎn)業(yè)鏈管理。日本《食品安全法》第4條規(guī)定：從農(nóng)林水產(chǎn)品的生產(chǎn)開始到食品的銷售，一系列的國內(nèi)外食品流通環(huán)節(jié)（以下稱之為“食品流通環(huán)節(jié)”）中所有相關(guān)的要素都有可能對食品的安全性產(chǎn)生影響。因而為確保食品的安全性，就必須采取相應(yīng)的措施確保食品流通各個環(huán)節(jié)的安全。

2.責(zé)任主體。日本《食品安全法》第7條規(guī)定：凡從事肥料、農(nóng)藥、飼料添加劑、動物用醫(yī)藥制品，及有可能影響到食品安全性的農(nóng)林漁業(yè)的生產(chǎn)資材；食品（包括使用原料、材料的農(nóng)林水產(chǎn)品）或添加物、器具或包裝容器的生產(chǎn)、引進(jìn)或銷售；其他從事相關(guān)事業(yè)活動的企業(yè)在從事經(jīng)營、生產(chǎn)時，作為第一責(zé)任人，依據(jù)基本理念，為確保食品的安全，在食品流通的各個階段有義務(wù)采取相應(yīng)的措施，保障食品在各流通環(huán)節(jié)的安全性。

3.管理機(jī)構(gòu)。日本《食品安全法》第22條規(guī)定：在內(nèi)閣中設(shè)立食品安全委員會，并對食品安全委員會的管理事物范圍、權(quán)利、組織結(jié)構(gòu)、工資等內(nèi)容進(jìn)行了明確。

總體上，歐盟、美國和日本均沒有圍繞蔬菜出臺專門的追溯法律，但歐盟和美國都在“食品”的大框架下，在法律中對追溯系統(tǒng)進(jìn)行了相關(guān)界定；日本《食品安全法》并沒有對食品追溯進(jìn)行明確規(guī)定，但在同年制定出臺的《食品可追溯制度指南》中，明確規(guī)定日本的食品可追溯制度涵蓋所有生鮮農(nóng)產(chǎn)品和加工食品。在具體的法律內(nèi)容方面，均突出強(qiáng)調(diào)了企業(yè)主體責(zé)任、批次追溯和全產(chǎn)業(yè)鏈追溯的理念，政府不直接從事追溯的業(yè)務(wù)，政府的責(zé)任是負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，企業(yè)是質(zhì)量安全的第一責(zé)任人，也是追溯系統(tǒng)建設(shè)的第一責(zé)任人。

三、國內(nèi)蔬菜追溯制度

我國的法律體系包括全國人大通過的“法”、國務(wù)院出臺的“條例”和各部委制定的“管理辦法”，在目前與食品有關(guān)的法律體系中，我國沒有一部專門的追溯法律。但是，即使在“食品”的大框架下，在“法”和“條例”的層次，我國也沒有一部全國性的法律明文要求建立包括蔬菜在內(nèi)的食品追溯體系。作為食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理基本大法的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》也沒有明文提及“追溯”問題。在目前僅有的食品安全法律體系中，僅有《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》等法規(guī)明文提及“追溯”，但也沒有實(shí)質(zhì)的具體追溯內(nèi)容。其中《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》第1條僅僅提及“建立健全農(nóng)產(chǎn)品可追溯制度”。因此，鑒于國內(nèi)蔬菜追溯法律現(xiàn)狀，只能從“追溯制度”的層面，借鑒國際追溯法律經(jīng)驗(yàn)，剖析我國與蔬菜追溯相關(guān)的法律法規(guī)。

