新型城鎮(zhèn)化與社會政策創(chuàng)新

文　王春光

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新型城鎮(zhèn)化與社會政策創(chuàng)新

文王春光

當(dāng)前中國的人口、資源和機(jī)會在不同城市之間呈現(xiàn)出一種倒金字塔型的分布格局（或結(jié)構(gòu)）：城市規(guī)模越大，資源、機(jī)會也越多， 吸納的流動人口越多， 這正是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要改變的結(jié)構(gòu)。

中國的城市與國外有一個(gè)很大的不同點(diǎn)，即我國的城市行政級別太多，從直轄市、副省級城市、地級市、縣級市等，這樣的行政級別意味著不同城市配置資源的能力截然不同。國務(wù)院新近出臺的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確提出要嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)模。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，目前我國共有16個(gè)特大城市。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，這16個(gè)特大城市的流動人口占全國流動人口總量的57%以上。外來常住人口的數(shù)量與市轄區(qū)戶籍人口、人均 GDP之間是顯著的正相關(guān)關(guān)系。 大城市數(shù)量少，小城市數(shù)量多，但是機(jī)會、資源和人口配置卻相反，呈現(xiàn)倒金字塔型。15座城市占287座城市的5．22%,而外來人口占一大半。而且，在這16個(gè)特大城市中，外來常住人口已經(jīng)占到常住人口的35．32%。像深圳、東莞等城市，外來常住人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市轄區(qū)戶籍人口數(shù)量。深圳的外來常住人口是戶籍人口的8．57倍，東莞市4．98倍。上海的外來常住人口是戶籍人口的67%,北京則為60．9%。

所以，特大城市要面對的首要問題是：這500萬以上人口是包括外來常住人口的，那么已經(jīng)進(jìn)來的外來常住人口是否可以市民化？如果讓他們市民化，那么也會出現(xiàn)所謂嚴(yán)重超載問題， 上海、北京、天津等，按官方的看法，戶籍人口已經(jīng)超載了。由此看來，讓已經(jīng)進(jìn)城的外來常住人口市民化是不可能的，事實(shí)上目前也沒有政策松動跡象。再看區(qū)域之間城市人口、資源和機(jī)會結(jié)構(gòu)。在287個(gè)地級市中，只有101個(gè)城市屬于人口流入城市，其他187個(gè)城市則屬于人口輸出城市，絕大部分流動人口流向沿海城市地區(qū)。盡管2008年的金融危機(jī)出現(xiàn)后，許多流動人口回到了內(nèi)地的家鄉(xiāng)，中西部的快速發(fā)展也吸引了人口回流，但大部分流動人口還是集中在沿海地區(qū)。由此看，如果不讓他們市民化， 那么他們是否有可能分流到中小城市乃至大城市實(shí)現(xiàn)市民化呢？不可能。

新型城鎮(zhèn)化的需求和水平

特大城市的流動人口是否愿意留下來呢？有研究表明，很多流動人口不愿意接受城鎮(zhèn)戶口，因?yàn)樗麄儾辉敢夥艞壖亦l(xiāng)的宅基地、承包田。我認(rèn)為， 關(guān)鍵是政策問題，就是政策設(shè)計(jì)讓農(nóng)民以放棄農(nóng)村土地作為獲取市民身份和待遇的條件。因?yàn)檗r(nóng)村目前面臨的最大問題，就是農(nóng)民產(chǎn)權(quán)得不到保障，隨時(shí)可能被剝奪產(chǎn)權(quán)。這里利用2013年在全國8個(gè)城市的調(diào)查數(shù)據(jù)，來分析流動人口對城鎮(zhèn)化的需求。 這8個(gè)城市分別是上海、無錫、蘇州、泉州、武漢、長沙、西安和咸陽。除咸陽外，其他7個(gè)城市都是外來人口相當(dāng)多的城市。調(diào)查顯示，愿意長期在8城市居住下去的流動人口占54．84%,超過一半以上。流動人口中有高達(dá)90．69%對8城市有歸屬感。這說明，流動人口有很高的城市化需求。

調(diào)查表明，1980年后出生的新生代流動人口對長期居住城市的肯定性回答比例不如1979年前出生的人口，但是差別不大。 這里的原因在于新生代流動人口中還有不少未婚者，在尋找更好的就業(yè)機(jī)會，他們對未來歸屬有更多的不確定性。這種現(xiàn)象說明雖然新生代農(nóng)民工的意愿不比第一代農(nóng)民工強(qiáng)，但是他們會對城市有一個(gè)自己的選擇，他們回到農(nóng)村的可能性是很小的。

從融合的角度看，8個(gè)城市流動人口在不同維度上的融合程度，可以進(jìn)一步說明流動人口在城市融入的進(jìn)程。不同城市的流動人口在融入上有一定差別，但是，這樣的差異并不大。從總體上看，文化交融得分最高，為67．6分；經(jīng)濟(jì)立足的得分為65．3分；身份認(rèn)同得分為62．2分；社會接納得分最低，為58．2分。

