黃婕　唐禮勇

摘 要：地方政府是城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中唯一的管理主體，是主導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃最終走向的決定性因素，公眾利益是城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終價值導(dǎo)向。政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中其自身利益與公眾利益之間的沖突矛盾不斷凸顯，需要在最大程度上謀求利益一致性，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；利益沖突；協(xié)調(diào)；政府；公眾

一、引言

城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府的一種重要公共政策工具，政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中的作用是唯一的、不可取代的，始終擔(dān)任的是管理者的角色。但是地方政府為了追求自身效益的最大化，在城鄉(xiāng)規(guī)劃時難免會與公眾利益發(fā)生沖突。有觀點(diǎn)認(rèn)為由于政府對集體土地進(jìn)行規(guī)劃，地方政府會站在組織本身的利益視角去編制規(guī)劃，從而忽視公眾的實(shí)際利益需求。

由于城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及多個利益相關(guān)者，政府也需要權(quán)衡不同利益相關(guān)者的利益。地方政府如何保證公眾利益的實(shí)現(xiàn)，公眾如何與地方政府協(xié)調(diào)以謀求兩者利益的一致性，將是城鄉(xiāng)規(guī)劃要解決的著力點(diǎn)。

二、規(guī)劃主客體的利益矛盾

（一）公眾利益的個體性與集體性

城鄉(xiāng)規(guī)劃是為人民服務(wù)的公眾產(chǎn)品，因此民眾作為城鄉(xiāng)規(guī)劃中的管理客體，其利益是地方政府在制定城鄉(xiāng)規(guī)劃時需要考慮的最根本因素。城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本價值導(dǎo)向之一就包括要以公眾利益為先。地方政府在規(guī)劃時需要探索出公眾的集體利益，從眾多不同的個體中歸納出共有的利益需求。普通公眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的利益訴求紛繁復(fù)雜，個體面對農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地之間的沖突時，會產(chǎn)生個體間不同的利益訴求；同時民眾集體對于土地規(guī)劃的共同要求包括對公共用地的訴求、集體利益的保護(hù)，等等。地方政府需要從眾多的利益中找出最根本、最普遍的公眾利益作為其規(guī)劃的重點(diǎn)。

（二）地方政府利益

地方政府是城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中唯一的管理主體，是主導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃最終走向的決定性因素。傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為，土地的規(guī)劃和利用都是為公眾服務(wù)的，但在實(shí)際城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中，政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中承擔(dān)著不同角色。

1.地方政府——“公共人”

政府行使決策的權(quán)力是人民賦予的，政府規(guī)劃的最終目的將是服務(wù)民眾，因此公眾利益是政府城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終價值取向。政府作為代表公眾利益的“公共人”，其城鄉(xiāng)規(guī)劃的歸屬點(diǎn)就是公眾利益的實(shí)現(xiàn)。

伴隨著我國城市化的大規(guī)模推進(jìn)，一個地方的城鎮(zhèn)化程度與地方政府規(guī)劃政策之間具有一定的關(guān)聯(lián)性。地方政府為了保證該地區(qū)的城鎮(zhèn)化率，在規(guī)劃的時候會適當(dāng)?shù)卦黾庸I(yè)用地、城市綠化用地，削減農(nóng)業(yè)用地等，以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度。同時，公共設(shè)施完善程度也是地方政府在規(guī)劃時需要考量的重要指標(biāo)。政府為了滿足公眾對公共設(shè)施的需求，促使其在規(guī)劃的時候也要將公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)包含在內(nèi)，滿足公眾最基本的設(shè)施需求。

2.地方政府——“理性政府”

“理性政府”的概念正是將政府看作是與人同等的擁有權(quán)衡自身利弊的能力的組織，地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃時作出的決策也是基于其自身利益之上的。傳統(tǒng)理論價將政府歸結(jié)為一個全知全能的政府，因此導(dǎo)致公眾對政府所做決策抱有太大的希望，但是實(shí)際上地方政府不僅要履行上級政府或中央政府的指示，又需要保障本級政府的相關(guān)利益，地方政府作為一個相對獨(dú)立的行政單位需要維護(hù)本級政府利益。

（1）政府——“經(jīng)濟(jì)人”