（一）生產(chǎn)記錄制度

蔬菜質(zhì)量安全問題大多發(fā)生在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，從食品安全事故在供應(yīng)鏈上的頻數(shù)分布看，同一時期內(nèi)，我國生產(chǎn)環(huán)節(jié)、流通環(huán)節(jié)、銷售環(huán)節(jié)、消費(fèi)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的食品安全事故分別占87.4%、3.8%、7.7%和1.1%［7］。因此，生產(chǎn)環(huán)節(jié)是保障質(zhì)量安全的關(guān)鍵，也是全產(chǎn)業(yè)鏈追溯的起點(diǎn)和重點(diǎn)。從追溯角度，生產(chǎn)環(huán)節(jié)需要記錄蔬菜投入信息，并開具產(chǎn)地證明作為信息的載體和傳遞工具。

1.生產(chǎn)記錄。對于蔬菜的生產(chǎn)記錄，從“農(nóng)產(chǎn)品”的大框架內(nèi)，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第24條規(guī)定：農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄，如實(shí)記載下列事項(xiàng)：（1）使用農(nóng)業(yè)投入品的名稱、來源、用法、用量和使用、停用的日期。（2）動物疫病、植物病蟲草害的發(fā)生和防治情況。（3）收獲、屠宰或者捕撈的日期。

2.產(chǎn)地證明。在法律層面，我國只在《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明管理辦法》中對產(chǎn)地證明進(jìn)行了明確規(guī)定，其中第6條要求“農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織及其成員生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，由本企業(yè)或組織出具產(chǎn)地證明；其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，由縣級農(nóng)業(yè)行政主管部門指定的機(jī)構(gòu)或委托的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會出具產(chǎn)地證明（第4條）”，從而“保證所出具產(chǎn)地證明的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和可追溯”。

從目前來看，在“農(nóng)產(chǎn)品”的大框架下，蔬菜生產(chǎn)記錄只是對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社進(jìn)行了要求，對家庭種植戶沒有要求；產(chǎn)地證明對全體蔬菜種植者均進(jìn)行了要求，但均沒有要求信息化，而且法律層級較低，強(qiáng)制力不夠，具體實(shí)施效果也不好，實(shí)際中大多數(shù)蔬菜生產(chǎn)記錄和產(chǎn)地證明均沒有。

（二）包裝標(biāo)識制度

在蔬菜流通過程中，若實(shí)現(xiàn)批次追溯，必須有嚴(yán)格的包裝和標(biāo)識制度，否則將導(dǎo)致批次混淆，難以追溯。從“農(nóng)產(chǎn)品”的框架下，《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》對蔬菜包裝標(biāo)識制度進(jìn)行了明確規(guī)定：

1.包裝標(biāo)識的主體。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織以及從事農(nóng)產(chǎn)品收購的單位或者個人。

2.包裝產(chǎn)品范圍。獲得無公害農(nóng)產(chǎn)品、綠色食品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等認(rèn)證的農(nóng)產(chǎn)品，但鮮活畜、禽、水產(chǎn)品除外。

3.標(biāo)識內(nèi)容。品名、產(chǎn)地、生產(chǎn)者或者銷售者名稱、生產(chǎn)日期，有分級標(biāo)準(zhǔn)或者使用添加劑的，還應(yīng)當(dāng)標(biāo)明產(chǎn)品質(zhì)量等級或者添加劑名稱，未包裝的農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)采取附加標(biāo)簽、標(biāo)識牌、標(biāo)識帶、說明書等形式標(biāo)明農(nóng)產(chǎn)品的品名、生產(chǎn)地、生產(chǎn)者或者銷售者名稱等內(nèi)容。

（三）進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度

追溯涉及蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈條，各個環(huán)節(jié)之間追溯信息的傳遞是實(shí)現(xiàn)追溯的關(guān)鍵。目前，在適用于蔬菜的法律規(guī)定中，在“食品”的框架下，《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第13條進(jìn)行了明文規(guī)定：食品經(jīng)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度，如實(shí)記錄食品的名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、供貨者名稱及聯(lián)系方式、進(jìn)貨日期等內(nèi)容。