8城市調(diào)查顯示，在社會融合上，流動人口已經(jīng)走過了一半，目前的主要障礙在于社會接納和身份問題。流動人口的社會地位較低，城市社會對他們無形中形成一種排斥的社會結(jié)構(gòu)，在階層的排斥、經(jīng)濟(jì)收入的排斥、觀念的排斥都比較多，當(dāng)流動人口涉及到城市居民自身的生活利益的話，會表現(xiàn)出一種隱匿的排斥。但是，據(jù)我們的調(diào)查，社會接納的根源還是身份問題， 而身份的根源在于現(xiàn)有的戶籍制度以及由此而設(shè)定的公共服務(wù)、社會政策差異。這一點(diǎn)也影響到經(jīng)濟(jì)融合和文化交融。

新型城鎮(zhèn)化的成本分擔(dān)問題

如何衡量是否要接納流動人口，許多研究聚焦到了流動人口市民化的成本問題上。有關(guān)全面放開城鎮(zhèn)化的爭論，聚焦于兩點(diǎn)：城市是否能承受不斷涌進(jìn)來的流動人口？以及城市是否能承擔(dān)相應(yīng)的成本問題？我認(rèn)為在市民化過程中，必須把流動人口的貢獻(xiàn)和成本結(jié)合起來考慮。我們認(rèn)為，全面放開會大量涌進(jìn)流動人口是一個(gè)假問題。因?yàn)樵撨M(jìn)入城市的流動人口的基本上已經(jīng)進(jìn)來了，沒有進(jìn)來的是那些留守兒童和少量的老人，而且農(nóng)村人口并不是盲目地選擇進(jìn)城的，何況城市依然有政策可以調(diào)整人口布局。

另一方面，我們要充分考慮流動人口對城市的貢獻(xiàn)，我們做了一個(gè)初步估算，如果每個(gè)流動人口2010年創(chuàng)造30015元的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，當(dāng)年城鎮(zhèn)私營單位就業(yè)人員平均工資為20795元，流動人口的工資基本上屬于這個(gè)水平或偏低，因此，他們至少每年創(chuàng)造9220元剩余價(jià)值，其中一部分為資本或企業(yè)所有，那么也有相當(dāng)比例為城市創(chuàng)造稅收收入。另外，流動人口補(bǔ)充了城市的人口結(jié)構(gòu)，保持了城市的年輕和活力，拉低了大城市的老齡化水平，一定程度上也緩解了城鎮(zhèn)社保的空賬問題。

目前最大的問題是：城鎮(zhèn)化的成本由哪一級政府來承擔(dān)？ 實(shí)際上城鎮(zhèn)化更多的是紅利，但是，每一級政府都希望自己更少地承擔(dān)城鎮(zhèn)化成本，更多地享受城鎮(zhèn)化的紅利。這就是當(dāng)前中國的政府利益格局。如果在未來5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)本地流動人口的市民化，那么每年一個(gè)城市承擔(dān)的城鎮(zhèn)化成本就大大降低；當(dāng)然這里加上每年遞增的成本以經(jīng)濟(jì)增長速度8%到10%計(jì)算，其城鎮(zhèn)化成本占 GDP 的比例不會有變化。如果中央政府調(diào)整一些城鎮(zhèn)化成本的支付比例，那么現(xiàn)有的流動人口居多的城市完全可以消化流動人口的市民化問題。北京、上海、廣州、深圳、東莞由自己承擔(dān)城鎮(zhèn)化成本，在未來五年內(nèi)， 它們分別要拿出GDP的22．96%、23．62%、19．83%、36．72%和66．98%用于吸納流動人口市民化。東莞的負(fù)擔(dān)相對重一些，但是如果中央政府給予相應(yīng)的財(cái)政支持，應(yīng)該沒有問題。

如前文所指出的，中國流動人口偏向大城市、特大城市和沿海地區(qū)集中，是機(jī)會、資源集中帶來的，要改變流動人口的這種分布格局，首先要改變機(jī)會和資源的改變，其可能性并不是在短期內(nèi)所能實(shí)現(xiàn)的。理由是，市場的作用并不是短期能改變；大城市和特大城市、沿海地區(qū)的發(fā)展有著雄厚的基礎(chǔ)；它們還有更好的生活和社會福利條件；它們也離不開流動人口的貢獻(xiàn)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略要改變流動人口的這種分布格局，首先要改變機(jī)會和資源的分布。但市場調(diào)配資源的機(jī)制在短期內(nèi)仍將占據(jù)主導(dǎo)作用，與其依靠機(jī)會和資源的改變來調(diào)整流動人口分布格局，不如順應(yīng)格局，著重于改善中國城市化質(zhì)量。這里的問題是，誰來承擔(dān)城市化成本？雖然這樣的成本并不高，甚至城鎮(zhèn)化更是利大于弊，但是，不同層級政府更偏好收取最大紅利，而不愿付出更多的成本，這是當(dāng)前中國城鎮(zhèn)化之所以實(shí)施嚴(yán)格限制特大城市、實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要根源。流動人口與城市社會之間出現(xiàn)種種張力，給當(dāng)前社會政策提出許多新的挑戰(zhàn)。加快社會政策的整體性改革和創(chuàng)新，是解決流動人口問題的不二選擇。

（本文由杭州國際城市學(xué)研究中心供稿，作者系中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所研究員）