古典管理理論將人比作是“經(jīng)濟(jì)人”，就是把人看作是“經(jīng)濟(jì)動物”，認(rèn)為人的一切行為都是為了最大限度滿足自己的私利，獲得經(jīng)濟(jì)報酬。地方政府作為行政機(jī)關(guān)，在本質(zhì)上也是由人組成的，因此在某些程度上不可避免地帶有“經(jīng)濟(jì)人”的色彩。受經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)使，地方政府在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時也會在理性考慮的基礎(chǔ)之上，在保障公眾利益的底線之上，對規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，來帶動政府財政收入的增加。近年來，國家宏觀調(diào)控政策開始緊縮政府的用地指標(biāo)，在一定程度上成為了政府財政收入增長的一個桎梏。在這種壓力之下，地方政府想方設(shè)法地擴(kuò)大建設(shè)用地，縮減農(nóng)業(yè)用地，為了經(jīng)濟(jì)利益，增加地方財政收入縮小農(nóng)業(yè)用地，新建工廠和技術(shù)性企業(yè)以帶動當(dāng)?shù)谿DP的增長和財政收入的提高。從土地整治過程中新增建設(shè)用地，從而為政府帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。

（2）政府——“政治人”

亞里士多德認(rèn)為：“人是天生的政治動物?！北旧韼в姓涡再|(zhì)的地方政府是由渴望擁有政治成效的官員組成。一切城鄉(xiāng)規(guī)劃的政策都是由人參與其中的，官員受政績考核、職位升遷的影響，會在決策范圍之內(nèi)做出盡可能有利益于自我政治效益提升的規(guī)劃方案。過度地開發(fā)土地資源、削減農(nóng)業(yè)耕地……地方政府及其官員受政治誘惑的影響，在編制土地規(guī)劃時必然帶來更多地考慮為自身帶來的各種政治利益，但是這些措施可能會阻礙公共利益的最大化，可觀的政績并不一定會帶來良好的社會公眾效益。

（三）利益沖突的“道德性”

地方政府被看作是公眾利益的形象代言人，一旦擁有自身利益的需求，只能將這些利益需求掩藏于公眾利益的利益之下。在社會輿論監(jiān)督中的政府自身利益明顯地帶有“非道德性”，即政府不可能公開宣稱訴求自身利益，而是將自身利益“寄居”于公共利益之中，或者借公共利益之名追求自身利益。故而某些情形之下，政府利益既有公共利益的色彩，又有自身利益的色彩。從現(xiàn)階段各個地方大力發(fā)展土地規(guī)劃中看到，一旦公眾的利益被損害，政府所采取的方法就是經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，公眾貪圖經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助而喪失了對真正利益訴求的愿望。在地方政府與公眾二者之間的利益博弈中，公眾作為每個單一的個體組合，總是被地方政府引導(dǎo)。

但是政府和民眾博弈的最終結(jié)果將是社會效益的最大化。政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃時，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的唯一管理主體，所做出的決策最終代表的是廣大人民群眾，要接受監(jiān)督和評價。民眾的個人利益在城市規(guī)劃的過程中難免會遭到損害，但是經(jīng)過各種的補(bǔ)償、社會輿論的壓力和公眾的道德職責(zé)迫使其個人利益最終服從集體利益。

三、兩者間的利益協(xié)調(diào)模式

（一）科學(xué)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制保障公眾利益

地方政府保障公眾利益的實(shí)現(xiàn)需要不斷完善地方城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性和生態(tài)性。各級地方政府及其工作人員要在法律框架內(nèi)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的嚴(yán)肅性和法定性，合理編制所轄范圍內(nèi)的城市規(guī)劃總體目標(biāo)，按照科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整地方的控制性詳細(xì)規(guī)劃。編制一旦形成需變更必須按一定程序報批，改變以往規(guī)劃混亂的局面，規(guī)劃主管部門、編制單位要注意規(guī)劃編制、實(shí)施與現(xiàn)行法規(guī)之間的銜接，確保規(guī)劃與相關(guān)法規(guī)規(guī)定之間的連續(xù)性。對于在規(guī)劃過程中出現(xiàn)的違法違規(guī)現(xiàn)象，要按照相應(yīng)的法律和制度進(jìn)行處罰，使程城鄉(xiāng)規(guī)劃體制趨于規(guī)范與科學(xué)。要嚴(yán)格控制建設(shè)用地的性質(zhì)，將空間環(huán)境的承載力和能效度與土地規(guī)劃編制結(jié)合起來，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)、生存環(huán)境適宜、經(jīng)濟(jì)效益高效的生態(tài)性特色。