（四）銷售憑證制度

消費(fèi)者是蔬菜質(zhì)量安全的最終影響者和最大影響者，因此，蔬菜追溯最終是向消費(fèi)者提供真實(shí)可靠的追溯信息，提振消費(fèi)信息，實(shí)現(xiàn)追溯溢價，這就要求有銷售憑證制度。從“食品”的框架下，《流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理辦法》第21條進(jìn)行了明文規(guī)定：“食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)主動向消費(fèi)者提供銷售憑證，對不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品履行更換、退貨等義務(wù)?！?/p>

總體上，目前在“食品”或“農(nóng)產(chǎn)品”的框架內(nèi)，我國與蔬菜追溯制度相關(guān)的法律較少，層級較低，而且均不是為了實(shí)現(xiàn)蔬菜追溯而制定的，僅是與蔬菜追溯相關(guān)而已，即使這些相關(guān)的制度，也不成體系，不成鏈條，與蔬菜追溯相差甚遠(yuǎn)。需要說明的是，作為食品安全基本大法的《食品安全法》是否適用于蔬菜是存在爭議的，其第2條明文規(guī)定：“供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品（以下稱食用農(nóng)產(chǎn)品）的質(zhì)量安全管理，遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定?！钡牵秤棉r(nóng)產(chǎn)品的市場銷售、有關(guān)質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的制定、有關(guān)安全信息的公布和本法對農(nóng)業(yè)投入品做出規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守本法的規(guī)定。顯然，《食品安全法》第四十二條“國家建立食品安全全程追溯制度”既不屬于市場銷售、質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、安全信息公布，也不屬于農(nóng)業(yè)投入品，因此，嚴(yán)格說來此條目并不適用于包括蔬菜在內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品，《食品安全法》對蔬菜追溯并沒有約束力，這給蔬菜追溯法律建設(shè)造成了巨大的負(fù)面影響。

四、蔬菜追溯法律完善對策

根據(jù)國家經(jīng)驗(yàn)，追溯是保障食品質(zhì)量安全的重要手段，建立追溯體系已成為提升產(chǎn)品競爭力和消費(fèi)者消費(fèi)信心的重要方式，而追溯的建立涉及面較廣，無論是蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈條的利益連接方式、市場交易方式還是蔬菜追溯監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式、確責(zé)方式，都將發(fā)生巨大的變化，實(shí)施阻力較大，為保障追溯的協(xié)調(diào)推進(jìn)和可持續(xù)運(yùn)行，需要從法律的角度明確責(zé)任主體、追溯理念和監(jiān)管機(jī)構(gòu)。鑒于蔬菜追溯涉及千家萬戶消費(fèi)者的切身利益，結(jié)合我國追溯法律現(xiàn)狀，借鑒國際追溯法律經(jīng)驗(yàn)，需從完善《食品安全法》、建立完整的追溯法律體系、制定無縫銜接的追溯制度等幾個方面完善我國的蔬菜追溯法律。

（一）完善《食品安全法》

《食品安全法》是我國保障食品安全的基本大法，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，在食品安全的基本大法中只在第四十二條提出“國家建立食品安全全程追溯制度”，且不適用于食用農(nóng)產(chǎn)品顯然是不合時宜的。從蔬菜追溯的角度，建議從擴(kuò)充覆蓋范圍和增加追溯內(nèi)容兩個方面修改完善該法。

1.擴(kuò)充《食品安全法》覆蓋范圍。修改《食品安全法》第2條內(nèi)容，將《食品安全法》的覆蓋范圍在現(xiàn)有基礎(chǔ)上覆蓋農(nóng)產(chǎn)品，修改原則是《食品安全法》中所有的條文均適用于農(nóng)產(chǎn)品，即農(nóng)產(chǎn)品從業(yè)者及監(jiān)管者既要遵從《食品安全法》，也要同時遵從《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，并堅(jiān)持“從嚴(yán)”的原則嚴(yán)格執(zhí)法，從而讓《食品安全法》對蔬菜質(zhì)量安全管理尤其是追溯產(chǎn)生法律效力。