（二）“公共政府”保證土地編制的公共性

政府城鄉(xiāng)規(guī)劃中理應(yīng)承擔(dān)的角色就是“公共政府”，因此城鄉(xiāng)規(guī)劃的本質(zhì)屬性就是其公共性。

地方政府利益與公眾利益之間的沖突在所難免，規(guī)避此種沖突的根本性措施就是轉(zhuǎn)變政府觀念，加強(qiáng)重視公眾利益，提升公共服務(wù)意識。地方政府受自身經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的影響，在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中往往會忽視公眾的利益，公眾的集體呼聲被政府用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等方式淹沒，導(dǎo)致公眾實(shí)際的利益要求得不到實(shí)現(xiàn)。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃時，地方政府需要深入群眾，將公眾利益作為規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中政府應(yīng)逐漸從審批型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，要根據(jù)本地的實(shí)際需求來規(guī)劃土地，杜絕以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高政績?yōu)槲ㄒ荒繕?biāo)，忽視社會需求。政府規(guī)劃的需求是公共效益的實(shí)現(xiàn)，而公眾效益的最大化將是政府和規(guī)劃的最終目的，效能政府與服務(wù)型政府將是城鄉(xiāng)規(guī)劃的滿意主體。

（三）多維度的政府績效考核機(jī)制

目前，我國的地方政府往往從單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，如當(dāng)?shù)谿DP的增長或者是財政收入等作為評價當(dāng)?shù)卣兊闹匾笜?biāo)。經(jīng)濟(jì)上的“硬性指標(biāo)”是評價政府行政能力的標(biāo)準(zhǔn)，但是不應(yīng)該作為唯一評判指標(biāo)，應(yīng)將地方政府的“軟實(shí)力”同等地納入政府績效考核機(jī)制中去。針對地方政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃過程中國的，公眾訴求反映了政府社會管理的不足之處，政府公共服務(wù)能力的指標(biāo)之一就是公眾的滿意度。適當(dāng)引入第三方的考核機(jī)制，將政府政績分為經(jīng)濟(jì)收入、政策效果、公眾滿意度等各個維度，將各方面的考核要求通過量化的方法按比例測算，不再以經(jīng)濟(jì)效能作為一個有效政府的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（四）城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)制

城鄉(xiāng)規(guī)劃需要公眾參與，并且是廣泛的社會公眾參與，不僅可以對政府組織編制行為和規(guī)劃師的職業(yè)道德操守進(jìn)行公正的監(jiān)督，同時也是規(guī)劃公正性、公平性和嚴(yán)肅性的有力保障。嚴(yán)格控制規(guī)劃調(diào)整。各級各有關(guān)部門要按照新法要求，規(guī)范規(guī)劃調(diào)整的論證、聽證、公示和審批制度；要充分利用新聞媒體、宣傳欄等各種手段，保障公眾參與規(guī)劃編制與實(shí)施，盡可能將公眾的意見吸納于規(guī)劃中，體現(xiàn)并保障公眾的合法權(quán)益。各級人大要注重調(diào)查研究，提高監(jiān)督質(zhì)量。對于公眾自身，要努力加強(qiáng)自身建設(shè)，提高監(jiān)督水平。

四、 結(jié)語

地方政府與公眾之間的利益協(xié)調(diào)最終模式就是兩者之間的利益整合，將政府的自身利益融入到公眾利益中，這就要求地方政府向“公共型政府”的完全轉(zhuǎn)變，將公眾利益作為政府的根本利益，從而在最大程度上謀求利益一致性。城鄉(xiāng)規(guī)劃中本身就是為全社會和公眾服務(wù)的，即使政府存在“私利性”，在利益最大化的原則之下，地方政府也需要謀求利益最大化，但是這并不能從很本質(zhì)上杜絕地方政府追求自身利益。只有各級政府從思想上完全轉(zhuǎn)變意識，才是解決二者利益一致性的根本途徑。

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作者簡介：

黃婕，浙江農(nóng)林大學(xué)城市管理碩士在讀。研究方向：城市管理基礎(chǔ)理論。

唐禮勇，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院副教授，浙江大學(xué)語言學(xué)博士。研究方向：理論社會學(xué)，語言社會學(xué)。