2.增加《食品安全法》追溯內(nèi)容。在《食品安全法》中，借鑒歐盟和美國的經(jīng)驗(yàn)，增加追溯內(nèi)容，對追溯理念、追溯目標(biāo)、追溯方式、主體責(zé)任、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、懲罰方式進(jìn)行明確的法律規(guī)定，從宏觀上確定包括蔬菜在內(nèi)的所有食品的追溯架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一追溯和追溯信息的互聯(lián)互通，為包括蔬菜在內(nèi)的食品追溯體系的建立和運(yùn)營提供法律依據(jù)和強(qiáng)制力。

（二）建立完整的追溯法律體系

追溯涉及多個環(huán)節(jié)和主體，既包括多個政府監(jiān)管部門，也包括產(chǎn)業(yè)鏈上下游所有主體，必須各部門、各企業(yè)通力協(xié)作才能建立，這就要求構(gòu)建一個完整的追溯法律體系，既有最高等級的大法予以宏觀統(tǒng)籌，又有具體的部門規(guī)章予以微觀管控；既明確政府各監(jiān)管部門的職責(zé)和權(quán)限，又明確企業(yè)的義務(wù)和責(zé)任；既能確保大食品的統(tǒng)一追溯，又能包容各具體品種的追溯特色。只有這樣，才能確保建立“從農(nóng)田到餐桌”的蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈追溯體系。尤其是在“食品”或“農(nóng)產(chǎn)品”的大框架下建立蔬菜全產(chǎn)業(yè)鏈追溯體系時，更需要一個完整的法律體系予以協(xié)調(diào)整合。

（三）制定無縫銜接的追溯制度

在修改《食品安全法》使其各項(xiàng)制度和要求適用于蔬菜的基礎(chǔ)上，必須從宏觀上協(xié)調(diào)蔬菜各項(xiàng)追溯制度，具體包括各環(huán)節(jié)、各部門、各品種追溯制度的銜接問題，蔬菜的全產(chǎn)業(yè)鏈追溯需要全產(chǎn)業(yè)鏈追溯信息分批次精確傳遞，各批次不能混淆，各環(huán)節(jié)信息必須銜接。在食品安全“部門監(jiān)管”的體制下，更需要從法律角度實(shí)現(xiàn)追溯制度的無縫銜接，只有法律統(tǒng)一規(guī)定和要求，各部門、各企業(yè)明確分工的基礎(chǔ)上才能依法協(xié)作，實(shí)現(xiàn)蔬菜的全產(chǎn)業(yè)鏈追溯。

總體上，蔬菜追溯是一項(xiàng)民生工程，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是一個技術(shù)問題，也是一個管理問題，必須依靠法律進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分工協(xié)作。在整個蔬菜追溯法律體系中，“法”和“條例”主要負(fù)責(zé)明確部門職責(zé)、確定追溯架構(gòu)和主體責(zé)任，側(cè)重于宏觀規(guī)劃；“部門規(guī)章”主要負(fù)責(zé)追溯標(biāo)準(zhǔn)、信息采集、信息傳輸、數(shù)據(jù)庫存儲、追溯平臺等具體事務(wù)，側(cè)重于微觀操作。到目前為止，農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、食品藥品監(jiān)督管理總局等食品安全監(jiān)管部門和行業(yè)管理部門圍繞蔬菜在內(nèi)的食用農(nóng)產(chǎn)品開展了大量的追溯試點(diǎn)，取得了一些經(jīng)驗(yàn)，也遇到了一些困境，在當(dāng)前國家大力推進(jìn)重要產(chǎn)品追溯的大環(huán)境下，完善追溯法律已成保障追溯系統(tǒng)協(xié)調(diào)推進(jìn)和可持續(xù)運(yùn)營的關(guān)鍵。

［1］邢文英.美國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度［J］.世界農(nóng)業(yè)，2006，（4）：39-41.

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（責(zé)任編輯：管仲）

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：13AZD003）；教育部人文社科項(xiàng)目（項(xiàng)目編號：15YJA790013）。

李圣軍（1981-），男，山東齊河人，講師，博士，研究方向：食品安全，產(chǎn)業(yè)政策分析。